以差異化政策 促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

四川省縣域經(jīng)濟學(xué)會課題組

成都十陵街道 ?圖/唐健

“十三五”是四川省全面推動“三大發(fā)展戰(zhàn)略”、實現(xiàn)“兩個跨越”的關(guān)鍵時期。大力促進全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，基本形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制和多點多極支撐發(fā)展格局，促進人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，是全面深化改革、全面建成小康社會的重點任務(wù)。因此，必須進一步理清發(fā)展思路，明確重點任務(wù)，創(chuàng)新體制機制，完善政策措施，為全省加快實現(xiàn)“兩個跨越”奠定堅實的基礎(chǔ)。

/任務(wù)1/ 發(fā)展三大新興增長極

——增強天府新區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動能力，打造引領(lǐng)西部地區(qū)發(fā)展的重要增長極。按照建設(shè)國家級新區(qū)的要求，堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，建設(shè)國家創(chuàng)新型城市示范窗口，聯(lián)動絲綢之路經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的戰(zhàn)略支點。大力提升自主創(chuàng)新能力，引進集聚戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，實現(xiàn)“再造一個產(chǎn)業(yè)成都”目標(biāo)。

——提升川南經(jīng)濟區(qū)一體化水平，打造成渝經(jīng)濟區(qū)新興增長極。抓住國家建設(shè)長江經(jīng)濟帶機遇，加快川南城市群一體化建設(shè)，力爭率先實現(xiàn)次級突破、率先實現(xiàn)全面小康。充分發(fā)揮長江黃金水道和聯(lián)結(jié)川滇黔渝的通道優(yōu)勢，著力提升長江航道等級，建成成貴鐵路、川南城際鐵路，完善沿江綜合運輸體系，建成川滇黔渝結(jié)合部綜合交通樞紐。

——壯大川東北經(jīng)濟區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造四川新的增長極。抓住國家建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶的機遇，加快區(qū)域中心城市發(fā)展，強化產(chǎn)業(yè)支撐，加快建設(shè)川渝陜甘結(jié)合部的區(qū)域經(jīng)濟中心，與全省同步實現(xiàn)全面建成小康社會。加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做大做強城市經(jīng)濟。推動南充、達州建設(shè)成為百萬人口特大城市。

/任務(wù)2/ 提升成都綜合競爭力

——加快成都現(xiàn)代化國際化大都市建設(shè)。支持成都領(lǐng)先發(fā)展、全面轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。優(yōu)化發(fā)展中心城區(qū)，優(yōu)化提升中心城區(qū)綜合服務(wù)功能，加快建設(shè)衛(wèi)星城。構(gòu)建綜合交通樞紐，鞏固和強化雙流機場區(qū)域性樞紐機場地位，加快成都新機場建設(shè)，建設(shè)國家級國際航空樞紐，加快成都市軌道交通建設(shè)，積極發(fā)展智能交通。

——做大做強成都城市群。完善區(qū)域合作機制，提升成都經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展水平，加快成都城市群同城化建設(shè)。完善城際快速交通網(wǎng)絡(luò)，建成成都第二繞城高速、成都經(jīng)濟區(qū)環(huán)線高速公路建設(shè)、成都新機場高速公路和成綿樂客專，建成打造大都市圈 “一小時通勤圈”。規(guī)劃建設(shè)天府航空港經(jīng)濟區(qū)，加快綿陽科技城創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的示范區(qū)和國家軍民融合發(fā)展改革試驗區(qū)建設(shè)。

/任務(wù)3/ 推動兩大經(jīng)濟區(qū)特色發(fā)展

——加快攀西經(jīng)濟區(qū)發(fā)展。以攀西戰(zhàn)略資源開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)為抓手，加快安寧河谷經(jīng)濟發(fā)展帶和金沙江下游沿江經(jīng)濟帶發(fā)展，加快把攀西經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為以戰(zhàn)略資源開發(fā)為特色的新興增長極。深入實施攀西戰(zhàn)略資源開發(fā)試驗區(qū)建設(shè)規(guī)劃，發(fā)展釩鈦新材料和稀土深加工應(yīng)用，推進鋼鐵、釩鈦、稀土企業(yè)兼并重組，打造世界級釩鈦產(chǎn)業(yè)基地、全國重要的稀土研發(fā)制造中心。

——建設(shè)川西北生態(tài)經(jīng)濟區(qū)。以保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟作為主攻方向，因地制宜發(fā)展清潔能源、生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)，點狀開發(fā)礦產(chǎn)資源，改進傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，建設(shè)特色鮮明、綠色生態(tài)的產(chǎn)業(yè)體系。積極推進生態(tài)移民、扶貧移民，逐步引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移。加強以交通和水利為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進基本公共服務(wù)均等化，加快改善生產(chǎn)生活條件。

/任務(wù)4/ 扶持特殊困難地區(qū)發(fā)展

——推動民族地區(qū)跨越發(fā)展。貫徹落實支持民族地區(qū)發(fā)展政策，以民生改善、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育為重點，大力實施藏區(qū)、彝區(qū)重大民生工程計劃，深入實施民族地區(qū)教育第二個十年行動計劃和衛(wèi)生發(fā)展十年行動計劃，加快以交通、水利、供電、城鄉(xiāng)公共設(shè)施等為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貫徹落實《川西藏區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃（2013-2020年）》。

——大力實施貧困地區(qū)扶貧攻堅。實施新十年農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要，以高原藏區(qū)、大小涼山彝區(qū)、秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)“四大片區(qū)”為主戰(zhàn)場，扎實推進“扶貧攻堅行動”，建立穩(wěn)定扶貧投入增長機制，創(chuàng)新整縣推進機制，完善對口定點幫扶機制，扎實抓好基礎(chǔ)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、新村扶貧、能力扶貧、生態(tài)扶貧“五大扶貧工程”。

——扶持革命老區(qū)加快發(fā)展。制訂扶持革命老區(qū)發(fā)展的政策措施，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，切實改善生產(chǎn)生活條件，促進基本公共服務(wù)均等化。積極推進產(chǎn)業(yè)培育，壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷增強自我發(fā)展能力。

/任務(wù)5/ 發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟

——突出主體功能，分類推動縣域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展。在主體功能屬于重點開發(fā)區(qū)的89個縣（市、區(qū)），加快推動新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在主體功能屬于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的35個縣（市），鞏固和提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。在主體功能屬于重點生態(tài)功能區(qū)57個縣，加強生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，發(fā)展資源環(huán)境可承載的適宜產(chǎn)業(yè)。

——深化縣域綜合改革，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。深化農(nóng)村改革，全面推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，放活土地經(jīng)營權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等確權(quán)頒證工作，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。推進“兩擴兩強”改革，推動百萬人口大縣改革發(fā)展，開展縣域經(jīng)濟改革試點。

成都天府立交

——加強基礎(chǔ)能力建設(shè)，全面改善縣域經(jīng)濟發(fā)展條件。完善干線公路聯(lián)網(wǎng)暢通工程和農(nóng)村公路改善工程，實現(xiàn)20萬人以上的縣城通高速、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油路、建制村通公路。繼續(xù)實施“再造一個都江堰灌區(qū)”工程，加強大中型水利工程及渠系配套設(shè)施建設(shè)。加強縣域基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)、寬帶通信設(shè)施建設(shè)，建立基本信息服務(wù)體系，推進“三網(wǎng)”融合。

——充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。堅持宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜旅則旅，大力發(fā)展具有鮮明特色的縣域經(jīng)濟。加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，確保穩(wěn)糧增收，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)，繼續(xù)抓好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)林業(yè)重點縣建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。堅持工業(yè)強縣富縣，大力發(fā)展城市配套工業(yè)，建設(shè)一批資源和農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地。

——加快推進新型城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。加強縣城和重點鎮(zhèn)建設(shè)，提高縣城和重點鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平，支持有條件的縣城發(fā)展成為中小城市，加快實施“百鎮(zhèn)建設(shè)行動”，建成一批宜居宜業(yè)的新型小城鎮(zhèn)和富有活力的經(jīng)濟強鎮(zhèn)。

/任務(wù)6/ 全面深化區(qū)域合作

——扎實推進經(jīng)濟區(qū)和城市群一體化建設(shè)。充分發(fā)揮市（州）主體作用，加強省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步健全完善五大經(jīng)濟區(qū)區(qū)域合作機制，探索建立利益共享機制，加快推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)對接共享、生態(tài)建設(shè)共建共治。

——推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接和分工協(xié)作。把推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接作為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。鼓勵成都等地向周邊地區(qū)和省內(nèi)其他地區(qū)轉(zhuǎn)移加工制造業(yè)，推動五大經(jīng)濟區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作;以科技創(chuàng)新和資源綜合開發(fā)利用為重點，推進成都經(jīng)濟區(qū)與攀西經(jīng)濟區(qū)、川東北經(jīng)濟區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作。大力支持發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，加強產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)，促進資源要素合理流動和優(yōu)化配置。

——強化軸線聯(lián)動和流域綜合開發(fā)。依托長江黃金水道、成德綿樂、成渝等主要交通干線，推動沿線城市分工協(xié)作，打造特色鮮明、集聚輻射能力的經(jīng)濟帶。以長江干流、金沙江、岷江、嘉陵江、沱江等重點，建立跨區(qū)域的管理協(xié)調(diào)機制，解決跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等重大問題。

——擴大與毗鄰省區(qū)的區(qū)域合作。全面深化川渝合作，以環(huán)渝腹地區(qū)域為重點，加強“雙核五帶”建設(shè)，共同提升成渝城市群集聚輻射能力。積極推進西向開放合作，以原川陜革命老區(qū)為重點深化川陜合作，加快打通連接甘肅、新疆通向中亞、西亞、歐洲的西向開放通道。積極推進攀西、川南與云南、貴州毗鄰地區(qū)次區(qū)域合作。

/政策1/構(gòu)建差別化政策體系

推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點是依托區(qū)域特色優(yōu)勢，通過差異化的政策支持，激發(fā)區(qū)域發(fā)展活力，促進區(qū)域發(fā)展。

——健全完善促進五大經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的政策。成都經(jīng)濟區(qū)以提升區(qū)際綜合競爭力為目標(biāo)，建立促進創(chuàng)新驅(qū)動、擴大內(nèi)陸開放、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為核心的政策支撐體系。川南經(jīng)濟區(qū)以提升人口和產(chǎn)業(yè)集聚力為目標(biāo)，建立推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加快新型城鎮(zhèn)化和有利于區(qū)域一體化建設(shè)為核心的政策支撐體系。攀西經(jīng)濟區(qū)和川東北經(jīng)濟區(qū)以壯大經(jīng)濟實力為目標(biāo)，建立促進資源綜合開發(fā)利用、加快新型城鎮(zhèn)化為核心的政策支撐體系。川西北生態(tài)經(jīng)濟區(qū)重點以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護為核心，建立有序發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、促進基本公共服務(wù)的政策支撐體系?！笆濉逼陂g，重點圍繞新興增長極培育，制訂實施支持天府新區(qū)、川南經(jīng)濟區(qū)和川東北經(jīng)濟區(qū)發(fā)展政策意見。

——健全完善促進主體功能區(qū)建設(shè)的政策。明確政府投資投向，支持重點生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)改善基本公共服務(wù)，農(nóng)業(yè)投資重點投向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護投資重點投向重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給能力建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施投資重點投向重點開發(fā)區(qū)域的交通、能源、水利、環(huán)保以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。引導(dǎo)人口合理遷徙，在重點開發(fā)區(qū)域?qū)嵤┓e極的人口遷入政策，鼓勵城市化地區(qū)將流動人口納入居住地基本公共服務(wù)和社會保障體系，保障流動人口與本地人口享有均等權(quán)益。

——細化落實針對特殊地區(qū)專項政策。針對貧困地區(qū)、資源枯竭型城市等問題區(qū)域，以及糧食及農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等特殊區(qū)域，積極落實國家支持政策，同時制定實施省級專項財政、投資傾斜政策。

/政策2/ 完善區(qū)域發(fā)展體制機制

成都鹽市口商業(yè)圈

——建立促進基本公共服務(wù)均等化的公共財政體制?！笆濉逼陂g，要突出重點領(lǐng)域和重點地區(qū)，大力推進區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。一是加大省級財政對相對落后地區(qū)基層公共財政的扶持力度，強化均衡性財政轉(zhuǎn)移支付，切實提高落后地區(qū)基本公共服務(wù)的水平，縮小各區(qū)域人民生活水平差距。二是突出加強對民族地區(qū)、貧困地區(qū)、革命老區(qū)基本公共服務(wù)的財政投入力度，重點加快義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障等領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化的步伐。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置，鼓勵和引導(dǎo)城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，促進農(nóng)村共享城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

——健全完善促進區(qū)域合作發(fā)展的體制機制。加強省級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善省級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系指導(dǎo)工作制度和五大經(jīng)濟區(qū)省級層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。建立經(jīng)濟區(qū)市（州）黨政領(lǐng)導(dǎo)參與的高層聯(lián)席會議制度和務(wù)實、高效的合作決策機制、協(xié)調(diào)機制和執(zhí)行工作機制。統(tǒng)籌制定實施經(jīng)濟區(qū)（城市群）規(guī)劃，明確各城市的功能定位和生產(chǎn)力布局。創(chuàng)新要素市場管理機制，建立成本共擔(dān)和利益共享機制，加快推進跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和公共服務(wù)對接共享。鼓勵省內(nèi)各市、縣之間開展經(jīng)濟技術(shù)文化交流協(xié)作，共同推動區(qū)域重大領(lǐng)域改革，創(chuàng)新合作機制和模式，發(fā)展“飛地園區(qū)”，合作推動技術(shù)創(chuàng)新，開發(fā)利用資源，推進產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級。

——建立健全對口支援合作機制。探索建立省內(nèi)發(fā)達地區(qū)對貧困落后地區(qū)的定向援助機制。重點實施一批產(chǎn)業(yè)扶持項目，通過對口支援產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)和“飛地”園區(qū)建設(shè)，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，增強落后地區(qū)的發(fā)展動力。

——建立資源要素跨區(qū)域合理流動機制。深化推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，賦予農(nóng)村集體土地使用權(quán)完整的財產(chǎn)權(quán)能，逐步完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價;規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，探索開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口或吸納外來人口數(shù)量掛鉤試點。積極鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，探索進城落戶農(nóng)民承包地和宅基地自愿有償流轉(zhuǎn)和退出機制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，允許滿足人均宅基地不超標(biāo)、住房處于集中居住區(qū)和質(zhì)量達到商品房要求三項標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村住宅上市交易。發(fā)揮金融對市場經(jīng)濟的杠桿擴大效應(yīng)，建立城鄉(xiāng)一體的金融服務(wù)體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機制。

——建立分類導(dǎo)向的績效考核評價體系。建立健全符合科學(xué)發(fā)展觀的績效評價考核體系，強化對各地區(qū)提供公共服務(wù)、加強社會管理、增強可持續(xù)發(fā)展能力、區(qū)域合作發(fā)展等方面的評價，按照不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側(cè)重的績效考核評價辦法，強化考核結(jié)果運用，有效引導(dǎo)各地區(qū)科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展。