誰來兜底15萬億地方債

而如果到期仍還不上，繼續(xù)展期，債券也賣不出去，這時候，地方政府在許善達(dá)看來，會倒逼著政府約束投資行為了。省級還不上就找市縣，市縣要是也還不上，今后再借債投資可能就無法通過審批。

6月28日，審計署發(fā)布《2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，個別地方政府性債務(wù)償債壓力較大。其中，重點抽查的9個省本級、9個省會城市本級和9個縣，2014年底政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額比2013年6月底增加46%。

此消息一出，地方債的問題再次引起社會各界的疑慮和擔(dān)憂，今年已經(jīng)實施的新預(yù)算法緣何沒有遏制地方債的擴(kuò)張呢？

規(guī)范舉債流程

實際上，在預(yù)算法修訂的時候，關(guān)于要不要將地方債納入進(jìn)來，全國人大是持反對意見的。一位接近預(yù)算法修訂的核心人士說，那時候，希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，國外唱衰中國的一個主要原因就是中國地方債規(guī)模太大。而從審計署傳來的消息，當(dāng)時中國地方債的規(guī)模在15萬億到18萬億之間。有人擔(dān)心，在地方政府舉債不合法的情況下仍有這么大規(guī)模的地方債，一旦預(yù)算法開了口子，后果更加無法想象。

直到中共十八屆三中全會決定提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，這才為地方債寫入預(yù)算法提供了依據(jù)。

事實上，地方政府舉債雖然不合法，卻有一定的合理性。地方政府要建設(shè)要發(fā)展，都需要大量的資金，舉債成了籌集資金的重要來源。上述核心人士說。

因此，新預(yù)算法從發(fā)債主體、舉債規(guī)模、發(fā)債方式、發(fā)債用途和控制債務(wù)機(jī)制五個方面對地方政府舉債進(jìn)行限制，采取疏堵結(jié)合的方式，開前門堵后門，對地方政府債務(wù)怎么管、怎么發(fā)、怎么用、怎么還都進(jìn)行了明確的法律規(guī)范。

2015年1月1日起，新預(yù)算法正式實施，各省級政府也陸續(xù)按照流程規(guī)范舉債。

例如，5月18日，江蘇省在全國率先通過財政部國債發(fā)行招投標(biāo)系統(tǒng)，面向27家政府一般債券承銷團(tuán)成員，成功招標(biāo)發(fā)行了522億元2015年第一批江蘇省政府一般債券，其中置換一般債券308億元，新增一般債券214億元。

此后，各省相繼發(fā)行政府債券。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布的信息，截至7月3日，已有新疆、湖北、廣西等24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）先后公開發(fā)行了地方政府債券。

只是權(quán)宜之計

盡管各省級政府按照新預(yù)算規(guī)范的流程規(guī)范舉債。但無論是政策制定者，還是理論界，似乎并不是那么樂觀。

現(xiàn)在來講，這只是權(quán)宜之計。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授王大樹認(rèn)為，預(yù)算法只是對地方債開了個口子，從原來不允許發(fā)債，到現(xiàn)在允許省一級政府發(fā)債，但地方債真正的用債主體其實是市縣政府，借債主體和用債主體出現(xiàn)了脫節(jié)。這是不正常的，原則上就應(yīng)該是誰花錢誰還錢。

盡管國務(wù)院43號文明確指出，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實行不救助原則，山東、四川等省隨后也提出對市縣實行不救助原則，但從地方調(diào)研情況來看，部分市縣的還債能力堪憂。

近日，財政部駐貴州財政監(jiān)察專員辦事處就貴州省縣級財政經(jīng)濟(jì)運行情況開展全面調(diào)研。截至2014年末，貴州所有縣級單位承擔(dān)的地方政府性債務(wù)規(guī)模占全省政府性債務(wù)總規(guī)模將近一半。

從貴州實地調(diào)研情況來看，盡管部分縣財政連基本支出都成問題，但由于前期沒有硬性的舉債約束，各縣（區(qū)）通過顯性或隱性的方式大舉融資，各縣不同程度負(fù)擔(dān)著較重的債務(wù)壓力，債務(wù)的到期償還勢必會對各縣經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展增加難度。

還不上債怎么辦

曾擔(dān)任國家稅務(wù)總局副局長的許善達(dá)表示，實際上，現(xiàn)在的地方債發(fā)行并沒有完全的市場化。首先，省級政府要發(fā)債，需要有個評級機(jī)構(gòu)對相關(guān)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行評級。評級和利率之間有著密切聯(lián)系，如果級別高，利率就低，如果級別低，利率就高。

許善達(dá)說，全國這么多省份，總會有經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒那么快，財政收入不高，仍然無法還債的省份出現(xiàn)，而且那時到期債務(wù)和新增債務(wù)疊加在一起，還債壓力會更大。

面對這種情況，可能會有兩種解決方式，一是繼續(xù)展期。但那時候可能對政府的評級會變得嚴(yán)格，這樣的省份評級不會太高，利率就會增加，債券就會賣不出去。二是由上一級政府承擔(dān)。政府的債務(wù)最終還得由政府還，省級政府的債務(wù)可能就由中央政府承擔(dān)。

所以，盡管現(xiàn)在地方政府還債壓力減輕了，仍要對今后的風(fēng)險做個預(yù)案，應(yīng)該由專門的部門對每個政府置換的債務(wù)和新發(fā)債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，從而進(jìn)行戰(zhàn)略上的考慮，否則等事到臨頭就來不及了。

而如果到期仍還不上，繼續(xù)展期，債券也賣不出去，這時候，地方政府在許善達(dá)看來，會倒逼著政府約束投資行為了。省級還不上就找市縣，市縣要是也還不上，今后再借債投資可能就無法通過審批。

要賦予地方更多財權(quán)

盡管相關(guān)部門對新預(yù)算法沒有遏制地方債擴(kuò)張給出了合理性解釋，但是，要徹底解決地方債問題遠(yuǎn)非一部預(yù)算法所能解決的。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成認(rèn)為，地方債最主要的原因是地方政府可支配收入太少，事權(quán)和財權(quán)劃分沒有明確的邊界。

對此，溫來成建議重建地方稅制體系，保證地方政府有相對獨立的稅源，滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展需要，比如將消費稅全部留給地方，加快房產(chǎn)稅立法等。這樣，地方政府在稅收收入寬泛的情況下，通過稅收就能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能就會適當(dāng)減少舉債。同時，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，使中西部地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)得到保障。

目前的監(jiān)管措施很多很嚴(yán)，但實際上制度安排不夠。王大樹舉例稱，市委書記、市長在離任審計時應(yīng)該把債務(wù)考慮進(jìn)去，對負(fù)債情況進(jìn)行追溯，即使提拔了，如果債務(wù)完不成也要追責(zé)。此外，要建立政府信用記錄，對于有不良信用記錄的地方政府，應(yīng)該建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，以此約束政府不規(guī)范舉債行為。

目前的方式固然解決了地方債問題，但是雖無近憂，卻有遠(yuǎn)慮，還得立足長遠(yuǎn)建立化解地方債的長效機(jī)制。王大樹說。

（《中國新聞周刊》2015年第25期）