“圍墻”與“紅線”

季煥爽 陳墨白

【摘 要】 《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》的修改已經(jīng)箭在弦上，其修改應(yīng)當(dāng)在尊重現(xiàn)行憲法的前提下，兼顧“公檢法”三機(jī)關(guān)的關(guān)系，并保證黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨委的絕對(duì)權(quán)威，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，并吸收世界法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】 人民檢察院 組織法 憲法 黨的領(lǐng)導(dǎo)

【作者簡(jiǎn)介】 季煥爽，河南大學(xué)法學(xué)院碩士，現(xiàn)工作于清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民檢察院;陳墨白，河南大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)本科生。

【中圖分類號(hào)】 D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2015）03-0031-03

《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》已施行近三十五個(gè)年頭，期間我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的具體職能、履職程序均發(fā)生了顯著變化，特別是近年刑事訴訟法等法律的修改，使修改人民檢察院組織法這一命題變得愈加緊迫和必要。但是，對(duì)一部規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的憲法性法律進(jìn)行修改，面臨著諸多問題：檢察機(jī)關(guān)“法律監(jiān)督”性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何在檢察院組織法的修改中予以體現(xiàn)？檢察院組織法應(yīng)當(dāng)如何與三大訴訟法協(xié)調(diào)？對(duì)于十八屆三中全會(huì)所作出的司法改革決定又當(dāng)如何被檢察院組織法所吸收呢？當(dāng)然，這些問題都還只是九牛一毛而已。筆者以為，檢察院組織法的修改最為根本的問題就是修改的原則問題。那么檢察院組織法的修改應(yīng)該遵循什么原則呢？學(xué)者們主張的觀點(diǎn)中一部分是一般性原則，如堅(jiān)持群眾路線、科學(xué)立法、黨的領(lǐng)導(dǎo);另一部分則是特殊性原則，如堅(jiān)持和落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位等。這些原則無疑都應(yīng)當(dāng)在修改檢察院組織法上予以貫徹，但是以上觀點(diǎn)是否已窮盡所有的原則呢？肯定沒有，比如民主立法原則、合理立法原則等等。如此歸納檢察院組織法修改的原則其實(shí)意義并不大，因?yàn)檫@些原則即便不提出也會(huì)在實(shí)際的立法中得到遵守，相反，采用逆向思維的方法可能對(duì)指導(dǎo)檢察院組織法的修改的意義更為實(shí)際。簡(jiǎn)單講，就是在對(duì)檢察院組織法進(jìn)行修改的時(shí)候哪些是不能做的，即檢察院組織法修改所不能越過的“圍墻”、不能碰觸的“紅線”。這些“圍墻”和“紅線”同時(shí)也為檢察院組織法的修改劃定了界限。

一、憲法權(quán)威：現(xiàn)行憲法規(guī)定之“圍墻”

現(xiàn)行憲法第一百三十條第三款規(guī)定：“人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！边@表明，檢察院組織法是我國(guó)憲法授權(quán)的規(guī)定人民檢察院組織的憲法性法律。檢察院組織法作為憲法性法律，其作用在于輔助憲法之實(shí)施，這也決定了檢察院組織法的修改必須在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)進(jìn)行，不能越界，不能超前?，F(xiàn)行憲法關(guān)于檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的定位有如下五個(gè)方面的內(nèi)容：“檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置和最高人民檢察院的任期、檢察權(quán)獨(dú)立行使原則、上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系以及檢察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系”。憲法規(guī)范中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的定位是檢察院組織法修改的大前提。但是，有的學(xué)者恰恰忽略了這一點(diǎn)。比如，有學(xué)者建議：（修改檢察院組織法）在優(yōu)化民事行政檢察權(quán)方面，要建立起以民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)、公益訴權(quán)和司法彈劾權(quán)（包括違法調(diào)查權(quán)、建議更換承辦人權(quán)、提請(qǐng)人大罷免違法審判人員建議權(quán)）為內(nèi)容的新型權(quán)能結(jié)構(gòu)體系。該建議的出發(fā)點(diǎn)是立法的科學(xué)性和前瞻性，但是卻忽略了憲法設(shè)定的“紅線”，司法彈劾權(quán)是對(duì)于“法律監(jiān)督”的具體化還是擴(kuò)張？難脫突破憲法界限之嫌。

我們?cè)倩仡櫼幌挛覈?guó)的檢察史以及檢察院組織法發(fā)展歷程：1949年9月27日通過的《中央人民政府組織法》明確規(guī)定建立最高人民檢察署為國(guó)家最高檢察機(jī)關(guān)，并于1949年10月22日宣布成立。1954年9月15日，第一屆全國(guó)人大一次會(huì)議在北京召開，會(huì)議表決通過了新中國(guó)第一部《憲法》、《人民檢察院組織法》，最高人民檢察署更名為最高人民檢察院;1960年11月，受反右斗爭(zhēng)及大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的沖擊，最高人民檢察院停止辦公，至1968年12月被撤銷，檢察制度從此中斷。1975年1月，第四屆全國(guó)人大召開，審議并通過1975年《憲法》，確認(rèn)取消人民檢察院。1978年3月《憲法》重新設(shè)立人民檢察院;1979年7月，第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。1982年11月26日，第五屆人大五次會(huì)議通過1982年憲法（即現(xiàn)行憲法）。1983年9月2日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過《關(guān)于修改人民檢察院組織法的決定》。

從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的歷史和檢察院組織法的發(fā)展歷程中，我們清晰地看到了《憲法》同檢察院組織法的“親密”關(guān)系，幾乎每一次的檢察院組織法的修改都是以憲法的修改為背景的。所以，在現(xiàn)行憲法未修改的前提下，檢察院組織法的修改必須充分尊重憲法的權(quán)威，在憲法規(guī)范的框架內(nèi)進(jìn)行修改。

二、權(quán)力制約： “公檢法”關(guān)系原則之“圍墻”

憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么就產(chǎn)生了學(xué)界一直爭(zhēng)論不休的問題：法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容包括哪些？法律監(jiān)督權(quán)與人民法院審判權(quán)、偵查機(jī)關(guān)偵查權(quán)的關(guān)系如何？檢察院組織法是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的憲法性法律，不僅應(yīng)當(dāng)是憲法原則的具體化，也應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)權(quán)力邊界的規(guī)范。所以，界定法律監(jiān)督權(quán)的范圍與內(nèi)容是檢察院組織法不能回避的問題。現(xiàn)行檢察院組織法第五條以列舉的方式對(duì)檢察院的職權(quán)進(jìn)行了歸納，而實(shí)踐中法律監(jiān)督的范圍早已超越了該條規(guī)定。

有學(xué)者將我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督成為“泛法律監(jiān)督”，這種法律監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是“控訴、制約和監(jiān)督”的“三位一體”，并對(duì)我國(guó)檢察監(jiān)督泛化的體制原因進(jìn)行了分析，認(rèn)為法律監(jiān)督是我國(guó)人民代表大會(huì)政體下的邏輯結(jié)果。法律監(jiān)督源于我國(guó)的人大授權(quán)性國(guó)家政體。上述觀點(diǎn)為我國(guó)檢察泛法律監(jiān)督權(quán)的產(chǎn)生提供了中國(guó)語境下的合理解釋，但是卻未能夠?yàn)榉杀O(jiān)督的界限提供理論支撐。我國(guó)現(xiàn)行憲法第135條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！爆F(xiàn)行刑事訴訟法第7條做了相同規(guī)定。筆者認(rèn)為以上法律規(guī)范既為公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的工作原則提供指引，但同時(shí)也為檢察院組織法的修改劃定了界限，即“公檢法”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。三機(jī)關(guān)“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的原則并非一日之功，該原則的形成經(jīng)歷了長(zhǎng)期的歷史演變，我們對(duì)此進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧。

該原則形成的第一階段（1949-1978）。新中國(guó)成立初期，由于還存在肅清反革命殘余等任務(wù)，加之各項(xiàng)制度尚不成熟，三機(jī)關(guān)之間的關(guān)系主要以配合為主。在之后現(xiàn)實(shí)與制度發(fā)展中，法院、檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)逐漸形成了一定的權(quán)力格局和相互關(guān)系的規(guī)則，但并未體現(xiàn)在憲法和法律規(guī)范層面，而是以文件、政策和領(lǐng)導(dǎo)人講話、指示等形式出現(xiàn)。此外，這一時(shí)期三機(jī)關(guān)的關(guān)系還存在另一個(gè)特點(diǎn)：公安機(jī)關(guān)優(yōu)先。1958年“大躍進(jìn)”期間，三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、相互制約機(jī)制再次被拋棄，實(shí)行“一長(zhǎng)代三長(zhǎng)”（公安局長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、法院院長(zhǎng)一長(zhǎng)代行三長(zhǎng)的職權(quán)）、“一員頂三員”（公安局預(yù)審員、檢察院檢察員、法院審判員一員代行三員的職權(quán)）的做法。“文化大革命”開始后，各地人民法院、人民檢察院機(jī)關(guān)被砸爛，相繼被“群眾專政指揮部”、“軍事管制委員會(huì)”、“人民革命委員會(huì)保衛(wèi)組”所取代，司法工作陷入癱瘓。1968年12月11日，最高人民檢察院、最高人民法院、內(nèi)務(wù)部的軍代表和公安部領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合提出了《關(guān)于撤銷高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦三個(gè)單位，公安部、高法院留下少數(shù)人的請(qǐng)示報(bào)告》，報(bào)中共中央和毛澤東，毛澤東批示“照辦”。這事實(shí)上是取消了檢察機(jī)關(guān)。法院的審判職能由公安機(jī)關(guān)的軍管會(huì)下屬的“審判組”代為履行。第二階段（1979- ）。1978年憲法首先恢復(fù)了檢察院的設(shè)置，重新強(qiáng)調(diào)了三機(jī)關(guān)“互相配合又互相制約”的工作原則，1979年刑事訴訟法對(duì)此也予以了確認(rèn)。

從歷史的回顧中我們發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”是我國(guó)特殊國(guó)情下的產(chǎn)物，也是黨中央對(duì)司法工作認(rèn)識(shí)逐漸加深的結(jié)果。所以三機(jī)關(guān)的關(guān)系可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，不能孤立地將偵查權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)進(jìn)行改革，這也意味著檢察官組織法在修改的時(shí)候必須與法院組織法等相關(guān)法律保持一致，不能為了加強(qiáng)檢察權(quán)而破壞現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)。

三、黨的權(quán)威：黨的領(lǐng)導(dǎo)之“紅線”

幾乎所有的關(guān)于檢察院組織法修改原則的文章都提到，應(yīng)當(dāng)將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為修改原則，但鮮有論及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法淵源、黨應(yīng)當(dāng)如何領(lǐng)導(dǎo)、如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，此處我們首先探討黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》開篇即規(guī)定：中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。此外，《黨章》還規(guī)定：堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項(xiàng)基本原則，是我們的立國(guó)之本。有人質(zhì)疑，《黨章》作為一個(gè)政黨的內(nèi)部章程如何能夠成為憲法性文件？筆者認(rèn)為其當(dāng)屬于實(shí)質(zhì)意義的憲法范疇。以憲法規(guī)范的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可將憲法分為實(shí)質(zhì)意義的憲法和形式意義的憲法。雖然《黨章》并未經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審議通過，在形式上不具備法律的特征，但是在我國(guó)的憲政視野內(nèi)無人能夠忽視其效力，其內(nèi)容更是關(guān)乎國(guó)家的社會(huì)制度、政黨制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及其他憲法意義的事項(xiàng)。所以筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其視為我國(guó)憲法的范疇，這也是檢察院組織法修改堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法基礎(chǔ)。

那么在實(shí)踐中黨是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的呢？從內(nèi)容看，《黨章》規(guī)定：黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。具體到檢察機(jī)關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)就表現(xiàn)為引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用社會(huì)主義法治理念開展檢察工作，將黨的理論、方針、政策在檢察工作中加以貫徹，使檢察事業(yè)沿著社會(huì)主義方向前行，并通過人事任免權(quán)保證上述內(nèi)容的實(shí)施。而從形式上看黨對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)包括外部和內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)兩個(gè)方面。一方面，黨對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的外部領(lǐng)導(dǎo)，即同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同級(jí)黨委對(duì)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)在人事任免、重大案件的審批方面。而黨委中政法委員會(huì)無疑是同檢察院關(guān)系最為密切的機(jī)構(gòu)。目前一般認(rèn)為政法委員會(huì)是人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，但是根據(jù)政法委員會(huì)的發(fā)展歷史來看，設(shè)立政法委員會(huì)的初衷僅僅限于“聯(lián)系和指導(dǎo)”，即聯(lián)系和指導(dǎo)各政法部門。同級(jí)黨委的各級(jí)政法委員會(huì)雖然是黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，但這與黨的領(lǐng)導(dǎo)還不是一回事，它的性質(zhì)為各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的助手、參謀。但在此后的發(fā)展歷程中，政法委員會(huì)的職能逐漸細(xì)化，從宏觀的指導(dǎo)轉(zhuǎn)向了具體的案件“督促”和“指導(dǎo)”。如此一來對(duì)于司法的影響在于審判結(jié)果不再是“事實(shí)+法律”的邏輯，而變成了“事實(shí)+法律+協(xié)調(diào)”的結(jié)果。另一方面，黨對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，即黨組（委）負(fù)責(zé)制。以檢察長(zhǎng)為首的檢察院黨組是檢察院科層制中的頂端，決定著檢察院內(nèi)部的人事、考評(píng)、行政和案件審理工作。在當(dāng)前我國(guó)關(guān)于人民檢察院組織機(jī)構(gòu)的法律中，無論是《人民檢察院組織法》或是《檢察官法》，都找尋不到檢察院黨組的地位和功能規(guī)定，但在實(shí)踐中以檢察長(zhǎng)為首的黨組是黨在檢察院中的分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨的方針、政策，把握檢察工作的方向甚至決定具體案件的處理。從這個(gè)意義上講，檢察院審判工作的開展其實(shí)就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，檢察工作不存在完全的獨(dú)立。有學(xué)者提出，十八屆三中全會(huì)為解決 “司法地方化” 而提出了“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”的目標(biāo)，這為改革黨委同檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系提供了契機(jī)，應(yīng)當(dāng)藉此機(jī)會(huì)理順二者的關(guān)系。黨（尤其是地方黨委）的支持仍然是現(xiàn)階段檢察權(quán)順暢運(yùn)行的必要條件。

四、結(jié)語

在我國(guó)司法改革如火如荼進(jìn)行的背景下，檢察官組織法的修改還應(yīng)當(dāng)吸收司法改革的成果。但是筆者以為，鑒于檢察院組織的法律地位，應(yīng)當(dāng)只做概況性規(guī)定，而不宜細(xì)化。檢察院組織法與檢察官法、檢察人員管理規(guī)范有著不同的分工，檢察院組織法主要規(guī)定有關(guān)組織體系的檢察人員管理問題，而不應(yīng)當(dāng)過于詳細(xì)的規(guī)定具體內(nèi)容。

總之，檢察官組織法是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的憲法性法律，其修改是應(yīng)時(shí)之需，也是我國(guó)法治建設(shè)不斷深入的必然要求。自第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)將其納入立法規(guī)劃后，無論學(xué)界還是實(shí)務(wù)界都表現(xiàn)出極大的熱情，相關(guān)的文章不斷發(fā)表，但是在熱情之余我們更要保持克制和理性。一方面不能寄希望于一部檢察官組織法的修改解決所有問題，另一方面要立足于當(dāng)前我國(guó)客觀的法治環(huán)境。在現(xiàn)行憲法未修改的前提下，憲法規(guī)范中檢察機(jī)關(guān)的定位以及“公檢法”三機(jī)關(guān)的關(guān)系原則都為檢察院組織法的修改筑下了“圍墻”，而黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨委的權(quán)威更是不能觸碰的“紅線”。在不越過圍墻、不碰觸紅線的前提下，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，吸收世界法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，是檢察院組織法進(jìn)行修改的可行之路。

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責(zé)任編輯：吳雁玲