劉國(guó)艷
從各國(guó)稅收優(yōu)惠政策變化趨勢(shì)看,具有政策作用重點(diǎn)由支持具體產(chǎn)業(yè)向營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境轉(zhuǎn)變、政策工具由直接優(yōu)惠向間接優(yōu)惠轉(zhuǎn)變,優(yōu)惠稅種由多稅種向所得稅轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策呈現(xiàn)外資超國(guó)民待遇向國(guó)民待遇轉(zhuǎn)變、區(qū)域優(yōu)惠政策由東到西梯度推進(jìn)、科技研發(fā)優(yōu)惠力度逐步加大等趨勢(shì),有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),但也存在一系列問(wèn)題。未來(lái)優(yōu)惠政策應(yīng)該在加快法制化建設(shè)的同時(shí),保留適當(dāng)?shù)膮^(qū)域優(yōu)惠政策,出臺(tái)更有力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)支持政策,豐富政策手段,規(guī)范政策評(píng)估與管理制度。
一、世界稅收優(yōu)惠政策變化趨勢(shì)
稅收優(yōu)惠是政府根據(jù)一定時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo),對(duì)某些特定的課稅對(duì)象、納稅人或地區(qū)給予的稅收鼓勵(lì)和照顧措施,是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。綜觀世界各國(guó),不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,都在利用稅收優(yōu)惠措施吸引外資,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,了解世界稅收優(yōu)惠政策變化趨勢(shì),對(duì)于完善我國(guó)稅收優(yōu)惠政策具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
(一)優(yōu)惠稅種由多稅種優(yōu)惠逐步向所得稅尤其是企業(yè)所得稅為主轉(zhuǎn)變
就優(yōu)惠稅種而言,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家都為吸引外商投資而出臺(tái)所得稅尤其是企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。除此之外,發(fā)展中國(guó)家還出臺(tái)增值稅等其他稅種優(yōu)惠政策,但對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言,由于直接稅占比普遍較高,因此,其優(yōu)惠政策以所得稅尤其是企業(yè)所得稅為主。據(jù)統(tǒng)計(jì),多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家直接稅占據(jù)稅收總額的“半壁江山”。這其中,又以所得稅為主。而發(fā)達(dá)國(guó)家為了吸引投資者,普遍采取所得稅尤其是企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。通過(guò)降低稅率、加速折舊等多種措施,有效減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān),有效調(diào)動(dòng)了投資者的投資積極性。
(二)政策作用重點(diǎn)由產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠向營(yíng)造支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境轉(zhuǎn)變
為更好地吸引國(guó)內(nèi)外投資者投資于某些特定產(chǎn)業(yè),發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都曾針對(duì)某一行業(yè)出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策,但隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,依靠稅收優(yōu)惠政策成長(zhǎng)起來(lái)的產(chǎn)業(yè)不僅可能因違背WTO等相關(guān)國(guó)際規(guī)則而受到指責(zé),而且單純依靠某一產(chǎn)業(yè)也很難完全支撐起整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。為此,發(fā)達(dá)國(guó)家將稅收優(yōu)惠政策的目的轉(zhuǎn)向優(yōu)化政策環(huán)境,給予國(guó)內(nèi)、外投資者同等的稅收優(yōu)惠政策。在上世紀(jì)70—80年代,發(fā)達(dá)國(guó)家也曾出臺(tái)過(guò)針對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策,主要側(cè)重于對(duì)研究開(kāi)發(fā)等費(fèi)用的減免上,進(jìn)入新世紀(jì)后,發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸將稅收優(yōu)惠政策重點(diǎn)向支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)變,給予各類(lèi)企業(yè)尤其是中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的扶持,支持其發(fā)展。
(三)優(yōu)惠手段由直接優(yōu)惠為主向直接與間接優(yōu)惠并重轉(zhuǎn)變
從優(yōu)惠政策的手段來(lái)看,與發(fā)展中國(guó)家主要使用優(yōu)惠稅率、減免稅收等直接形式相反,發(fā)達(dá)國(guó)家所運(yùn)用的稅收優(yōu)惠政策手段相對(duì)靈活多樣。以企業(yè)所得稅為例,既有減免稅、優(yōu)惠稅率等直接形式,也有稅收抵免、加計(jì)扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、加速折舊等間接優(yōu)惠形式,并且間接優(yōu)惠占據(jù)主導(dǎo)地位。對(duì)比兩種優(yōu)惠方式,通常來(lái)說(shuō),直接優(yōu)惠是一種事后的利益讓渡,主要針對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果減免稅,優(yōu)惠方式更加簡(jiǎn)便易行,具有確定性,它的作用主要體現(xiàn)在政策性?xún)A斜、補(bǔ)償企業(yè)損失上。從長(zhǎng)期來(lái)看,直接優(yōu)惠是在稅基已確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行,與企業(yè)投資活動(dòng)的相關(guān)性較小,在政策導(dǎo)向和政策效應(yīng)上存在局限性。間接優(yōu)惠方式是以較健全的企業(yè)會(huì)計(jì)制度為基礎(chǔ)的,它側(cè)重于稅前優(yōu)惠,主要通過(guò)對(duì)企業(yè)征稅稅基的調(diào)整,從而激勵(lì)納稅人調(diào)整生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以符合政府的政策目標(biāo),鼓勵(lì)企業(yè)從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度制定投資或經(jīng)營(yíng)計(jì)劃。間接優(yōu)惠是前置條件的優(yōu)惠方式,管理操作比較復(fù)雜,這也在一定程度上解釋了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家公司所得稅優(yōu)惠方式側(cè)重點(diǎn)不同的原因。
(四)區(qū)域優(yōu)惠政策由優(yōu)先開(kāi)放地區(qū)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)變
就發(fā)展中國(guó)家而言,由于其稅收優(yōu)惠政策以吸引外國(guó)投資者為主,通常情況下,他們會(huì)將國(guó)內(nèi)較為開(kāi)放或經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)作為優(yōu)惠區(qū)域,對(duì)外國(guó)投資者實(shí)施優(yōu)惠政策以吸引其前來(lái)投資。而與之相反,發(fā)達(dá)國(guó)家的區(qū)域優(yōu)惠政策相對(duì)較少,而且主要針對(duì)的是落后地區(qū),以支持落后地區(qū)發(fā)展縮小區(qū)域發(fā)展差距為重點(diǎn)。如法國(guó),為支持特定區(qū)域發(fā)展,給予當(dāng)?shù)毓舅枚悆?yōu)惠政策。對(duì)于2001年12月31日之前在科西嘉(Corsica)地區(qū)成立的雇員不超過(guò)30人的企業(yè),2004—2007年分別可以享受80%、60%、40%和20%的公司所得稅減免;對(duì)于2001年12月31日之前在44個(gè)法國(guó)大陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)成立的企業(yè)免稅;對(duì)于2009年12月之前在優(yōu)先區(qū)域的新辦企業(yè)給予開(kāi)辦之日起23個(gè)月的免稅期。正是由于兩類(lèi)國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策目的不同,所以在區(qū)域優(yōu)惠的對(duì)象選擇上也存在較大差異。
二、我國(guó)稅收優(yōu)惠政策變化趨勢(shì)與存在的問(wèn)題
(一)我國(guó)稅收優(yōu)惠政策變化趨勢(shì)
我國(guó)現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策尤其是涉外稅收優(yōu)惠政策的大規(guī)模制定與實(shí)施始于20世紀(jì)70年代末80年代初,是隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)化而逐漸推開(kāi)和深化的。幾十年來(lái),稅收優(yōu)惠政策對(duì)吸引外資,加快我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,促進(jìn)高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展,帶動(dòng)科技進(jìn)步,實(shí)現(xiàn)國(guó)家階段性政策目標(biāo),都發(fā)揮了巨大作用。從其變化來(lái)看,大致呈現(xiàn)以下趨勢(shì):
一是對(duì)外商投資企業(yè)由超國(guó)民待遇轉(zhuǎn)向國(guó)民待遇。在改革開(kāi)放初期,為吸引更多的外商投資,我國(guó)對(duì)外商投資企業(yè)給予了超出國(guó)內(nèi)企業(yè)的優(yōu)惠政策,但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,內(nèi)外資企業(yè)稅制趨于統(tǒng)一。首先是內(nèi)外資流轉(zhuǎn)稅制的統(tǒng)一、進(jìn)出口稅收制度的調(diào)整,以及內(nèi)外資所得稅制的統(tǒng)一,并向國(guó)家鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)和中西部地區(qū)傾斜的優(yōu)惠政策。
二是對(duì)區(qū)域稅收優(yōu)惠政策梯度推進(jìn),并與產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠相結(jié)合。在早期,我國(guó)區(qū)域稅收優(yōu)惠大體按照“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)—沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)—內(nèi)地”梯度遞減方式,初步形成了東部沿海地區(qū)享受的稅收優(yōu)惠待遇高于其它地區(qū)的政策格局。之后,在中央做出西部開(kāi)發(fā)、振興東北、中部崛起等一系列重大決策后,相關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了中西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策,一定程度上縮小了中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)之間的稅收優(yōu)惠政策差距。
三是逐步加大對(duì)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠力度。自1999年以來(lái),為了提高國(guó)家的科學(xué)技術(shù)水平,建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家,我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列科技稅收優(yōu)惠政策措施,主要包括對(duì)科技成果轉(zhuǎn)化、科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制、高科技產(chǎn)品發(fā)展、科技研發(fā)、高科技含量設(shè)備和產(chǎn)品進(jìn)出口等方面的稅收優(yōu)惠。
(二)稅收優(yōu)惠政策特點(diǎn)及效果
總體來(lái)看,當(dāng)前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策具有以下特點(diǎn):一是涉及稅種多,既有所得稅優(yōu)惠也有流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠;二是稅收優(yōu)惠以直接優(yōu)惠為主;三是實(shí)行區(qū)域化、產(chǎn)業(yè)化的稅收優(yōu)惠,并且以區(qū)域化的稅收優(yōu)惠為主;四是稅收優(yōu)惠面向各類(lèi)型經(jīng)濟(jì)體,以外向性稅收優(yōu)惠為主。
具體對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的效果,突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是吸引了大量外國(guó)資本和外商投資企業(yè),擴(kuò)大了全社會(huì)固定資產(chǎn)投資,推動(dòng)了對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展,引進(jìn)了國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn),有效促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;二是有效鼓勵(lì)了企業(yè)提升科技含量,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化升級(jí);三是有效帶動(dòng)了地區(qū)發(fā)展。
(三)當(dāng)前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策中存在的主要問(wèn)題
1、稅收優(yōu)惠政策法律層級(jí)過(guò)低
主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是立法層次較低。當(dāng)前我國(guó)大部分優(yōu)惠政策都是以暫行條例、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等形式出現(xiàn),僅有極少數(shù)優(yōu)惠政策散落在稅收法規(guī)法律條文中。而在實(shí)際的稅收工作實(shí)踐中,更是存在著諸多地方政府基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目的而越權(quán)制定的各種法制外稅收優(yōu)惠措施,以至于在同一地區(qū)、同一行業(yè),甚至同一所有制企業(yè)適用完全不同的稅收政策,不但造成不同程度的稅收歧視,而且使國(guó)家稅款大量流失。二是政策條文零散、割裂。當(dāng)前大部分優(yōu)惠政策表現(xiàn)為部門(mén)規(guī)章和紅頭文件,出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的通知、規(guī)定中,缺乏統(tǒng)一和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。
2、稅收優(yōu)惠不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求
我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策具有普遍優(yōu)惠的特點(diǎn),不能有效滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級(jí)的要求。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是內(nèi)資企業(yè)所得稅除對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的少量?jī)?yōu)惠外,在體現(xiàn)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策方面的優(yōu)惠內(nèi)容較少;二是外資企業(yè)所得稅由于實(shí)行全面的身份賦予型稅收優(yōu)惠政策,所以客觀上誘導(dǎo)了外商投資于周期短、高回報(bào)率的項(xiàng)目,借助稅收優(yōu)惠待遇盡快收回投資成本并獲得高收益。從而使我國(guó)外商投資企業(yè)主要集中于一般加工工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),對(duì)于我國(guó)迫切需要發(fā)展的高科技產(chǎn)業(yè)的比重較少。
3、優(yōu)惠手段過(guò)于單一
相比發(fā)達(dá)國(guó)家靈活運(yùn)用直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠多種手段,當(dāng)前我國(guó)的稅收優(yōu)惠手段較為單一,主要集中在稅率優(yōu)惠與減免,對(duì)于加速折舊、稅收扣除等間接優(yōu)惠手段使用的較少。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì),當(dāng)前我國(guó)稅收優(yōu)惠項(xiàng)目中,95%以上的項(xiàng)目屬于直接優(yōu)惠,間接優(yōu)惠項(xiàng)目所占比重不足5%,這種優(yōu)惠政策格局更適合于盈利企業(yè),對(duì)于那些投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)、獲利小、見(jiàn)效慢的項(xiàng)目投資激勵(lì)作用十分有限,迫切需要豐富優(yōu)惠手段,加大間接優(yōu)惠力度,鼓勵(lì)納稅義務(wù)人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),積極追求長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。
4、優(yōu)惠政策的審批程序過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致納稅人不愿享受
近年來(lái),我國(guó)為支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展相繼出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策,包括上調(diào)減半征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠范圍,上調(diào)增值稅、營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)等政策。雖然這些政策對(duì)減輕小微企業(yè)負(fù)擔(dān)十分有利,但許多本應(yīng)享受優(yōu)惠政策的企業(yè)出于對(duì)規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度要求與相應(yīng)監(jiān)管制度的擔(dān)心,寧可納稅也不愿申請(qǐng)享受減免稅,從而導(dǎo)致部分稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行起來(lái)十分困難。
5、稅收優(yōu)惠缺乏科學(xué)論證與規(guī)范管理
一方面,稅收優(yōu)惠的設(shè)置事前缺乏可行性論證,事后缺乏實(shí)施效能分析評(píng)估。正是由于優(yōu)惠政策的設(shè)置缺乏科學(xué)規(guī)范的評(píng)估分析制度,從而造成部分政府設(shè)置稅收優(yōu)惠項(xiàng)目在實(shí)踐中收益極少、效用低下。另一方面,對(duì)稅收優(yōu)惠的規(guī)模缺乏預(yù)算管理。通常情況下,發(fā)達(dá)國(guó)家都對(duì)稅收支出進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算管理與控制,這樣既能夠充分發(fā)揮公眾對(duì)稅收優(yōu)惠的監(jiān)督作用與控制作用,又能夠?qū)χС龅囊?guī)模和支出方向進(jìn)行預(yù)算、平衡和控制,并對(duì)稅收支出的經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果進(jìn)行分析和考核。但受多種因素限制,當(dāng)前我國(guó)稅收優(yōu)惠沒(méi)有實(shí)行預(yù)算管理。公眾不知道稅收優(yōu)惠的規(guī)模與結(jié)構(gòu),也無(wú)法對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行有效控制,政府本身也對(duì)實(shí)行新的稅收優(yōu)惠的支出規(guī)模、財(cái)政承受能力無(wú)法準(zhǔn)確估計(jì)。
三、完善稅收優(yōu)惠政策的建議
針對(duì)當(dāng)前我國(guó)稅收優(yōu)惠政策存在的主要問(wèn)題,為更好地發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用,建議采取以下措施完善稅收優(yōu)惠政策。
(一)加快稅收優(yōu)惠政策法制化建設(shè)
立法規(guī)范稅收優(yōu)惠政策是確保稅收優(yōu)惠的規(guī)范、公平、透明的有效途徑,為此,必須加快稅收優(yōu)惠政策法制化進(jìn)程,需要從以下方面入手:一是要盡快提升稅收優(yōu)惠政策的法律層次;二是清理整合稅收優(yōu)惠政策,通過(guò)歸集整合,由國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī),對(duì)稅收優(yōu)惠的具體項(xiàng)目、范圍、內(nèi)容、方法、審批程序、審批辦法、享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任等作出詳細(xì)規(guī)定;三是規(guī)范稅收優(yōu)惠的管理權(quán)限。按照合理分權(quán)的原則,采取中央授權(quán)的方式賦予地方政府一定的優(yōu)惠政策管理權(quán)限。
(二)正確看待區(qū)域稅收優(yōu)惠政策
改革開(kāi)放三十多年的實(shí)踐證明,長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用。主要體現(xiàn)為:一是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展條件和發(fā)展需求的差異性,有利于激發(fā)區(qū)域發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)。二是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策有效發(fā)揮了中央和地方特別是地方發(fā)展積極性。從國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略角度,為促進(jìn)某一地區(qū)發(fā)展而制定的優(yōu)惠政策,充分考慮了地方發(fā)展的基礎(chǔ)、特點(diǎn)和需要,調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展積極性。三是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策支持了改革的地方探索與試驗(yàn),為全面深化改革提供必要準(zhǔn)備。
但也必須看到,近年來(lái),為支持部分行業(yè)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,有關(guān)部門(mén)和地區(qū)出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠政策,在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),也帶來(lái)了地區(qū)間相互競(jìng)爭(zhēng)的局面,并在很大程度上帶來(lái)了優(yōu)惠不公平的問(wèn)題。在我國(guó)尚未建立起完善的地方稅體系的情況下,區(qū)域稅收優(yōu)惠以減免企業(yè)所得稅為主,輔之以增值稅、個(gè)人所得稅等優(yōu)惠。而這些稅都屬于中央與地方共享稅,本來(lái)應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)適用統(tǒng)一稅率,而在區(qū)域優(yōu)惠政策框架下,不同地方出現(xiàn)不同的優(yōu)惠幅度,這自然就造成優(yōu)惠不公平的問(wèn)題。事實(shí)上,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要基礎(chǔ)就是不同區(qū)域能夠基于各自比較優(yōu)勢(shì)形成良好的合作發(fā)展格局。地方比較優(yōu)勢(shì)不僅包括自然資源稟賦、區(qū)域位置等客觀要素,也包括發(fā)展環(huán)境等相對(duì)主觀因素,而稅收政策就是地方發(fā)展環(huán)境的一個(gè)組成部分。在具有完善的地方稅體系的基礎(chǔ)上,地方稅能夠體現(xiàn)出一部分地方差異,基于地方稅的稅收優(yōu)惠政策本身就構(gòu)成了地方比較優(yōu)勢(shì),也就不存在優(yōu)惠不公平問(wèn)題。因此,規(guī)范區(qū)域稅收優(yōu)惠政策并不是表面上所理解的簡(jiǎn)單限定時(shí)限進(jìn)行清理或禁止出臺(tái)新優(yōu)惠政策,關(guān)鍵是要形成一個(gè)能夠正常反映地方發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)差異的機(jī)制,而不是短期清理或禁止。規(guī)范區(qū)域稅收優(yōu)惠政策必須要與完善地方稅體系,完善分稅制等改革相協(xié)調(diào)。
在此背景下,應(yīng)該以縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距為目標(biāo),對(duì)落后地區(qū)實(shí)行更有針對(duì)性的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。為了更有效地促進(jìn)中西部地區(qū)發(fā)展,努力縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距,有必要在清理、規(guī)范區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上,繼續(xù)對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行更大力度的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策,綜合運(yùn)用稅率、稅基減免等多種稅收優(yōu)惠政策工具,并注意與產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合,出臺(tái)更有針對(duì)性的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策,促進(jìn)落后地區(qū)加快發(fā)展。此外,為更好促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和合作互動(dòng),還應(yīng)增強(qiáng)區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的聯(lián)動(dòng)性,以推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接、推動(dòng)區(qū)域間要素流動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、推動(dòng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)交流和交融等為目標(biāo)調(diào)整優(yōu)惠政策。
(三)出臺(tái)有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策支持結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)
當(dāng)前有關(guān)部門(mén)主張減少區(qū)域稅收優(yōu)惠,更多地實(shí)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策,這一觀點(diǎn)在某些程度上是不符合國(guó)際規(guī)則的。因?yàn)槿绻麑?duì)某一產(chǎn)業(yè)實(shí)施大規(guī)模的稅收優(yōu)惠政策,可能會(huì)導(dǎo)致其受到WTO補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼的指控。此外,從當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)看,依靠某一產(chǎn)業(yè)是很難維持經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),要對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全面升級(jí),產(chǎn)品質(zhì)量全面提升,這就需要更多的企業(yè)具備強(qiáng)勁的創(chuàng)新能力,為此,應(yīng)該以建立有利于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策體系為主要方向,更多側(cè)重于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)性支持。稅收優(yōu)惠政策應(yīng)更注重為具有較強(qiáng)基礎(chǔ)性和適用廣泛性的技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新提供支持,減少對(duì)個(gè)別產(chǎn)業(yè)的扶持性?xún)?yōu)惠。
(四)豐富優(yōu)惠政策手段
長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)稅收優(yōu)惠政策主要是降低稅率、減免稅等直接優(yōu)惠手段,近年來(lái),開(kāi)始重視加速折舊、投資抵扣等間接優(yōu)惠手段。但與其他國(guó)家相比,我國(guó)的間接優(yōu)惠手段相對(duì)較少、范圍也較窄,對(duì)調(diào)動(dòng)企業(yè)研發(fā)和再投資積極性作用較為有限。為此,未來(lái)稅收優(yōu)惠政策手段應(yīng)該進(jìn)一步豐富,加大間接優(yōu)惠范圍和力度,合理運(yùn)用直接優(yōu)惠政策,努力引導(dǎo)企業(yè)投資行為,切實(shí)減輕符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)方向的企業(yè)負(fù)擔(dān)。要進(jìn)一步擴(kuò)大加速折舊、投資抵免、再投資退稅、加計(jì)扣除的范圍,加大對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)新辦企業(yè)的直接優(yōu)惠力度。
(五)建立規(guī)范的政策評(píng)估與預(yù)算制度
要建立規(guī)范的優(yōu)惠政策審批程序,并對(duì)擬發(fā)布的稅收優(yōu)惠項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析論證,通過(guò)成本效益分析決定其取舍,對(duì)已經(jīng)存在的稅收優(yōu)惠政策,要進(jìn)行正確的分析評(píng)估,對(duì)一些共性問(wèn)題積極解決,對(duì)騙取優(yōu)惠的違法亂紀(jì)行為加大懲處力度。積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn),加快建立稅式支出制度,努力核算和控制稅收優(yōu)惠導(dǎo)致的稅款損失,正確評(píng)價(jià)優(yōu)惠政策所取得的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
(作者單位:國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所)