歐盟政治體系中的議會(huì)間合作機(jī)制發(fā)展與影響

〔提提提要〕盡管被賦予越來越多的權(quán)能，但歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)在歐盟政治體系中的作用仍然有限，關(guān)于“民主赤字”的討論使議會(huì)間合作機(jī)制成為熱點(diǎn)。歐盟議會(huì)間合作機(jī)制已經(jīng)有了長足發(fā)展，呈現(xiàn)出一定的發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)。議會(huì)間合作機(jī)制主要發(fā)揮信息交流、學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”和協(xié)調(diào)立場(chǎng)的作用，有助于減少歐盟“民主赤字”，但其發(fā)展還面臨諸多限制。為了增強(qiáng)歐盟的民主合法性，加強(qiáng)議會(huì)間合作機(jī)制、提高歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)在歐盟中的地位和影響是未來的發(fā)展方向。雖然目前議會(huì)間合作機(jī)制主要在歐盟內(nèi)政領(lǐng)域發(fā)揮作用，但未來有可能對(duì)包括中歐關(guān)系在內(nèi)的歐盟對(duì)外關(guān)系施加影響。

〔關(guān) 鍵 詞〕議會(huì)間合作機(jī)制、歐盟、歐洲議會(huì)、民主赤字

〔作者簡介〕張磊，中國社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所助理研究員

〔中圖分類號(hào)〕D750.23

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2015）3期0075-13

歐盟的“民主赤字”問題由來已久。歐洲議會(huì)的權(quán)力自成立以來不斷增強(qiáng)，但未完全彌補(bǔ)成員國議會(huì)權(quán)力的缺失。歐盟權(quán)能增大所導(dǎo)致的行政權(quán)力擴(kuò)大、歐盟理事會(huì)信息的不公開和歐盟機(jī)構(gòu)的日益官僚化都使得決策遠(yuǎn)離民眾的監(jiān)督。債務(wù)危機(jī)不僅是經(jīng)濟(jì)層面的危機(jī)，而且進(jìn)一步加劇了歐盟的“民主赤字”與合法性危機(jī)。在此背景下，如何增強(qiáng)歐盟的民主合法性、如何提高議會(huì)在歐盟決策體系中的地位，成為當(dāng)前歐洲的熱門話題。其中，加強(qiáng)歐盟議會(huì)間合作以更好地發(fā)揮議會(huì)的影響和作用是一個(gè)重要方面。

一、議會(huì)間合作機(jī)制的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在實(shí)行直接選舉之前，歐洲議會(huì)議員由各成員國議會(huì)指派任命，歐洲議會(huì)就與成員國議會(huì)有過合作，但這些合作僅僅是偶然、非機(jī)制化的。隨著一體化的發(fā)展，條約為議會(huì)權(quán)能的增強(qiáng)以及議會(huì)間合作奠定了基礎(chǔ)。一方面，歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)的權(quán)能不斷增強(qiáng)，為二者的進(jìn)一步合作創(chuàng)造了條件；另一方面，成員國議會(huì)參與歐盟事務(wù)仍面臨諸多限制，“通過議會(huì)間合作來增強(qiáng)成員國議會(huì)的權(quán)力，從而減少歐盟‘民主赤字”的觀點(diǎn)引發(fā)了許多關(guān)注。加強(qiáng)議會(huì)間合作成為一種自然而然的選擇，“雙贏”和“互惠”思想指導(dǎo)下的議會(huì)間合作逐漸興起和發(fā)展。

（一）條約為議會(huì)權(quán)能增強(qiáng)及議會(huì)間合作奠定基礎(chǔ)

在短短的幾十年中，歐洲議會(huì)已從一個(gè)僅具有建議和咨詢權(quán)的機(jī)構(gòu)發(fā)展成一個(gè)制定政策的立法機(jī)構(gòu)，在歐盟的治理體系中具有顯著的地位。被稱為“議會(huì)條約”的《里斯本條約》的核心目標(biāo)是增加代議制民主在歐盟的作用，改革歐盟的決策方式和機(jī)構(gòu)設(shè)置，使擴(kuò)大后的歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)更為有效。歐洲議會(huì)被視為《里斯本條約》的最大贏家之一，其主要權(quán)能——財(cái)政預(yù)算權(quán)、參與立法權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)——都有了明顯擴(kuò)展。在預(yù)算方面，歐盟支出需經(jīng)歐洲議會(huì)批準(zhǔn)且受議會(huì)審查；在制定歐盟法律的普通立法程序下，歐洲議會(huì)與部長理事會(huì)共同行使立法權(quán)，還有權(quán)參與修改條約；在行政監(jiān)督和審議方面，歐洲議會(huì)“選舉”歐盟委員會(huì)主席。雖然與歐盟部長理事會(huì)相比，歐洲議會(huì)的權(quán)能在某些領(lǐng)域（如外交和安全防衛(wèi)）仍然有限，但是相對(duì)成員國議會(huì)，歐洲議會(huì)在擴(kuò)權(quán)的道路上遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了前面。

20世紀(jì)90年代，成員國議會(huì)在歐洲一體化中的作用首次引發(fā)關(guān)注，這主要與當(dāng)時(shí)關(guān)于歐盟“民主赤字”的討論有關(guān)?！恶R斯特里赫特條約》生效之后，被視為歐盟政治體系中“輸家”（loser）或“遲到者”（latecomer）的成員國議會(huì)開始覺醒，期望能夠在歐盟政治體系中發(fā)揮作用。成員國議會(huì)紛紛設(shè)立歐洲事務(wù)委員會(huì)（European Affairs Committee）來協(xié)調(diào)議會(huì)關(guān)于歐洲的事務(wù)，成員國議會(huì)議員對(duì)歐洲事務(wù)的關(guān)注也越來越多。歐洲議會(huì)開始試圖使成員國議會(huì)相信，合作可以帶來“雙贏”和“互惠”的結(jié)果。在此思想指導(dǎo)下，成員國議會(huì)參與議會(huì)間合作由最初的躊躇不前到越發(fā)活躍。通過參加成員國議會(huì)和歐洲議會(huì)共同舉辦的聯(lián)合會(huì)議和雙邊會(huì)議，成員國議會(huì)議員不僅能夠與歐洲議會(huì)議員交流信息，而且能夠了解其他成員國的立場(chǎng)。這些會(huì)議也越來越具有政治色彩，歐盟委員會(huì)和理事會(huì)有時(shí)也派代表參加。此后，歐盟的議會(huì)間合作開始不斷完善，日益朝著制度化的方向發(fā)展。

《里斯本條約》首次給予成員國議會(huì)在歐盟決策過程中的重要地位。早期預(yù)警機(jī)制中的“黃牌程序”下，如果提案被1/3成員國的議會(huì)否決，歐盟委員會(huì)須重新考慮提案。但是，《里斯本條約》生效以來，僅僅出現(xiàn)了兩次“黃牌程序”。不少學(xué)者認(rèn)為早期預(yù)警機(jī)制可能影響有限：它忽視了議會(huì)民主政體下行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)的混合；同時(shí)，成員國要達(dá)到一定數(shù)量難度很大，這對(duì)成員國議會(huì)之間的合作提出了很高的要求?！独锼贡緱l約》中《關(guān)于成員國議會(huì)在歐洲聯(lián)盟中作用的議定書》第二編對(duì)議會(huì)間合作進(jìn)行了明確的規(guī)定，特別指出：“歐洲議會(huì)應(yīng)與各國議會(huì)共同就組織與推動(dòng)聯(lián)盟內(nèi)部有效的和定期的議會(huì)間合作做出決定。”在實(shí)踐中，成員國議會(huì)議員參與歐盟立法、審議歐盟事務(wù)常常面臨高額的成本，知識(shí)、信息和時(shí)間都缺一不可。此外，近年來，歐盟立法程序中出現(xiàn)大量由歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐盟委員會(huì)進(jìn)行的“三方會(huì)談”，使得成員國議會(huì)難以對(duì)歐盟立法程序進(jìn)行有效審議。有學(xué)者指出，除非成員國議會(huì)有效地組織集體行動(dòng)，否則它們?nèi)匀皇菤W盟決策過程中的“紙老虎”。這些局限和困難都進(jìn)一步凸顯了歐洲議會(huì)與成員國議會(huì)加強(qiáng)議會(huì)間合作機(jī)制的必要性。

（二）債務(wù)危機(jī)下“民主赤字”的討論促進(jìn)議會(huì)間合作發(fā)展

在近年金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)的背景下，歐盟層面經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)治理的各種決策都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成員國政策和歐盟/歐元區(qū)權(quán)能之間的界限逐漸模糊。對(duì)于政策協(xié)調(diào)來說，成員國有不同的預(yù)算程序，但歐盟層面要求統(tǒng)一的預(yù)算協(xié)調(diào)，這就進(jìn)一步增加了歐盟經(jīng)濟(jì)治理的復(fù)雜性。但是，許多救助計(jì)劃都由歐元區(qū)財(cái)政部長和成員國政府做出決策，成員國議會(huì)和歐洲議會(huì)難以發(fā)揮影響，尤其在引入“歐洲學(xué)期”（European Semester）后，歐盟委員會(huì)和成員國政府的協(xié)調(diào)進(jìn)一步緊密，卻將歐洲議會(huì)排除在外，成員國議會(huì)僅僅在過程的結(jié)束階段才有限參與。

歐盟“民主赤字”進(jìn)一步加劇的背景引發(fā)了新一輪對(duì)議會(huì)權(quán)能的討論。加強(qiáng)議會(huì)合作、增強(qiáng)議會(huì)審議功能的呼聲不斷高漲。2011年底歐盟成員國圍繞《穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理?xiàng)l約》（TSCG）進(jìn)行談判時(shí)，“在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政治理領(lǐng)域加強(qiáng)歐洲議會(huì)與成員國議會(huì)的合作”這一觀點(diǎn)逐漸出現(xiàn)。2012年下半年，成員國和歐盟層面的眾多行為體都表達(dá)了在該領(lǐng)域進(jìn)行議會(huì)間合作的看法。歐盟多家智庫也頻頻召開研討會(huì)，討論議會(huì)和議會(huì)間合作在預(yù)算和經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)領(lǐng)域的地位和作用。這些討論涉及到歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟的民主層面，甚至更寬泛地涉及到歐洲政治聯(lián)盟的發(fā)展，在一定意義上促進(jìn)了歐盟議會(huì)間合作機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。

總體來看，歐盟政治體系中的議會(huì)間合作主要發(fā)生在兩個(gè)層面。第一是橫向的合作，主要是成員國議會(huì)之間的合作，它們?cè)跉W盟層面承擔(dān)了議會(huì)的功能，但是并沒有在一個(gè)地理空間內(nèi)經(jīng)常會(huì)面，被稱為“事實(shí)上的第三議會(huì)”（Virtual Third Chambers）。第二是縱向的合作，主要是歐洲議會(huì)與成員國議會(huì)之間的合作，被稱為“多層議會(huì)領(lǐng)域”（Multilevel Parliamentary Field）。成員國議會(huì)與歐洲議會(huì)在橫向與縱向?qū)用娓泳o密地聯(lián)系在一起，共同構(gòu)建出歐盟范圍內(nèi)的議會(huì)網(wǎng)絡(luò)。2008年，由歐洲議會(huì)議長和成員國議會(huì)議長參加的歐盟議長會(huì)議通過了《歐盟議會(huì)間合作指導(dǎo)方針》（Guidelines for Inter-Parliamentary Cooperation in the European Union），確立了議會(huì)間合作的三大主要目標(biāo)：（1）促進(jìn)成員國議會(huì)和歐洲議會(huì)之間的信息交換和最佳實(shí)踐的交流，從而加強(qiáng)各個(gè)層面的議會(huì)控制、影響和審議；（2）保證在歐盟事務(wù)中，尤其在輔助性原則和相稱性原則領(lǐng)域有效實(shí)施議會(huì)的權(quán)能；（3）促進(jìn)與第三國議會(huì)的合作。

二、議會(huì)間合作機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)

經(jīng)過20多年的發(fā)展，議會(huì)間合作形成了以下主要形式：（1）歐盟議長會(huì)議（Conference of Speakers of the European Union Parliaments），由歐盟成員國議會(huì)的議長和歐洲議會(huì)議長參加，是議會(huì)間合作的核心和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有的議會(huì)間活動(dòng)；（2）歐洲事務(wù)委員會(huì)議會(huì)間大會(huì)（Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union， COSAC），主要是在成員國議會(huì)的歐洲事務(wù)委員會(huì)和歐洲議會(huì)之間定期召開會(huì)議。自1989年首次召開后，每年舉行兩次，至今已召開50多次會(huì)議；（3）相關(guān)主題或部門的聯(lián)合會(huì)議，包括委員會(huì)聯(lián)合會(huì)議（Joint Committee Meetings）、議會(huì)聯(lián)合會(huì)議（Joint Parliamentary Meetings）和議會(huì)間委員會(huì)會(huì)議（Inter-parliamentary Committee Meetings）；（4）政黨間交流，是議會(huì)間合作的一種重要形式；（5）成員國議會(huì)派遣代表駐守布魯塞爾，向成員國議會(huì)傳遞信息，同時(shí)組織成員國議會(huì)訪問歐洲議會(huì)。此外，還有議會(huì)間的互訪、秘書長會(huì)議和議會(huì)工作人員之間的交流等。議會(huì)間合作的主要工具是“議會(huì)間信息交換數(shù)據(jù)庫”（IPEX）與“歐洲議會(huì)研究和文獻(xiàn)中心”（European Centre for Parliamentary Research and Documentation， ECPRD），這兩大工具體現(xiàn)出議會(huì)工作越來越專業(yè)化的趨勢(shì)。近年來，歐盟政治體系中的議會(huì)間合作機(jī)制呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)：

（一）合作機(jī)制越發(fā)多樣，涉及領(lǐng)域越發(fā)廣泛

《里斯本條約》生效以來，歐盟議會(huì)間合作機(jī)制越來越多樣，涉及的領(lǐng)域越來越廣泛。首先進(jìn)行嘗試的是模仿COSAC會(huì)議模式，在外交領(lǐng)域召開議會(huì)間大會(huì)。首次共同外交和安全政策/共同安全和防務(wù)政策議會(huì)間大會(huì)（Interparliamentary Conference for CSFP and CSDP）于2012年9月9—11日在塞浦路斯召開，主要關(guān)注“阿拉伯之春”，以及推進(jìn)在共同外交和安全政策領(lǐng)域的合作。經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的議會(huì)間會(huì)議緊隨其后，首次經(jīng)濟(jì)和財(cái)政治理議會(huì)間大會(huì)（Interparliamentary Conference for Economic and Financial Governance）于2013年10月16—17日在立陶宛召開，主要議題是討論條約涉及的預(yù)算政策，議員們就“歐洲學(xué)期”框架下的年度增長戰(zhàn)略和國別建議發(fā)表觀點(diǎn)。除了以上這兩種被稱為“第二代議會(huì)間論壇”的議會(huì)間合作形式，歐洲議會(huì)還針對(duì)經(jīng)濟(jì)治理問題推出了“歐盟議會(huì)周”（European Parliamentary Week）活動(dòng)，最近的一期于2015年2月召開，討論“歐洲學(xué)期”、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)治理問題。

此外，不少成員國的政黨近年來也在布魯塞爾建立了聯(lián)絡(luò)辦公室，以更好地溝通本國政黨與歐洲議會(huì)黨團(tuán)，獲取歐盟層面盡可能多的相關(guān)信息。隨著技術(shù)手段的不斷更新，附帶同傳的視頻會(huì)議形式開始出現(xiàn)。2012年1月，歐洲議會(huì)在關(guān)于《穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理?xiàng)l約》的談判中首次采取視頻會(huì)議，會(huì)上歐洲議會(huì)議員向意大利議員報(bào)告談判的情況。由于視頻會(huì)議能夠及時(shí)召開，且避免了長途旅行的成本，未來使用將越來越頻繁。

（二）成員國議會(huì)的實(shí)踐極為不同

成員國議會(huì)在議會(huì)間合作領(lǐng)域的實(shí)踐存在差別，一些議會(huì)比其他議會(huì)更善于建立良好關(guān)系。相對(duì)來說，德國議會(huì)與歐洲議會(huì)以及其他成員國議會(huì)的聯(lián)系更加緊密，更善于建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。從參與率來說，由于部分成員國議會(huì)的議員從政府獲得的信息更少，因此參加議會(huì)間會(huì)議更加頻繁。成員國議會(huì)內(nèi)部的不同行為體在議會(huì)間合作領(lǐng)域的實(shí)踐也非常不同：（1）相對(duì)來說，議會(huì)間合作對(duì)反對(duì)黨作用更大。例如對(duì)奧地利議會(huì)的研究發(fā)現(xiàn)，反對(duì)黨綠黨很難從政府直接獲得有效信息，而歐洲議會(huì)黨團(tuán)能在最早時(shí)間獲得歐盟重要事務(wù)的信息，因此與歐洲議會(huì)綠黨黨團(tuán)的合作對(duì)奧地利綠黨非常重要。（2）從意識(shí)形態(tài)角度看，附屬于歐洲政黨聯(lián)盟和（或）歐洲議會(huì)黨團(tuán)的政黨在議會(huì)間合作方面更加活躍和積極。例如，奧地利社民黨、人民黨和綠黨參與議會(huì)間合作比奧地利自由黨、未來聯(lián)盟（BZ?）更積極。

（三）成員國議會(huì)對(duì)歐盟事務(wù)興趣越發(fā)濃厚

《里斯本條約》的生效極大地促進(jìn)了成員國議會(huì)參與歐盟事務(wù)的熱情。根據(jù)《里斯本條約》中的《關(guān)于適用輔助性原則與相稱性原則的第二號(hào)議定書》，如果成員國議會(huì)認(rèn)為歐盟立法草案不符合輔助性原則，可以在8周之內(nèi)提交“合理意見”（reasoned opinions）。但是大多數(shù)時(shí)候，成員國議會(huì)提交的內(nèi)容往往超越了輔助性原則的范圍，這類意見被稱為“其他意見”（contributions）。從2009年12月1日《里斯本條約》生效至2014年11月18日，共有491項(xiàng)立法草案被送到成員國議會(huì)接受審議。經(jīng)過審議，成員國議會(huì)向歐洲議會(huì)提交了1870條呈述（submissions），其中297條是“合理意見”，1573條是“其他意見”。相當(dāng)高比例的“其他意見”表明成員國議會(huì)對(duì)歐盟層面政治討論的興趣日益濃厚，已不僅僅局限于適用輔助性原則的領(lǐng)域。成員國議會(huì)不僅使用第2議定書參與歐盟決策程序，更是將它作為評(píng)估歐盟層面政治和立法選擇成果的工具。

（四）呈現(xiàn)制度化合作與非正式接觸的混合互動(dòng)

除了一些正式的、制度化的合作方式，議會(huì)間合作領(lǐng)域還出現(xiàn)了許多非正式的接觸與互動(dòng)，而且非正式的議會(huì)間合作日益頻繁。2012年，成員國與歐洲議會(huì)之間共有43次雙邊訪問，125名歐洲議會(huì)議員、208名成員國議會(huì)議員、190名工作人員參與其中。除了雙方互訪之外，一些非正式接觸（如打電話、發(fā)郵件）也常常發(fā)生，歐洲議會(huì)議員和成員國議會(huì)議員秘書之間的信息和文獻(xiàn)交流也已經(jīng)非常頻繁。在實(shí)踐中，歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)之間的雙邊關(guān)系更加靈活和有效，成為議會(huì)間正式合作機(jī)制的有益補(bǔ)充。

三、議會(huì)間合作機(jī)制的影響和局限

議會(huì)間合作機(jī)制不是決策機(jī)構(gòu)，會(huì)議結(jié)果也沒有法律約束力，其作用主要是提供交換信息和學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”的平臺(tái)，構(gòu)建議會(huì)行為體協(xié)調(diào)立場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展議會(huì)間合作機(jī)制有助于增強(qiáng)歐盟的民主合法性，但在實(shí)踐中仍然面臨諸多限制。

（一）交換信息和學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”的平臺(tái)

議會(huì)間合作機(jī)制是議會(huì)進(jìn)行信息交流、資源共享和相互學(xué)習(xí)的平臺(tái)。首先，信息對(duì)議會(huì)來說是非常寶貴的資源。議會(huì)間合作有助于克服信息不對(duì)稱的問題，幫助成員國議會(huì)獲得歐盟事務(wù)的相關(guān)信息，包括正在進(jìn)行的歐盟決策的相關(guān)信息，了解參與談判的其他行為體的立場(chǎng)，從而更好地評(píng)估本國政府的立場(chǎng)。例如，有議員就表示曾經(jīng)從COSAC會(huì)議中得知奧地利在部長理事會(huì)中的立場(chǎng)。在服務(wù)指令（Service Directive）討論過程中，德國聯(lián)邦議會(huì)就從與歐洲議會(huì)的合作中獲益良多：德國社民黨多次邀請(qǐng)?jiān)擖h的歐洲議會(huì)議員、該指令的報(bào)告起草人格布哈特（Gebhardt）參加國內(nèi)會(huì)議，討論議案的進(jìn)展；德國綠黨不僅與該國的歐洲議會(huì)議員聯(lián)系，還與其他國家的歐洲議會(huì)議員接觸，獲取盡可能多的信息。其次，成員國議會(huì)可以通過議會(huì)間合作了解和學(xué)習(xí)其他國家的經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估其他議會(huì)在監(jiān)督審議方面的優(yōu)勢(shì)。有證據(jù)表明，新加入歐盟的成員國議會(huì)的監(jiān)督審議機(jī)制比老成員國更加廣泛。大多數(shù)東歐國家采取類似北歐或奧地利的強(qiáng)有力監(jiān)督模式，這可被視為新成員國的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

（二）議會(huì)行為體協(xié)調(diào)立場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)

歐盟政策制定過程少不了利益表達(dá)與利益聚合，議會(huì)間合作機(jī)制有助于構(gòu)建議會(huì)行為體協(xié)調(diào)立場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)。首先，議會(huì)間合作機(jī)制不僅有助于成員國議會(huì)控制其政府，而且有助于其更好地向其他歐洲機(jī)構(gòu)表達(dá)觀點(diǎn)。協(xié)調(diào)功能對(duì)反對(duì)黨來說更加重要——獲取更多關(guān)于歐盟決策的信息，與其他政黨協(xié)調(diào)利益，盡可能增加其利益訴求被聽到的機(jī)會(huì)。其次，對(duì)歐洲議會(huì)來說，成員國議會(huì)提交的呈述尤其是“合理意見”為各方關(guān)注的焦點(diǎn)提供了豐富的信息。成員國議會(huì)的立場(chǎng)常常是該國部長在理事會(huì)中立場(chǎng)的反映，因此這些意見為歐洲議會(huì)委員會(huì)的立法工作提供了有效的信息來源。再次，在談判場(chǎng)合，議會(huì)間合作常常有助于在不同議會(huì)間搭建橋梁、形成統(tǒng)一立場(chǎng)。例如在2014年12月，歐洲議會(huì)派出了由12名議員組成的代表團(tuán)參加利馬氣候大會(huì)。代表團(tuán)不僅會(huì)見關(guān)鍵談判方代表，而且與其他議會(huì)代表尤其是成員國議會(huì)代表進(jìn)行溝通。歐洲議會(huì)希望在2015年大會(huì)之前構(gòu)建“巴黎聯(lián)盟”，為巴黎大會(huì)關(guān)于氣候變化的談判奠定基礎(chǔ)?？傮w來看，歐盟的議會(huì)間合作機(jī)制有助于將眾多利益容納到?jīng)Q策過程中，在一定程度上克服不同議會(huì)之間、不同行為者之間、同一個(gè)議會(huì)內(nèi)部的分歧。

（三）減少“民主赤字”

議會(huì)間合作機(jī)制的加強(qiáng)有助于減少歐盟“民主赤字”。首先，從代議制民主的角度看，歐盟政治主要依賴兩種渠道的代議制民主：歐盟公民被成員國議會(huì)代表，成員國議會(huì)能夠控制理事會(huì)中決定歐盟事務(wù)的政府；同時(shí)，歐盟公民也被歐洲議會(huì)所代表，歐洲議會(huì)正日益成為與理事會(huì)同等地位的“共同立法者”。在歐盟復(fù)雜的政治體系中，兩種渠道相互交織，通過議會(huì)間的相互合作增進(jìn)整個(gè)歐盟的代議制民主。其次，從政黨角度看，成員國議會(huì)之間、歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)之間的多重聯(lián)系有可能增強(qiáng)議會(huì)黨團(tuán)尤其是歐洲議會(huì)黨團(tuán)在歐盟范圍內(nèi)的政策協(xié)調(diào)作用，有助于加強(qiáng)歐洲議會(huì)黨團(tuán)和成員國議會(huì)黨團(tuán)、歐洲層次和國內(nèi)層次政黨之間的聯(lián)系，密切歐盟政治和成員國政治的聯(lián)系。再次，從政治功能的角度看，議會(huì)間合作機(jī)制有助于歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)更好地行使自身權(quán)能，增強(qiáng)議會(huì)對(duì)立法活動(dòng)的參加以及對(duì)政府和歐盟事務(wù)的監(jiān)督審議，有助于成員國更好地實(shí)施歐盟立法，增強(qiáng)決策過程的透明性。最后，從與歐盟公民的關(guān)系看，議會(huì)間合作機(jī)制有助于推進(jìn)圍繞政策問題討論的歐盟公共空間的發(fā)展，通過將歐盟事務(wù)引入國內(nèi)政治辯論可以拉近其與普通公民的距離。

（四）議會(huì)間合作機(jī)制的局限

盡管議會(huì)間合作機(jī)制已經(jīng)取得了不少成果，但是其發(fā)展仍然面臨諸多局限。首先，議會(huì)間合作機(jī)制仍然缺乏協(xié)調(diào)和有實(shí)質(zhì)意義的互動(dòng)，其成效還有待進(jìn)一步提高。例如，議會(huì)間大會(huì)的新形式——經(jīng)濟(jì)和財(cái)政治理議會(huì)間大會(huì)的組織和效率差強(qiáng)人意，參會(huì)代表各說各話，并未起到相互溝通的效果，個(gè)別議員抱怨并未有實(shí)質(zhì)性收獲；一些議會(huì)間合作過于松散，缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。其次，議會(huì)間合作機(jī)制還存在制度、技術(shù)和成本的限制。28個(gè)成員國議會(huì)有不同的制度框架、政治文化和行事風(fēng)格，這些因素會(huì)限制議會(huì)間合作的發(fā)展。例如，個(gè)別成員國議會(huì)對(duì)議會(huì)間合作機(jī)制重視不夠，不派代表或派遣較少代表參加議會(huì)間大會(huì)；一些議會(huì)間合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)有逐漸官僚化、追求機(jī)構(gòu)自身利益的趨勢(shì)；議會(huì)間活動(dòng)產(chǎn)生的翻譯、差旅、住宿等花費(fèi)巨大，尤其在債務(wù)危機(jī)緊縮預(yù)算的背景下，成員國議員在國內(nèi)面臨很大壓力，需要證明參加議會(huì)間合作的合理性和必要性。最后，歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)的競爭關(guān)系也會(huì)限制議會(huì)間合作的發(fā)展。一方面，歐洲議會(huì)更傾向把成員國議會(huì)的作用視為監(jiān)督和控制本國政府；另一方面，在歐洲一體化的過程中，“是否創(chuàng)建一個(gè)新的議會(huì)間決策機(jī)構(gòu)”的觀點(diǎn)不斷被提出。一些議員認(rèn)為議會(huì)間合作是“零和游戲”，一方的獲益必然以另一方的損失為代價(jià)。

四、結(jié)語

歐盟的議會(huì)間合作機(jī)制已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，在歐盟層面和成員國層面構(gòu)建了有效聯(lián)系，但議會(huì)和議會(huì)間合作機(jī)制在歐盟政治體系中的地位和作用還有許多上升空間。議會(huì)在歐盟公民和歐盟政策制定過程中構(gòu)建了重要的聯(lián)系。不斷發(fā)展的歐洲一體化，《里斯本條約》以及金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)帶來的挑戰(zhàn)，外交、安全和防務(wù)政策領(lǐng)域的動(dòng)議都需要議會(huì)的參與，都要求不斷完善歐盟的議會(huì)間合作機(jī)制。歐盟層面的合法性需要?dú)W洲議會(huì)和成員國議會(huì)的集體行動(dòng)。二者需要意識(shí)到彼此在一體化過程中所承擔(dān)的重要審議功能，同時(shí)也需要在實(shí)踐中通過協(xié)調(diào)行動(dòng)對(duì)歐盟決策施加影響。二者應(yīng)更好地參與歐盟政治體系的運(yùn)作，建立更加緊密有效的合作機(jī)制既是一項(xiàng)長期工作，也是未來的發(fā)展方向。

對(duì)歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)來說，加強(qiáng)對(duì)議會(huì)間合作的重視是促使議會(huì)間合作更加高效發(fā)展的前提。成員國議會(huì)之間、成員國議會(huì)與歐洲議會(huì)之間應(yīng)該進(jìn)一步密切多重聯(lián)系，突破議會(huì)間合作機(jī)制面臨的諸多局限和挑戰(zhàn)，更好地掌握信息、相互學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”、協(xié)調(diào)彼此立場(chǎng)，以更好地參與歐盟立法、監(jiān)督審議成員國政府和歐盟決策過程。就目前看，隨著“歐洲學(xué)期”等新機(jī)制開始運(yùn)作并發(fā)揮作用，歐洲央行和其他金融機(jī)構(gòu)的作用逐漸增大，加強(qiáng)歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)治理的合法性是尚待解決的重要問題。雖然圍繞議會(huì)地位和作用的討論仍在繼續(xù)，但不可否認(rèn)，增強(qiáng)議會(huì)和議會(huì)間合作機(jī)制在該領(lǐng)域的作用、加強(qiáng)議會(huì)對(duì)這些機(jī)構(gòu)和機(jī)制的監(jiān)督和審議是其中的一個(gè)重要方面。歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)應(yīng)該最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有合作機(jī)制的作用，提高議會(huì)間合作的效率。隨著歐盟政治體系的不斷發(fā)展，未來可能出現(xiàn)涉及更多領(lǐng)域、形式更加多樣和效率更高的議會(huì)間合作。

就目前看，歐盟議會(huì)間合作機(jī)制主要在歐盟的內(nèi)政領(lǐng)域發(fā)揮作用，其在歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的作用還相對(duì)有限。共同外交和安全政策/共同安全和防務(wù)政策議會(huì)間大會(huì)自2012年首次召開會(huì)議以來，尚未直接討論過涉華議題，但是其部分議題對(duì)中歐關(guān)系會(huì)產(chǎn)生間接影響，例如未來要加強(qiáng)歐盟外交的協(xié)調(diào)機(jī)制、重視多層決策機(jī)制和眾多決策行為體、通過議會(huì)間合作審議歐盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)人權(quán)的重視。此外，《里斯本條約》極大地改變了歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的決策機(jī)制。歐洲議會(huì)可以通過多種方式影響中歐關(guān)系，如對(duì)國際條約的簽訂行使否決權(quán)、通過歐盟預(yù)算施加影響等。美國和韓國在與歐盟談判相關(guān)協(xié)定時(shí)都將歐洲議會(huì)視為重要的行為體。隨著歐洲一體化的深化，未來歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)的權(quán)能還將不斷增大。2015年3月，歐洲議會(huì)議長舒爾茨在訪華期間表示，歐洲民主的核心因素是議會(huì)，議會(huì)將在可持續(xù)發(fā)展與互利、公平的全球貿(mào)易方面發(fā)揮作用。議會(huì)間合作機(jī)制將在歐盟對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，涉華議題和中歐關(guān)系未來也會(huì)成為歐盟議會(huì)間合作機(jī)制討論的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題。中方不僅要和歐洲議會(huì)、單個(gè)成員國議會(huì)打交道，而且可能需要關(guān)注歐盟議會(huì)間合作機(jī)制的議題和結(jié)論。

對(duì)中國而言，未來與歐盟的交往應(yīng)加強(qiáng)與議會(huì)層面的交往與合作。首先，要重視歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)在歐盟決策體系中的作用。2014年歐洲議會(huì)選舉和歐盟換屆之后，《中歐投資協(xié)定》的談判成為中歐關(guān)系的重點(diǎn)，歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)將在協(xié)定的談判和批準(zhǔn)過程中發(fā)揮作用：《里斯本條約》賦予了歐洲議會(huì)對(duì)協(xié)定的否決權(quán)；成員國議會(huì)則在一定程度上會(huì)影響本國政府在理事會(huì)中的表態(tài)。其次，要充分利用現(xiàn)有機(jī)制，如全國人大與歐洲議會(huì)、成員國議會(huì)之間的定期交流機(jī)制，以及政黨之間的交流渠道，同時(shí)拓寬交往的新渠道。最后，《中歐投資協(xié)定》不可避免會(huì)涉及人權(quán)和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩個(gè)問題，中方可與歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)在相關(guān)問題上加強(qiáng)討論。一方面，通過了解歐洲議會(huì)和成員國議會(huì)的傾向以更好地了解歐方的立場(chǎng)和民意；另一方面，充分表達(dá)中方的關(guān)切，向歐方議員展示中國的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)。

【完稿日期：2015-4-28】

【責(zé)任編輯：吳劭杰】