關于開展城市河道長效管養(yǎng)PPP模式建設的建議

徐玉裕

“五水共治”是省委、省政府作出的重大決策，杭州市在“五水共治”開展過程中，取得了顯著成績?！拔逅仓巍币詠?，杭州市已消除102條城市河道黑臭現(xiàn)象，2015年底基本消除城市河道黑臭現(xiàn)象。部分城市河道水質得到有效改善，打造形成了一批生態(tài)示范城市河道。但是，隨著“五水共治”工作的深入開展，有效、合理使用政府資金成為當前亟待解決的一個重大問題。

當前，城市河道“五水共治”一方面需要資金的大量投入，另一方面，還存在不同程度的資金投入無效或不足的情況。這種狀況不但加重了政府的財政負擔，更不利于“五水共治”工作的長效機制建設。總結杭州市城市河道“五水共治”資金投入，還存在以下幾個問題：

一是“五水共治”部分項目建設缺乏合理性。部分區(qū)域投入“治污水”項目，是否必要以及是否能從根本上解決問題等都還缺乏科學論證。例如，部分未整治城市河道，由于治污水工作的深入，先行進行了清淤疏浚工作。

二是城市河道長效管養(yǎng)經(jīng)費不堪重負。根據(jù)市委、市政府的生態(tài)立市、建設“美麗杭州”的要求，杭州市城市河道的長效管養(yǎng)工作早已經(jīng)從先前的河面河岸保潔轉為以水質改善為核心的河面、河岸、綠化三位一體的設施維護改善，因此杭州市城市河道長效管養(yǎng)工作面廣量大，政府為了城市河道的“水清、景美、岸綠、宜居”的美麗目標投入了大量的資金，而且隨著城市河道管理養(yǎng)護面積的擴大，需要年年加大資金投入，這給財政帶來沉重的負擔。

三是城市河道行業(yè)管理費用不到位。城市河道除了提供環(huán)境生態(tài)美觀作用之外，還兼具通航、行洪、排澇、水資源提供等功能。因此，港航、林水、環(huán)保、建設等職能部門都享受了城市河道的功能，城市河道的長效管養(yǎng)經(jīng)費理應由這些部門進行合理的分擔。但是這一問題一直得不到有效解決。

城市基礎設施及城市河道長效管養(yǎng)發(fā)展的方向

隨著社會與經(jīng)濟的發(fā)展，基礎設施及公共服務領域的體制機制也發(fā)生著巨大的變化。黨中央的全面深化改革的舉措中，要求最大限度發(fā)揮市場配置創(chuàng)新資源的決定性作用。因此，政府在基礎設施及公共服務領域中發(fā)揮的作用將主要是作為維護公眾利益的監(jiān)督者和執(zhí)法者，而把公共服務的質量交由社會提供。未來，隨著城市的發(fā)展，城市基礎設施的量不斷增加，而政府的財政預算與人員編制會隨著改革的推進不斷削減。因此，包括城市河道在內(nèi)的城市基礎設施量管養(yǎng)經(jīng)費的不斷增加與日益減少的財政資金之間的矛盾，需要進行探討分析尋找解決的路徑。

在杭州，近20年城市化進程飛快，至2014年全市城市化率達75%左右。至2013年底，常住人口已達884.4萬，市區(qū)常住人口635.62萬人，人口密度為2072人每平方千米。與此同時，城市化的推進與人口的大量增長促成了大量城市基礎設施的建設與運行，因此城市基礎設施的運行需要一大筆財政支出，但包括城市河道在內(nèi)的基礎設施的長效管理經(jīng)費保障卻嚴重滯后。比如2014年在“五水共治”背景下的城市河道長效管養(yǎng)需要進行截污納管、清淤疏浚、生態(tài)治理、綠化提升等水質改善措施手段，需要大量經(jīng)費開支，而政府財政經(jīng)費定額卻還是2008年以河面垃圾保潔為主的標準，且城市河道養(yǎng)護的定額缺失生態(tài)治理、河道綠化等內(nèi)容。

在這種情況下，根據(jù)黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施、投資和運營”的改革舉措，在基礎設施及公共服務領域大力推廣運用PPP（政府與社會資本合作）模式，杭州市可響應國家在城市基礎設施及公共服務領域推廣PPP模式建設，用經(jīng)營城市河道的理念積極探索研究城市河道以水質改善為核心的PPP模式建設。這種建設模式不僅能加快轉變政府職能，促進杭州市經(jīng)濟轉型升級，還可達到城市河道水質提升工作效能的最大化，確保城市河道水質改善的長效化，最后還可破解財政資金壓力、提高財政資金使用效率。

“五水共治”的事實也證明，城市河道的長效管養(yǎng)是一個環(huán)保產(chǎn)業(yè)，不僅能為轉型升級發(fā)展提供倒逼機制和發(fā)展方向，自身更是一個綠色“新引擎”，為拉動投資增長和消費需求、保障和改善民生等方面成為一個新的增長點。城市河道長效管養(yǎng)與其他經(jīng)濟部門相互交叉、相互滲透，形成一個綜合性的新興產(chǎn)業(yè)，可以帶動上下游相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過不斷的發(fā)展，可以在杭州市本土或周邊形成一大批產(chǎn)業(yè)裝備制造商、信息技術裝備及產(chǎn)品、資源循環(huán)利用技術及產(chǎn)品、環(huán)境保護裝備等企業(yè)，形成一批標準化、規(guī)?；?、智慧化的企業(yè)，起到拉動增長的作用。

杭州市城市河道PPP模式建設建議

為解決城市河道管養(yǎng)長效資金保障的問題，建議在杭州市城市河道開展以水質改善為核心的PPP模式建設：

一是利用城市河道圩區(qū)概念，大力推進城市河道建設與管理的規(guī)范標準編制與制定，通過制定一系列政策、制度、標準，轉變政府大包大攬的大管家職能，變?yōu)榫S護社會公眾利益的底線原則的政策制定者和監(jiān)管者，借由第三方獨立檢測機構檢測報告考核實施主體（社會資本）水質改善目標的前提下，將河道水質改善的政府責任通過購買服務的形式由社會資本進行實施。

二是通過政府購買服務方式，真正做到從城市河道水系統(tǒng)建設、區(qū)域水循環(huán)體系構建和水生態(tài)安全功能健全角度出發(fā)，改變單純依靠工程措施改善河道水質的固有思維模式，改變企業(yè)單一技術“一招鮮”思維模式，促成企業(yè)進行技術綜合，本著“綜合措施、技術集成”的原則對城市河道的治理進行長效管理和運行。

三是利用經(jīng)營城市河道的理念，通過提供特許經(jīng)營（包括經(jīng)營性水生植物種植、垂釣區(qū)、游樂園等）和結合沿河綠化帶更新經(jīng)營性樹種等方式方法，補充實施主體（社會資本）進行長效水質改善的經(jīng)費需求及資本利潤需求，破解政府財政資金壓力。

四是全面推進城市河道管理信息化建設。通過城市河道信息化建設，利用機器換人、信息換錢的理念，利用信息化帶動城市河道建設與管理終端設備的更新與添置的需求，繼而推動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時也利用信息化平臺、大數(shù)據(jù)分析等功能，實現(xiàn)城市河道管理提質增效、轉型升級。

五是通過大部門改革，成立市政府城市河道管理工作部門，統(tǒng)一河道行業(yè)的各項專項資金管理，解決城市河道管理行業(yè)專項經(jīng)費無法到位的局面。比如實行一個統(tǒng)一的工作部門管理后，城市河道貼沙河作為一級飲用水源保護區(qū)，可以使用環(huán)保部門有設置物理隔離的專項經(jīng)費，通過區(qū)政府財政落實到屬地，也可以降低城管部門對垂釣、游泳等危害水體行為實行聯(lián)合執(zhí)法的成本。

（作者單位：杭州市城管委）