江蘇生態(tài)文明建設(shè)的“赤字”及其應(yīng)對

李寧寧 蔣影明

（作者系江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員）

黨的十八大將生態(tài)文明提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面，這標(biāo)志著中國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的關(guān)鍵時期。然而，江蘇的生態(tài)文明建設(shè)正面臨著五大“赤字”，這需要我們認(rèn)真應(yīng)對。

一、江蘇生態(tài)文明建設(shè)面臨的五大“赤字”

江蘇加快生態(tài)文明建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高，社會管理體制不順、社會共建共享機(jī)制未能建立，以人為中心的工業(yè)文明文化的主導(dǎo)地位及生態(tài)理念未能確立，環(huán)境質(zhì)量下降、環(huán)境污染嚴(yán)重，制度不合理以及制度缺失等幾方面的關(guān)鍵問題，它們構(gòu)成了江蘇生態(tài)文明的一系列“赤字”。

經(jīng)濟(jì)生態(tài)“赤字”。經(jīng)濟(jì)生態(tài)“赤字”表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展方式的可持續(xù)性差、重量不重質(zhì)、資源能源利用率低等。江蘇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重化工化特征十分明顯，重化工業(yè)在規(guī)模工業(yè)增加值中占比超過70%，重化工業(yè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占整個工業(yè)的七成，明顯偏重。同時，由于處于工業(yè)化中期和國際產(chǎn)業(yè)鏈低端，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體還存在著零散化、低度化和同構(gòu)化特征，尤其是產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的生態(tài)機(jī)能短缺，低碳產(chǎn)業(yè)比例過低，還原產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動處于開放狀態(tài)，這是高投入、高能耗、高排放和低收益的根本原因?！敖K發(fā)展所面臨的主要問題是經(jīng)濟(jì)增長效益不高”（門可佩，唐沙沙等，2011）。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，經(jīng)濟(jì)依然未能擺脫粗放的增長方式，而江蘇的表現(xiàn)尤其突出（李永友，2008）。江蘇經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升的速度，并有著不斷擴(kuò)大的趨勢（宋宇馨，2011）。盡管資源能源利用率有了明顯的提升（2011年江蘇萬元GDP能耗為0.6噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，低于全國0.738噸標(biāo)煤/萬元的平均水平），但與北京的0.465噸標(biāo)煤/萬元的水平有著明顯的差距；從資源環(huán)境綜合績效指數(shù)上看，2011年，江蘇資源環(huán)境綜合績效指數(shù)490.5，列全國第七位，但與北京、上海、廣東差距相當(dāng)明顯，該年度北京、上海、廣東的資源環(huán)境綜合績效指數(shù)分別為1403.8、1134.8、751.6，并且資源環(huán)境綜合績效水平提高緩慢，2011年江蘇資源環(huán)境績效指數(shù)上升幅度僅排在第十位，北京第一，上海第三，山東第五，廣東第六。

社會生態(tài)“赤字”。從生態(tài)文明建設(shè)的角度來看，社會生態(tài)“赤字”表現(xiàn)為社會管理運(yùn)行體系的結(jié)構(gòu)性缺陷及其帶來的功能性沖突與短缺，以及管理模式落后、低效。生態(tài)文明建設(shè)涉及多個部門，但在目前中國特有的條塊分割管理體制下，各部門只關(guān)心各自局部問題，自成體系，各自為戰(zhàn)，資源不共享，導(dǎo)致內(nèi)部決策、規(guī)劃和政策的制定、技術(shù)開發(fā)以及科學(xué)研究的分散性、封閉性和重復(fù)性，大大提高了整個管理的運(yùn)行成本。部門間的“協(xié)調(diào)難”還容易導(dǎo)致“管理真空”。同時，在生態(tài)文明建設(shè)的決策機(jī)制與管理模式上，單方面強(qiáng)調(diào)政府的作用，相關(guān)者的利益難以得到體現(xiàn)，其積極性也無法發(fā)揮。公眾參與是現(xiàn)代公民社會實(shí)行社會管理的重要手段，在生態(tài)文明建設(shè)中同樣不可或缺。盡管近年來也倡導(dǎo)公眾參與，但公眾并未被賦予參與決策和發(fā)揮監(jiān)督作用的權(quán)利和途徑，對公眾參與只有原則性規(guī)定而無具體可操作的制度，公眾參與的激勵與保障機(jī)制尚未建立，加上信息公開程度不高，公眾的參與意識與權(quán)利意識薄弱，造成公眾參與的范圍與規(guī)模都非常有限，難以有效地監(jiān)督和制約政府的決策行為。

文化生態(tài)“赤字”。就生態(tài)文明建設(shè)而言，文化生態(tài)“赤字”體現(xiàn)在文化體系中生態(tài)文化的缺位，生態(tài)倫理、生態(tài)道德未能進(jìn)入社會核心價值體系之中，生態(tài)意識、生態(tài)責(zé)任感與生態(tài)自覺缺失。工業(yè)文明以人類中心主義為主導(dǎo)的價值觀仍是主流，與生態(tài)文明相適應(yīng)的生態(tài)文化缺位，以犧牲非人類生命的利益和生存環(huán)境來實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展，仍以能量和物質(zhì)消費(fèi)的最大化為社會進(jìn)步的基本尺度。生態(tài)文化缺失使得生態(tài)倫理、生態(tài)道德沒有進(jìn)入社會的核心價值體系，具體體現(xiàn)在生態(tài)意識、生態(tài)責(zé)任感與生態(tài)自覺的缺乏。盡管江蘇2006年就提出了環(huán)保優(yōu)先戰(zhàn)略，但GDP仍然是干部考核的最重要指標(biāo)，因而在經(jīng)濟(jì)立項(xiàng)、決策和實(shí)施過程中，往往只看經(jīng)濟(jì)效益，忽視資源、環(huán)境效益；企業(yè)追求利益最大化，較少意識到對環(huán)境保護(hù)承擔(dān)的社會責(zé)任，一些企業(yè)甚至以偷排來降低生產(chǎn)成本；公眾更多地把生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任歸于政府與企業(yè)，沒有意識到自己的生活與消費(fèi)方式對資源、環(huán)境的影響，不少人追求舒適的生活，過度消費(fèi)，超前消費(fèi)，偏好一次性用品……

環(huán)境生態(tài)“赤字”。環(huán)境生態(tài)赤字體現(xiàn)為環(huán)境質(zhì)量下降、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等。近年環(huán)境質(zhì)量下降明顯。全省地表水環(huán)境質(zhì)量總體處于輕度污染。列入國家地表水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)83個國控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占43.4%，Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)斷面占54.2%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占2.4%；空氣環(huán)境質(zhì)量不容樂觀。根據(jù)2012年5月江蘇省人大公布的數(shù)據(jù)，2012年全省空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率僅為64.2%；霧霾天138天，成為近50年來最多的一年。全省酸雨發(fā)生率為50%，主要集中于南京等沿江城市，蘇南則更是酸雨的高發(fā)區(qū)。常規(guī)污染物排放量居高不下，新的污染問題接踵而至，新污染物排放量同樣巨大，并與常規(guī)污染物產(chǎn)生疊加效應(yīng)，形成復(fù)合型污染。2013年3月8號，南京出現(xiàn)光化學(xué)煙霧污染。江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院對蘇錫常典型地區(qū)土地重金屬污染進(jìn)行了監(jiān)測，結(jié)果表明，這一地區(qū)自2005年至2011年6年間，地表土壤中有37.5%的樣點(diǎn)鎘含量處于增長狀態(tài)，并以平均每年0.03毫克/千克左右的速度增加，最大達(dá)到平均每年0.2毫克/千克。生態(tài)問題嚴(yán)重。河流污染、湖泊富營養(yǎng)化，水環(huán)境功能逐漸喪失，成為水質(zhì)型缺水地區(qū)，水生生物普遍受到污染的危害。濕地面積縮小，河道淤塞，蘆葦、草墊大面積消失，河網(wǎng)、濕地污染普遍；自然災(zāi)害發(fā)生頻率增加，生態(tài)環(huán)境抗自然災(zāi)害能力減弱；森林植被覆蓋率低，水土流失，耕地面積減少，城市地下水過量開采，生物多樣性處于衰退狀態(tài)，陸生、水生生物群落類型減少，優(yōu)勢物種多寡失衡，耐污生物大量出現(xiàn)，許多物種消失或成為地方稀有物種。

制度生態(tài)“赤字”。制度生態(tài)赤字表現(xiàn)為制度的缺失以及不合理，帶來守法成本高、違法成本低，形成逆淘汰。已有的制度存在著種種缺陷與不足。首先，“政出多門”帶來制度之間缺乏協(xié)調(diào)和配合，制度相互重疊、交叉、矛盾甚至沖突，導(dǎo)致制度性內(nèi)耗，既影響了制度的權(quán)威性，還大大提高了制度的實(shí)施成本，削弱了制度的整體效能。其次，制度的設(shè)計還停留在計劃經(jīng)濟(jì)的思維模式中，以命令控制為主，強(qiáng)制性、限制性的制度較多，而從經(jīng)濟(jì)手段、自愿性手段來設(shè)計的制度較少，制度缺少激勵作用。其三，制度的約束力較差。資源低價與環(huán)境無價導(dǎo)致“守法成本高，違法成本低”，過低的排污費(fèi)、資源使用費(fèi)以及補(bǔ)償費(fèi)征收制度助推了掠奪型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且制度運(yùn)行障礙問題較為突出。以GDP論成敗的政績考核觀造就了地方政府的短期行為，為追求眼前的經(jīng)濟(jì)利益不惜以資源環(huán)境為代價，并對環(huán)境執(zhí)法加以干擾，導(dǎo)致“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”的問題突出。此外，對制度加以異化，變相執(zhí)行，造成制度執(zhí)行和實(shí)施效果與預(yù)設(shè)存在著較大的距離，甚至嚴(yán)重背離制度設(shè)計的初衷。

上述一系列“赤字”相互交織，相互影響，決定了生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性與復(fù)雜性。生態(tài)文明建設(shè)既是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更是一個社會深刻變革和調(diào)整的過程，而將其理念真正融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)以及社會建設(shè)之中，乃是取得突破的關(guān)鍵。

二、江蘇生態(tài)文明建設(shè)“赤字”的應(yīng)對措施

習(xí)近平總書記最近指出，要改進(jìn)考核方法和手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績作為重要考核內(nèi)容，再也不能以GDP論英雄了。因此，將生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、環(huán)境建設(shè)，就是要在社會建設(shè)中通過創(chuàng)新社會管理體制、機(jī)制來完善治理結(jié)構(gòu)，推動公眾參與；在政治建設(shè)中創(chuàng)新制度安排，建立長效機(jī)制；在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，注重調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟(jì)向綠色轉(zhuǎn)型；在文化建設(shè)中，倡導(dǎo)生態(tài)文化，引導(dǎo)綠色消費(fèi)。同時，加大環(huán)境建設(shè)的力度，真正實(shí)現(xiàn)“環(huán)境優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)，優(yōu)化生存空間。

完善治理結(jié)構(gòu)，推動公眾參與。對政府各項(xiàng)行政職能加以梳理，在此基礎(chǔ)上，對各主管部門進(jìn)行明確的職責(zé)分工，盡量避免職能的交叉重疊，并以法律的形式把各部門的責(zé)任與義務(wù)加以規(guī)范；對同一管理對象的行政權(quán)加以整合、清理，并指定專門的管理部門來行使管理職責(zé)，以減少部門間的利益沖突與政策性內(nèi)耗；打破現(xiàn)有的條塊分割、彼此獨(dú)立的封閉式管理格局，建立跨部門的協(xié)調(diào)委員會，推進(jìn)部門的分工合作，并進(jìn)一步從法律上對相關(guān)部門的行政協(xié)助行為加以規(guī)定。提升環(huán)保部門的能力和作用，賦予其獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)力，防止經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門和地方保護(hù)主義的干預(yù)。要打破政府部門絕對主導(dǎo)、單向推動的管理模式，明確公眾、企業(yè)的社會責(zé)任，形成政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、市場有效驅(qū)動、全社會共同參與的推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新格局。積極推進(jìn)社會共享共建，建立更加透明的信息管理和公開制度，完善公眾參與環(huán)境保護(hù)的保障機(jī)制，包括建立公眾參與的環(huán)境決策平臺、環(huán)境監(jiān)督平臺和環(huán)境司法救助平臺。同時，大力鼓勵民間環(huán)保公益組織的發(fā)展，使社會公眾真正成為環(huán)境保護(hù)的骨干力量。

創(chuàng)新制度安排，建立長效機(jī)制。圍繞生態(tài)文明建設(shè)的這一中心任務(wù)，進(jìn)一步完善法律法規(guī)，建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的資源利用以及環(huán)境保護(hù)法律體系。梳理并完善與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法律政策體系，修改《環(huán)境保護(hù)法》以及大氣污染、水污染和固體廢棄物污染環(huán)境防治法，加快制定《土壤污染防治法》、《自然保護(hù)地法》、《生態(tài)補(bǔ)償法》等，進(jìn)一步完善《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等相關(guān)配套法規(guī)及其標(biāo)準(zhǔn)體系。將資源消耗、環(huán)境成本、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的評價體系，建立起符合生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，并把生態(tài)文明建設(shè)與干部政績評價以及任用結(jié)合起來，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問責(zé)制和一票否決制。建立和實(shí)施最嚴(yán)格的資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)制度，尤其是國土以及水資源的開發(fā)、保護(hù)。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制、環(huán)境損害賠償制、環(huán)境公益訴訟制等。完善行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制。完善經(jīng)濟(jì)政策，推行資源有償使用制度，建立能夠反映資源稀缺程度和環(huán)境恢復(fù)成本的價格形成機(jī)制；制定財稅鼓勵政策，建立綠色稅收制度，綠色產(chǎn)權(quán)制度、綠色財政制度等；盡快出臺流通與消費(fèi)領(lǐng)域綠色制度，如政府綠色采購制度，綠色消費(fèi)制度等，引導(dǎo)綠色消費(fèi)；推行生態(tài)補(bǔ)償制度，逐步開展排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)的交易試點(diǎn)。加大執(zhí)法與監(jiān)察力度，充分發(fā)揮法律法規(guī)的作用，徹底消除“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象，對阻撓、妨礙執(zhí)法的地方政府及相關(guān)人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任，對不作為的執(zhí)法機(jī)構(gòu)追究瀆職罪；加強(qiáng)政策執(zhí)行過程的監(jiān)控，及時糾正政策執(zhí)行的偏差。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。在遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的前提下，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整步伐，大力培育與發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；定期發(fā)布并更新落后產(chǎn)能和工藝產(chǎn)品名錄，運(yùn)用包括差別電價、進(jìn)出口退稅在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)激勵、行政命令等多種手段加快落后產(chǎn)能淘汰；加快以高新技術(shù)、先進(jìn)適用技術(shù)和智能技術(shù)對傳統(tǒng)制造業(yè)進(jìn)行升級改造；結(jié)合發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的要求，制定綠色戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，培育壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)；積極發(fā)展還原產(chǎn)業(yè)。優(yōu)先選擇高能耗、高污染的行業(yè)，構(gòu)建廢棄物質(zhì)回收、運(yùn)輸、再利用等各環(huán)節(jié)分類明確，資源流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系；積極推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)園區(qū)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)發(fā)展。按照生態(tài)經(jīng)濟(jì)要求，規(guī)劃布局新增加或引進(jìn)投資項(xiàng)目，形成生態(tài)功能完備的產(chǎn)業(yè)鏈接。使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色轉(zhuǎn)型，使資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、低碳導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)成為推動經(jīng)濟(jì)增長的動力和提供就業(yè)機(jī)會的主要來源。通過科技創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的層次與質(zhì)量。通過設(shè)立重大科技專項(xiàng)來推動生態(tài)技術(shù)的創(chuàng)新能力，加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保、低碳經(jīng)濟(jì)、生態(tài)建設(shè)等方面的科技項(xiàng)目，重點(diǎn)部署具有全局影響的關(guān)鍵技術(shù)和技術(shù)群，關(guān)注商業(yè)化項(xiàng)目和吸納更多企業(yè)的參與；加大生態(tài)科技的R&D投入和政策傾斜力度，發(fā)揮信貸、稅收、補(bǔ)貼等政策手段的作用，積極促進(jìn)生態(tài)技術(shù)和產(chǎn)品的研發(fā)、示范、推廣；建立產(chǎn)學(xué)研結(jié)合及公私合作伙伴關(guān)系的技術(shù)開發(fā)模式，整合相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)及資本市場的力量，采取協(xié)調(diào)行動，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新能力和競爭力的提高；結(jié)合自身的特點(diǎn)，重點(diǎn)開發(fā)低成本的節(jié)能減碳技術(shù)、可再生能源技術(shù)，并積極實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。

加強(qiáng)生態(tài)與環(huán)境保護(hù)，優(yōu)化生存空間。加大生態(tài)建設(shè)投入力度，確保環(huán)保投資占GDP比重達(dá)到3%。對生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程加以評估，整合和創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)和保護(hù)模式，因地制宜，以自然恢復(fù)為主，采用協(xié)議保護(hù)等手段提高資金投入的效果和效率。劃定、落實(shí)特定區(qū)域的生態(tài)紅線。根據(jù)不同生態(tài)區(qū)域的自然資源承載能力，制定和落實(shí)特定區(qū)域的生態(tài)紅線，堅持區(qū)域功能戰(zhàn)略，優(yōu)化特定區(qū)域的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。加大環(huán)境保護(hù)力度，制定主要污染物減排時間表，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變趨勢、各類污染物環(huán)境影響程序及減排技術(shù)條件，分階段、分步驟地實(shí)施主要污染物減排；制定重點(diǎn)區(qū)域、流域達(dá)標(biāo)時間表，制定分區(qū)域、分階段環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)目標(biāo)。

倡導(dǎo)生態(tài)文化，引導(dǎo)綠色消費(fèi)。加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，在全社會以各種形式廣泛開展生態(tài)文明教育。同時，針對當(dāng)前突出的生態(tài)環(huán)境問題，創(chuàng)新綠色文化建設(shè)，科學(xué)劃定和建設(shè)一批生態(tài)文化保護(hù)區(qū)和生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)基地，重點(diǎn)保護(hù)好一批自然街區(qū)、民俗文化、古村落等“文化化石”，提升生態(tài)價值，提供高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)，使其成為傳播、弘揚(yáng)生態(tài)文化的重要陣地；整合可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，把生態(tài)文明教育作為國民素質(zhì)教育的重要組成部分，納入學(xué)校的課程體系，并把生態(tài)意識納入學(xué)生素質(zhì)的考量；提倡綠色低碳生活方式，積極促進(jìn)可持續(xù)消費(fèi)，政府率先垂范，嚴(yán)格落實(shí)綠色的政府采購制度。