質量安全主體責任實現(xiàn)的政策設計

羅連發(fā)++張凱

質量安全主體責任實現(xiàn)的政策設計羅連發(fā)、張凱，武漢大學質量發(fā)展戰(zhàn)略研究院、宏觀質量管理湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心，電子郵箱：398105109@qq.com、997416337@qq.com。本文受到國家社科基金重大項目（11&ZD158）、“十二五”國家科技支撐計劃項目（2015BAH27F01）資助。感謝王力集團的鼎力支持。感謝廣東省質監(jiān)局尤其是任小鐵局長對本文提供調研機會和數(shù)據(jù)資料。感謝程虹教授對本文提出的寶貴意見，但文責自負。

摘要：電梯安全涉及利益主體眾多，責任主體不明、責任落實不到位是電梯安全監(jiān)管的主要問題。廣東電梯改革提出了使用管理權者首負責任的監(jiān)管模式：使用管理權者要對電梯事故承擔首要的賠付責任；將電梯的定期檢驗與政府的監(jiān)督檢驗分離，并將電梯維保資質的審批讓渡給電梯制造企業(yè)，使其承擔了維保的首要責任；引入了電梯安全責任保險制度使電梯安全風險通過市場競爭得到了充分披露。通過這一改革有效解決了原有電梯安全監(jiān)管模式中存在的主要問題。廣東電梯改革對于我國質量監(jiān)管體制改革的一般性啟示是，減少對市場主體權利的約束能夠形成良好的內在質量激勵以及形成強大的質量責任約束。

關鍵詞：質量權利；廣東電梯改革；首負責任

一、問題的提出

電梯是人們日常生活出行不可或缺的一種垂直升降交通工具，電梯質量安全也日益成為社會最為敏感的神經(jīng)之一。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，我國電梯保有量超過350萬部，年均電梯事故40起，萬臺電梯事故率為0.26數(shù)據(jù)來源：國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局http：// www.aqsiq.gov.cn/。，電梯事故安全隱患影響消費者的生命安全，容易造成較大的社會恐慌。我國現(xiàn)行的電梯監(jiān)管體制中，電梯的設計、制造、安裝、維修、改造、報廢等所有環(huán)節(jié)均要經(jīng)過政府的行政許可，尤其是在電梯的使用環(huán)節(jié)，每一部電梯都要經(jīng)過政府所屬檢驗機構的定期檢驗，其結果作為電梯是否能夠投入使用的依據(jù)，政府實際上成為保障電梯各個環(huán)節(jié)安全的“保姆”，使得制造、維保、所有人或使用單位等主體在各個環(huán)節(jié)上的安全責任得不到有效落實。由于政府對于電梯這種直接的全流程、全覆蓋的監(jiān)管，電梯所有者或管理者在電梯維保市場上的行為是“逆向選擇”，使得電梯維保市場“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象普遍。隨著電梯安全問題社會關注度的不斷提升，政府習慣性的做法是不斷加大對于電梯安全各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，然而有限的政府監(jiān)管力量面對數(shù)量龐大的電梯，其力量顯然是不對稱的，如何讓有限的政府投入實現(xiàn)最有效的監(jiān)管一直是電梯以及整個質量監(jiān)管的根本性難題。廣東電梯安全監(jiān)管體制改革通過質量主體權利的界定，構建起各個主體共同參與電梯安全治理的新機制，第一次走出了質量領域“越監(jiān)管越不安全”的魔咒。本文通過對廣東電梯改革的研究，分析其對于解決質量治理主體責任鏈條不清晰問題的一般性意義及可復制性的經(jīng)驗。

本文余下部分的結構作如下安排：第二部分是對廣東省電梯改革歷程與做法的描述；第三部分基于案例研究分析廣東電梯改革的理論意義；第四部分是基于該案例得出的關于我國質量治理改革的一般性啟示。

二、廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法

廣東省是我國電梯保有量最大的省，截止2014年12月，全省在用電梯51.4萬臺，占全國電梯總量的1/6，并以每年平均20%左右的幅度增長數(shù)據(jù)來源：廣東省質量技術監(jiān)督局http：//www.gdqts.gov.cn/。。隨著電梯數(shù)量的增長，保障電梯安全運行成為主要任務，特別是近年來屢屢發(fā)生的電梯傷害事故，讓社會對于電梯安全性的需求不斷提升。面對這一巨大的社會需求，廣東省質監(jiān)局對于電梯安全監(jiān)管體制進行了監(jiān)管體制的創(chuàng)新性嘗試，以質量安全責任主體的落實為基本出發(fā)點，通過政府的主動改革來保障這一主體責任的落實。這一改革還得到了廣東省委、省政府的支持，并在實踐中不斷豐富完善，形成法律文件，在全國樹立起可復制性的經(jīng)驗模式。具體而言，廣東電梯安全監(jiān)管改革的主要做法與成效是：

（一）以使用管理權者首負責任確定為核心的改革試點

原有的電梯監(jiān)管方案中雖然在各個環(huán)節(jié)明確了責任主體，但由于電梯這一產(chǎn)品的特殊性，在實際的責任確定過程中由于交易成本過高而難以確定具體的責任主體。廣東電梯改革的首要任務，就是明確一個首要責任主體。2012年4月，廣東省質監(jiān)局制定了《廣東省電梯安全監(jiān)管改革方案》，經(jīng)國家質檢總局和廣東省政府批復同意后，該方案在廣州、東莞先行試點。改革的主要內容可以概括為“明確一個責任，實施兩項改革，建立兩個制度”。第一，明確電梯使用管理權者的首負責任，理順電梯所有權、使用權、物業(yè)管理權、技術管理權和具體使用者等多個主體的責任，建立和形成清晰的、可追溯的責任鏈條。具體措施有：組織有影響和有規(guī)模的物業(yè)管理公司等電梯使用管理代表與產(chǎn)權人進行簽約，明確其電梯安全的“首負責任”；通過更換電梯檢驗標志和電梯維保標志，公布使用單位名稱、應急救援電話、電梯安全狀態(tài)等信息，明確“使用管理權者”的責任和義務，從而建立起電梯“使用管理權者”首負責任體系。第二，實施電梯維保體制改革，構建以電梯制造企業(yè)為主體的維保制度，規(guī)范電梯維保市場，形成“優(yōu)勝劣汰”的市場秩序。將電梯維保工作納入電梯制造單位售后服務范疇，鼓勵和提倡電梯制造單位直接從事或者通過授權和委托其他維保公司對其產(chǎn)品進行維保，構建以制造單位為主的維保體系。第三，實施電梯檢驗體制改革，在法定檢驗中引入社會第三方檢驗機構，行政監(jiān)管部門回歸監(jiān)督檢驗職責。政府監(jiān)管部門對在用電梯實施以抽查為主要方式的監(jiān)督檢驗，所需費用全部納入政府財政預算，不向“使用管理權者”收取任何費用，旨在厘清行政監(jiān)管部門監(jiān)督檢驗職責與社會法定檢驗職責，逐步形成電梯定期檢驗社會化的格局。第四，建立電梯安全責任險制度，形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)和監(jiān)督制約機制。將保險機制引入電梯監(jiān)管模式中，通過建立“使用管理權者”為參保主體，生產(chǎn)企業(yè)、檢驗機構和維保單位參與，社會廣泛認同和接受的電梯事故責任保險制度，從而形成以保險公司為主體的電梯事故社會救助系統(tǒng)，提高救助賠付能力。第五，建立電梯維修改造資金落實制度，將電梯日常維修改造費用與住房維修基金有效銜接，保障維修改造必需的資金需求。