公路收費30年的爭議與改革

7月21日，交通運輸部就《收費公路管理條例》的修訂向社會征求意見，持續(xù)已超30年的中國公路收費政策，再次迎來改革契機?；仡?0年，在公路收費的政策中，中國公路建設(shè)突飛猛進(jìn)，而與此同時，收費亂象與爭議之聲也日漸凸顯，改革勢在必行。

上路不收費的那些年

在新中國成立之后的很長一段時間內(nèi)，司機開車上路不必考慮“要交錢”的事情。

新中國成立以后至80年代初，中國的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金來源單一，除國邊防公路外，國家?guī)缀鯖]有投入，公路的修建和養(yǎng)護(hù)主要依靠公路養(yǎng)路費和民工建勤。

這樣的大背景下，中國的公路建設(shè)緩慢，公路交通漸漸成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。

改革開放以后，中國經(jīng)濟迎來了飛速發(fā)展的“春天”，民眾的出行需求日益頻繁，國內(nèi)外貿(mào)易規(guī)模不斷擴大。

不過，改革開放之初，中國公路建設(shè)以財政資金為主，資金嚴(yán)重短缺，路網(wǎng)發(fā)展滯后，交通供給能力不足和效率低下的問題凸顯，“行路難”成為制約國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要因素。

根據(jù)交通運輸部的數(shù)據(jù)，從1978年到1984年，全國公路貨運周轉(zhuǎn)量增長了51%，客運周轉(zhuǎn)量增長了156%。與此不相適應(yīng)的是，公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，數(shù)量少、等級低、路網(wǎng)連通度差，從1978年到1984年，全國公路總里程僅由89.02萬公里增長為92.67萬公里，6年間共增長4.1%。

到1984年底，全國二級及以上公路里程只有1.9萬公里。全國37%的公路是簡易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻。

收費模式的確定與效果

“要想富，先修路”。1984年12月，國務(wù)院召開常務(wù)會議上將“貸款修路、收費還貸”確定為促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展的四項優(yōu)惠政策之一。

自此，收費公路開始發(fā)展，銀行貸款、發(fā)行債券等融資方式逐漸成為了公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最為主要的資金來源。

到了1997年，當(dāng)年出臺的《公路法》對“貸款修路，收費還貸”政策從法律的層面進(jìn)行了明確和規(guī)范。

《公路法》明確了民間資本與外資均可依法投資經(jīng)營收費公路。公路法還明確規(guī)定收費期限、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費站點的設(shè)置均由省一級政府依照法律規(guī)定設(shè)定和批準(zhǔn)。

2004年國務(wù)院頒布《收費公路管理條例》，條例明確了中國公路發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅持非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路;除法律規(guī)定的例外情況，二級以下（含二級）公路不得收費。

根據(jù)這個條例，政府還貸公路最長收費不得超過15年（中西部為20年）;經(jīng)營性公路最長收費不得超過25年（中西部為30年），而“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費”。

30年間，收費政策對于中國公路發(fā)展的促進(jìn)作用顯而易見。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國公路總里程達(dá)到446.39萬公里，是1984年底的4.8倍。而在中國現(xiàn)有公路網(wǎng)中，超過98%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，都是依靠收費公路政策建成的。

收費爭議與改革推進(jìn)

30年來，高速公路從無到有， 非高速公路也如雨后春筍般出現(xiàn)。與公路里程的快速增長相伴而生的，還有關(guān)于公路收費的爭議之聲。

此間，2012年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》。從當(dāng)年的國慶長假開始，春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)四個國家法定節(jié)假日，以及當(dāng)年國務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日中，小客車可免收通行費。

不過，節(jié)日公路免收費的政策并不能消弭輿論對于“買路錢”的爭議。

輿論中，一邊是，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為“沒有收費公路政策，就沒有中國公路交通的今天”，一邊是，民眾開始抱怨收費站點太多;“買路錢”太貴，一些地區(qū)曝出公路“亂收費”，甚至收費腐敗等亂象。

那么，在民眾的不理解中，收費修路的賬簿到底如何？

根據(jù)交通運輸部公布的《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》，2014年全國收費公路通行費收入3916.0億元，支出5487.1億元，收支缺口為1571.1億元。相較去年，虧損額度擴大。消息一出，輿論關(guān)于公路收費的“盈虧”爭議聲再起。

今年7月1日，人民日報刊發(fā)題為“虧損千億收費公路得‘算大賬”的評論文章。文章指出，管理部門理應(yīng)反思，既不能把公路當(dāng)成“現(xiàn)金奶?！保膊荒芤暈椤皞鶆?wù)平臺”，理順關(guān)于收費公路的種種不同意見，還需打好改革牌。

文章稱，面對“期滿收費”“馬甲換裝”“定價不準(zhǔn)”的種種非議，公示臺賬走出了改革的第一步;面對“即使不再建設(shè)一公里的路，現(xiàn)有稅費也僅能保證養(yǎng)護(hù)和還債”的迫切現(xiàn)實，配套改革也不容再拖。因此，改革管理模式、修訂《收費公路管理條例》、探索特許經(jīng)營、管控債務(wù)風(fēng)險等一系列舉措落地出臺方能形成合力。

（中新社2015.7.22闞楓/文）