煤炭行業(yè)改革脫困的相關(guān)建議

周健奇

煤炭行業(yè)自2012年以來經(jīng)濟效益大幅下滑，煤炭企業(yè)普遍陷入困境，同時在調(diào)整和轉(zhuǎn)型中又面臨多方面障礙。2014年全國煤炭行業(yè)虧損面高達(dá)70%。以山西省為例，全省煤炭產(chǎn)銷量增速顯著放緩，企業(yè)盈利大幅下降，多數(shù)煤礦出現(xiàn)虧損。煤炭是山西經(jīng)濟社會發(fā)展的根基，行業(yè)上繳稅費占全省財政收入比重在30%—40%之間，118萬從業(yè)人員加上家屬的總?cè)藬?shù)占全省常駐人口的比重超過10%。煤炭行業(yè)如何順利脫困對山西經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要，對我國傳統(tǒng)行業(yè)在新常態(tài)下轉(zhuǎn)型升級也有重要的現(xiàn)實意義。

一、山西煤炭行業(yè)發(fā)展形勢嚴(yán)峻

2014年，山西煤炭行業(yè)雖然總體保持盈利，但主要靠少數(shù)大型煤礦支撐，非煤業(yè)務(wù)多數(shù)虧損。整個行業(yè)實際已經(jīng)陷入困境。

（一）受經(jīng)濟增速放緩影響，山西煤炭行業(yè)經(jīng)濟效益大幅下滑

2012年以來，我國煤炭供需格局發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。山西煤炭產(chǎn)量增速開始迅速、大幅下降，從之前的10%以上下滑至2013年的6.9%，在2014年1—10月繼續(xù)降至2.1%，預(yù)計2015年的形勢依然不容樂觀。

行業(yè)經(jīng)濟效益出現(xiàn)大幅回落。2011年，山西煤炭行業(yè)銷售收入增速約為45%，六大煤炭集團（山西省國資監(jiān)管的六家煤炭企業(yè)大集團，分別是（簡稱）：同煤集團、焦煤集團、陽煤集團、潞安集團、晉煤集團、晉能集團）利潤合計261.92億元。2012年，全行業(yè)的銷售收入增速雖然沒有顯著下降，但利潤降幅明顯，六大煤炭集團的利潤總和下滑至159.91億元。自2013年起，全行業(yè)銷售收入和利潤開始雙降。2014年1—10月，六大集團原煤年產(chǎn)量均超過5000萬噸，產(chǎn)量合計46173.7萬噸，占全省煤炭行業(yè)總產(chǎn)量的比重為57.9%，占全國煤炭行業(yè)總產(chǎn)量的比重為14.61%，銷售收入增速僅為0.9%;利潤為13億元，同比下降92.9%;六大煤炭集團的利潤合計不足25億元，降幅接近60%。

企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債高企，資金壓力不斷加重。2014年六大煤炭集團資產(chǎn)合計約11971億元，各家企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)80%以上，合計總資產(chǎn)回報率僅有0.2%。山西煤炭行業(yè)在經(jīng)營形勢嚴(yán)峻時期進(jìn)入了銀行貸款還本付息的高峰期，如晉能集團2014年的財務(wù)費用達(dá)到了75億元。今后企業(yè)間接融資的難度無疑會加大。煤企轉(zhuǎn)型升級的資金壓力將進(jìn)一步加重。

（二）業(yè)務(wù)的結(jié)構(gòu)性問題非常突出，多數(shù)煤礦虧損，多數(shù)非煤業(yè)務(wù)虧損

六大煤炭集團中，多數(shù)煤礦出現(xiàn)虧損。如同煤集團，只有兩個煤礦盈利，盈利礦產(chǎn)量僅占集團總產(chǎn)量的10%;陽煤集團，虧損煤礦超過半數(shù)，集團超過70%的利潤來自于少數(shù)大礦。另外，山西煤企基本實現(xiàn)了業(yè)務(wù)多元化發(fā)展，但非煤業(yè)務(wù)大多成為了企業(yè)包袱，有些集團的非煤業(yè)務(wù)甚至全面虧損。如焦煤集團，五大非煤業(yè)務(wù)只有物流貿(mào)易盈利;潞安集團八個主要非煤業(yè)務(wù)中只有兩個盈利，具體見表1。

二、企業(yè)轉(zhuǎn)型存在多方面的制約

山西煤炭企業(yè)積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，但面臨多方面的制約，主要包括以下幾點：

（一）沉重社會負(fù)擔(dān)加重企業(yè)的成本劣勢

山西煤炭資源儲量豐富、質(zhì)量優(yōu)良，但山西煤炭行業(yè)開采年限長、地質(zhì)條件復(fù)雜，國有煤企員工人數(shù)眾多，噸煤成本相對較高。例如六大煤炭集團的噸煤成本最低也要270—280元/噸，遠(yuǎn)高于陜北、鄂爾多斯等地區(qū)的150元/噸左右的水平。

山西煤企承擔(dān)了大量的社會負(fù)擔(dān)，主要包括企業(yè)辦社會支出、行政性任務(wù)支出、公益性支出等。表2列舉了六大煤炭集團承擔(dān)的部分社會負(fù)擔(dān)。這些社會負(fù)擔(dān)加重了山西煤炭的成本劣勢，侵占了企業(yè)利潤。以2013年為例，企業(yè)社會負(fù)擔(dān)支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出企業(yè)利潤總額，具體見表2。

（二）煤炭業(yè)務(wù)“退”“進(jìn)”都存在制度障礙

煤炭企業(yè)在業(yè)務(wù)調(diào)整中存在障礙，企業(yè)難以通過退老礦、育新礦實現(xiàn)“新老交替”，結(jié)構(gòu)性困局難以破解。

國資退出機制不完善，低效煤礦難以退出。一是煤礦破產(chǎn)涉及國資注銷和評估，操作層面制度不完善，實施周期長、難度大;二是破產(chǎn)成本高，企業(yè)難以獨立負(fù)擔(dān)，寧愿長期“失血”也不愿意一次性解決;三是即使實施煤礦破產(chǎn)，由于地方財力不足，后續(xù)社會負(fù)擔(dān)依然由煤企負(fù)擔(dān)，企業(yè)感覺“破”與“不破”都很難。

行政審批手續(xù)繁雜，已成為企業(yè)利潤主體的高效礦井資源難以接續(xù)。審批事項包括采礦許可、土地、環(huán)保等諸多事項，橫向涉及發(fā)展改革、環(huán)保、國土、煤炭、安監(jiān)、地質(zhì)、水利、工商、稅務(wù)等多部門，縱向涉及國家、省、市、縣、鄉(xiāng)各個層級，周期長、程序繁雜，企業(yè)難以依托高效礦井接續(xù)企業(yè)發(fā)展。

（三）以煤為基的多元業(yè)務(wù)發(fā)展受電力壟斷體制制約

山西煤企立足資源優(yōu)勢，走的是“以煤為基，多元化發(fā)展，實現(xiàn)煤炭資源高效綜合利用”的發(fā)展道路，將煤炭資源“吃干榨凈”，既提高了資源的就地轉(zhuǎn)化率和利用率，也減少了項目對環(huán)境的破壞。在這種煤炭綜合利用發(fā)展模式中，發(fā)電是必不可少的中間環(huán)節(jié)。發(fā)電既是煤炭綜合利用和提高附加值的重要業(yè)務(wù)，又是其它綜合利用業(yè)務(wù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前的電力壟斷體制制約了煤炭資源的綜合開發(fā)利用。煤企的公用發(fā)電機組不能直接為業(yè)務(wù)組合中的循環(huán)綜合利用項目供電，企業(yè)必須以較低價格上網(wǎng)，以高價格買回，導(dǎo)致相互配套發(fā)展的業(yè)務(wù)組合無法實現(xiàn)整體盈利。如陽煤集團坑口電站2014年度電成本0.29元，上網(wǎng)電價每度0.3392元，循環(huán)項目回購電價為每度0.5036元。這“一上一回”，循環(huán)綜合利用項目每用一度電就要虧損0.4544元。此外，由于電網(wǎng)分配的發(fā)電量指標(biāo)不足，多數(shù)煤炭企業(yè)發(fā)電機組利用小時數(shù)都比較低，如陽煤集團發(fā)電機組2014年有7個月停機。

（四）煤炭流通環(huán)節(jié)發(fā)展滯后成為山西煤企參與市場競爭的短板

在“黃金十年”期，煤炭供不應(yīng)求，山西對流通環(huán)節(jié)實行了“名為市場化，實為行政性”的管理體制，其本質(zhì)就是加強行政性的管理。山西煤炭流通體制改革起步較早，1983年成立了全國最大的煤炭經(jīng)銷企業(yè)煤炭運銷總公司（晉能集團前身）;1993年成立了全國第一家煤炭交易中心太原煤炭交易市場（中國太原煤炭交易中心前身）。但山西并沒有扎實推進(jìn)煤炭流通市場化改革。晉能集團成為了山西煤炭公路外運的壟斷者，交易中心以山西省政府直屬正廳級事業(yè)單位的身份壟斷了所有經(jīng)鐵路外運的煤炭交易。

運輸和交易是煤炭流通環(huán)節(jié)的兩大基礎(chǔ)領(lǐng)域。山西煤炭流通環(huán)節(jié)在行政化管理主導(dǎo)下，難以有效發(fā)揮生產(chǎn)與消費之間的橋梁和潤滑作用。山西煤企也因此缺少流通環(huán)節(jié)的服務(wù)支撐，不能與消費市場很好地銜接，導(dǎo)致山西煤炭的資源價值得不到充分體現(xiàn)，行業(yè)發(fā)展受市場波動影響較大。

在煤炭供不應(yīng)求時期，流通環(huán)節(jié)的主要任務(wù)是將開采的煤炭外運出省，因此問題并不突出。但煤炭市場供需格局改變之后，流通不暢的問題開始凸顯。煤企需要轉(zhuǎn)變以前的“挖煤不愁賣”理念，走“精益供應(yīng)”之路，更好地服務(wù)客戶，提高市場占有率。目前，雖然山西煤炭流通環(huán)節(jié)管理體制改革已全面啟動（2014年11月，《山西省煤炭焦炭公路銷售體制改革方案》正式發(fā)布，晉能集團從當(dāng)年12月1日起不再代政府行使相關(guān)權(quán)力。煤炭交易中心的業(yè)務(wù)模式也面臨著重大變革），但“業(yè)務(wù)行政化、資源碎片化”的現(xiàn)狀依然存在，阻礙了煤企提供精益化服務(wù)的創(chuàng)新，不能提升產(chǎn)品附加值和企業(yè)競爭力。

（五）行政合并形成的企業(yè)集團未實現(xiàn)有效整合

六大煤炭集團都是經(jīng)行政合并而成（山西的重組可以分為兩類：一是幾個集團合并成立新公司，如焦煤集團、晉能集團;二是將多個實體資產(chǎn)劃入某個實體集團，如同煤集團、陽煤集團、潞安集團、晉煤集團）的特大型企業(yè)集團，規(guī)模上進(jìn)入了世界500強行列。但是，“大而不強”特征明顯，例如業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，大量虧損業(yè)務(wù)和無效投資不能進(jìn)行調(diào)整和清理;集團管控不到位，管理部門缺位和越位并存，各業(yè)務(wù)部門缺乏有效的激勵約束機制;富余人員多，沒有得到合理安置和利用;人力資源結(jié)構(gòu)不合理，低技能員工和普通管理人員過多，需要安排的領(lǐng)導(dǎo)人員較多，技術(shù)和管理人才不足。

企業(yè)整合滯后的根源是國有企業(yè)改革不到位。一方面，國有資產(chǎn)管理體制不合理，無法對企業(yè)形成外在強約束。另一方面，企業(yè)改革需要解決大量歷史包袱和多年累積的矛盾，政府部門沒有提供全面的支持，企業(yè)管理層不敢輕舉妄動，以免造成不良社會影響。

三、促進(jìn)煤炭行業(yè)改革脫困的建議

企業(yè)積極主動調(diào)整和轉(zhuǎn)型是煤炭行業(yè)脫困的基礎(chǔ)。建議政府有關(guān)部門從煤企實際問題出發(fā)，盡快解開束縛企業(yè)“手腳”的“制度繩索”和卸除企業(yè)不合理負(fù)擔(dān)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（一）減輕煤企社會負(fù)擔(dān)

我國煤企不僅面臨國內(nèi)供大于求的壓力，還面臨國外低成本煤炭的競爭。行業(yè)脫困首先要從建立政企合作機制著手，解決社會負(fù)擔(dān)沉重的問題。一是以煤炭行業(yè)為試點，清理各級政府的各種不合理收費和攤派;二是分離企業(yè)辦社會職能，由省級政府出臺明確的政策，確保本省煤企的辦社會職能真正交由地方管理;三是借鑒淮南的成功經(jīng)驗，充分考慮各地政府的財力，由省、市政府部門和煤企共同出資設(shè)立專項基金，持續(xù)對接受企業(yè)辦社會職能的地方和人員分流安置提供補助;四是可對企業(yè)承擔(dān)的社會職能中具有經(jīng)營性質(zhì)的業(yè)務(wù)實施股權(quán)多元化，引入專業(yè)化的合作者參與或主導(dǎo)業(yè)務(wù)經(jīng)營和管理，建立市場化機制，但職工仍以原有人員為主。

（二）推動體制改革，退出低效礦井、發(fā)展煤基產(chǎn)業(yè)園

山西煤炭行業(yè)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)性問題具有普遍性，解決問題的關(guān)鍵在于通過推動體制改革，實現(xiàn)“有退有擴”，以“退”精干煤業(yè)，以“擴”調(diào)整結(jié)構(gòu)。

首先，要退出低效礦井。與大范圍控制產(chǎn)能相比，促進(jìn)低效礦井退出更具公平性和長期性。一是由省級政府針對具有資源不足、盈利能力不強、開采條件不好等特征的低效礦井出臺退出政策，退出政策以關(guān)閉破產(chǎn)為主;二是積極爭取中央財政支持，設(shè)立專項退出基金對人員安置以及社?；鹑笨谔峁┭a貼;三是以低效礦井退出為契機進(jìn)一步提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度。

其次，要擴展高效業(yè)務(wù)。煤炭行業(yè)脫困必須打通煤企關(guān)鍵業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸，建議以發(fā)展煤基產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點，加速相關(guān)改革進(jìn)程，擴展高效業(yè)務(wù)。一是支持以千萬噸級高效礦井為核心的煤基產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)“三提高”和“一優(yōu)化”，即提高市場抵御能力、提高低熱值煤資源價值、提高非煤業(yè)務(wù)盈利能力和優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu);二是支持的重點是已建或在建項目，原則上不再批準(zhǔn)建設(shè)新礦井;三是國家層面應(yīng)進(jìn)一步簡化審批程序，將部分權(quán)力下放，采取園區(qū)用地、用水、環(huán)保等內(nèi)容一體化審批和綜合利用項目一體化審批模式，現(xiàn)時審結(jié)，保障煤基產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的資源接續(xù);四是由省政府出面協(xié)調(diào)國家有關(guān)單位，在煤基產(chǎn)業(yè)園放開煤企發(fā)展自備電廠的限制，或爭取在山西開展大用戶直供電，促進(jìn)園區(qū)內(nèi)企業(yè)業(yè)務(wù)的一體化發(fā)展。

（三）建立高水平的現(xiàn)代煤炭流通體系

立足于當(dāng)前運輸和交易環(huán)節(jié)的去行政化改革，建立高水平的現(xiàn)代煤炭流通體系。山西省政府的工作重點，建議：一是推動太原煤炭交易中心回歸市場主體地位，逐步實現(xiàn)完全市場化，面向市場需求完善基于交易的信息平臺，通過戰(zhàn)略合作參與建設(shè)基于物流的園區(qū)平臺，通過上述兩大平臺的對接互動，以商流服務(wù)帶動全省煤炭物流服務(wù)升級，并依托商流和物流提升信息流服務(wù)，進(jìn)而帶動金融服務(wù);二是在省內(nèi)煤炭流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵節(jié)點布局煤炭綜合物流園區(qū)，吸引高水平的物流服務(wù)企業(yè)入駐，構(gòu)建現(xiàn)代化的煤炭物流網(wǎng)絡(luò);三是依托煤炭交易中心建立全省煤炭信息網(wǎng)絡(luò)體系，依托綜合物流園區(qū)建立省煤炭儲配體系，通過兩大體系及時掌握全省煤炭市場信息。

（四）加快國有企業(yè)改革，提升大型煤炭集團的競爭力

依照國家提出的國企改革思路，加快大型煤炭集團的改革。主要措施包括：加快國資管理體制改革，既要落實出資人職責(zé)，又要減少行政性干預(yù)，增強企業(yè)活力;積極推進(jìn)混合所有制，通過股權(quán)改革改進(jìn)企業(yè)治理;積極實施“三項制度”改革，真正實現(xiàn)“干部能上能下、薪酬能升能降、員工能進(jìn)能出”;推動國企干部體制改革，實行職業(yè)經(jīng)理人制度，完善薪酬制度。以體制改革帶動管理改革，包括完善集團管控體制，改進(jìn)企業(yè)管理流程，加快集團業(yè)務(wù)調(diào)整，實現(xiàn)資源有效整合等等。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心。袁東明、馬淑萍、許召元參與調(diào)研和討論）