出口配額取消后我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策的選擇

李慰

稀土被稱為“工業(yè)維生素”，具有優(yōu)異的光、電、磁、超導(dǎo)、催化等性能和重要的經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略價(jià)值，廣泛應(yīng)用于新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息等領(lǐng)域，是現(xiàn)代工業(yè)中不可或缺的重要元素，更是世界范圍內(nèi)極其重要的戰(zhàn)略資源。

近十年的時(shí)間里，我國(guó)以全球36%的資源儲(chǔ)量承擔(dān)著全球90%以上的稀土供應(yīng)，直接導(dǎo)致我國(guó)稀土儲(chǔ)量在世界總儲(chǔ)量中所占比重大幅下降，并導(dǎo)致了環(huán)境污染等多方面的問題。2014年8月世界貿(mào)易組織裁定我國(guó)采取的稀土出口管制政策不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則，我國(guó)稀土資源出口政策和產(chǎn)業(yè)政策面臨著重大調(diào)整，未來如何繼續(xù)有效保護(hù)和合理開發(fā)利用稀土資源是亟待思考的問題。

一、全球稀土供需格局

（一）稀土供給格局的演變

全球稀土資源遍及五大洲的34個(gè)國(guó)家和地區(qū)，2010年美國(guó)能源政策分析家向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告顯示，全球稀土總儲(chǔ)量接近1億噸。但是長(zhǎng)期以來稀土開采和生產(chǎn)始終比較集中，1998年以前全球從事稀土開采和礦產(chǎn)品生產(chǎn)的國(guó)家和地區(qū)主要包括中國(guó)、美國(guó)、獨(dú)聯(lián)體國(guó)家、印度、馬來西亞和斯里蘭卡。1994年，上述7個(gè)國(guó)家和地區(qū)占據(jù)了全球稀土產(chǎn)量的93.88%，其中中國(guó)和美國(guó)所占比重最高，分別為47.44%和32.09%，其余5個(gè)國(guó)家和地區(qū)合計(jì)占全球稀土產(chǎn)量的14.35%。此后的1994—1997年間，中國(guó)稀土占比呈逐年上升走勢(shì)，年均增速為20.32%，而美國(guó)和獨(dú)聯(lián)體國(guó)家占比則不斷下降。截止1997年，中國(guó)和美國(guó)稀土占比分別為66.88%、25.09%，其他5個(gè)國(guó)家和地區(qū)合計(jì)占比則為8.08%。盡管此時(shí)中國(guó)稀土占世界比重已經(jīng)超過2/3，但這一階段全球稀土供給總體上仍相對(duì)分散。

1998年，美國(guó)關(guān)閉芒廷帕斯稀土礦對(duì)全球稀土供給格局產(chǎn)生了重大的影響。芒廷帕斯稀土礦位于美國(guó)加利福尼亞洲，是世界上稀土品位較高的工業(yè)氟碳鈰礦，已探明儲(chǔ)量以及遠(yuǎn)景儲(chǔ)量總計(jì)達(dá)2800萬噸礦石，稀土平均品位為8.86%，開采權(quán)歸屬美國(guó)鉬公司，但由于當(dāng)時(shí)在美國(guó)開采稀土的含資源稅和污染稅的生產(chǎn)成本比從中國(guó)進(jìn)口還高，1998年鉬公司決定停止開采并轉(zhuǎn)為從中國(guó)進(jìn)口稀土產(chǎn)品。隨著美國(guó)稀土產(chǎn)量的大幅下降，全球從事稀土開采和礦產(chǎn)品生產(chǎn)的國(guó)家出現(xiàn)了兩個(gè)方面的主要變化：一是中國(guó)稀土占比一家獨(dú)大;二是稀土生產(chǎn)向發(fā)展中國(guó)家集中。1998年，全球稀土總產(chǎn)量7.66萬噸，中國(guó)比重升至84.86%，發(fā)展中國(guó)家比重則首次超過90%，與此相對(duì)應(yīng)的是美國(guó)稀土比重下降至6.53%，較上年大幅下降了18.56個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)，全球稀土產(chǎn)量持續(xù)擴(kuò)大，由2001年的8.35萬噸快速增長(zhǎng)至2008年金融危機(jī)前后的13.3萬噸，年均增速5.30%，較1994—2000年年均增速高0.9個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，全球稀土生產(chǎn)進(jìn)一步向中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家集中，2003年中國(guó)稀土產(chǎn)量占全球稀土比重達(dá)到95%以上;2005年中國(guó)稀土產(chǎn)量占世界的96.75%，且中國(guó)、印度和馬來西亞三國(guó)供給了全世界99.55%的稀土;2010年中國(guó)稀土產(chǎn)量占世界比重進(jìn)一步上升至97.74%，中國(guó)、印度和馬來西亞三國(guó)稀土則占據(jù)了全世界的99.87%。

（二）稀土需求現(xiàn)狀

由于稀土在高科技領(lǐng)域具有的獨(dú)特地位和作用，全球稀土需求量隨著高科技產(chǎn)品的研發(fā)和廣泛應(yīng)用而日趨增長(zhǎng)，特別是2004—2008年間，全球稀土消費(fèi)量保持了較高的增長(zhǎng)速度。但由于各國(guó)公開發(fā)布的數(shù)據(jù)較少，所以全球稀土消費(fèi)量存在著一定的誤差，據(jù)國(guó)際相關(guān)信息公司以及中國(guó)稀土行業(yè)協(xié)會(huì)估計(jì)，世界各領(lǐng)域稀土消費(fèi)量的誤差大約為±10%，總消費(fèi)量的誤差約為±5%。

從主要消費(fèi)國(guó)家地區(qū)分布來看，近年來世界市場(chǎng)對(duì)稀土的總需求約為12—14萬噸，其中中國(guó)消費(fèi)量約為8—9萬噸，日本消費(fèi)量約為1.5—2.3萬噸，美國(guó)消費(fèi)量約為1—1.5萬噸，歐洲消費(fèi)量約1萬噸。值得注意的是，自2000年開始，中國(guó)稀土消費(fèi)量占世界比重呈現(xiàn)出明顯的逐年上升態(tài)勢(shì)，1997年、2003年、2010年中國(guó)稀土消費(fèi)占世界比重分別是18.2%、35.1%和65%;而美國(guó)和日本作為主要消費(fèi)稀土的發(fā)達(dá)國(guó)家，其消費(fèi)量在世界總消費(fèi)中所占的比重則呈現(xiàn)下降走勢(shì)，由2000年的75.21%逐步下降至2010年的35.06%。日本曾經(jīng)是全球稀土消費(fèi)第一大國(guó)，2003年稀土消費(fèi)量約為1.87萬噸，占世界消費(fèi)總量的22.2%，但隨著日本稀土深加工企業(yè)向中國(guó)轉(zhuǎn)移，2003年以后日本稀土量占世界比重有所下降，目前永磁體、拋光粉、冶金、催化劑和玻璃是日本稀土消費(fèi)的主要領(lǐng)域。美國(guó)作為日本之前的稀土消費(fèi)大國(guó)，稀土消費(fèi)占世界比重由1995年的40%左右下降至2011年的10%左右，主要應(yīng)用領(lǐng)域包括石化、汽車催化劑、拋光粉、永磁體和冶金等領(lǐng)域。

從稀土終端消費(fèi)領(lǐng)域開看，近10多年來稀土消費(fèi)主要分布在催化劑、玻璃、拋光粉、冶金、磁體、熒光粉、陶瓷等8個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域。但是隨著科技發(fā)展，稀土消費(fèi)結(jié)構(gòu)也發(fā)生著一定的變化，用量最大的催化劑領(lǐng)域在世界消費(fèi)總量中所占比重呈逐年下降趨勢(shì)，由1997年的32.80%下降至2010年的20.00%，另一個(gè)比重顯著下降的領(lǐng)域則是特種光學(xué)玻璃，消費(fèi)量占比由1997年的26.21%下降至2010年的9.00%，與此相對(duì)應(yīng)的是，作為新材料領(lǐng)軍者的磁體，近幾年稀土消費(fèi)量和比重呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)勢(shì)頭，2010年消費(fèi)量2.86萬噸，占稀土總消費(fèi)的21.00%，兩項(xiàng)指標(biāo)均首次超過催化劑，成為稀土消費(fèi)第一大領(lǐng)域。未來，在科學(xué)技術(shù)發(fā)展的影響下，全球稀土消費(fèi)結(jié)構(gòu)還將不斷變化，主要應(yīng)用于電腦驅(qū)動(dòng)、混合動(dòng)力電動(dòng)汽車和磁懸浮列車等產(chǎn)品的磁體，隨著終端產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)的逐步發(fā)掘，對(duì)稀土的消費(fèi)還將大幅上升;熒光粉領(lǐng)域的稀土消費(fèi)量雖然不大，但隨著各國(guó)的環(huán)保意識(shí)和對(duì)節(jié)能減排重視程度的繼續(xù)提高，尤其歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家均加大了稀土節(jié)能熒光燈的推廣力度，未來熒光粉領(lǐng)域的稀土消費(fèi)也將穩(wěn)中有升。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家稀土政策

美國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)起步較早，20世紀(jì)50年代至90年代是全球稀土產(chǎn)量最大的國(guó)家，但隨后稀土產(chǎn)量開始遞減，并在2003年首次降為零。究其原因，一方面是自20世紀(jì)80年代開始，稀土開采造成的嚴(yán)重環(huán)境污染在美國(guó)引起廣泛的社會(huì)關(guān)注，稀土生產(chǎn)受到各方指責(zé)和政府嚴(yán)厲監(jiān)管;另一方面是中國(guó)稀土行業(yè)崛起，為世界提供了大量廉價(jià)稀土供給，美國(guó)出于保護(hù)本國(guó)礦產(chǎn)資源的目的，開始增加稀土進(jìn)口。美國(guó)稀土減產(chǎn)，既有經(jīng)濟(jì)因素的影響，也與美國(guó)完備的礦業(yè)法律體系密不可分。美國(guó)雖然稀土資源豐富，但卻十分注重對(duì)資源的保護(hù)，特別是稀土開發(fā)，會(huì)受到政府部門的嚴(yán)厲監(jiān)管。早在1923年，美國(guó)就開始推行礦產(chǎn)資源基地儲(chǔ)備，并在1950年的《國(guó)防生產(chǎn)法》中將稀土列為國(guó)家儲(chǔ)備礦產(chǎn)。同時(shí)，美國(guó)還制定了極高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，提高了稀土企業(yè)的技術(shù)門濫，也有效地保護(hù)了資源。

澳大利亞稀土資源蘊(yùn)藏量也位居世界前列，擁有全球最大儲(chǔ)量的高品位稀土資源，平均最高品味達(dá)到14.8%。澳大利亞也曾是全球稀土的主要供給國(guó)家，但是自20世紀(jì)90年代開始，隨著中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，澳大利亞稀土產(chǎn)業(yè)受到極大沖擊，開始逐步關(guān)閉本國(guó)的稀土礦山，轉(zhuǎn)向通過進(jìn)口滿足國(guó)內(nèi)需求。澳大利亞政府十分重視礦產(chǎn)資源保護(hù)，在管理體制上其礦產(chǎn)資源歸各州所有，中央政府則進(jìn)行統(tǒng)一宏觀調(diào)控。通常情況下，中央政府通過調(diào)控出口量，采取出口許可證等方式來控制礦產(chǎn)資源的有序開發(fā)和有計(jì)劃有組織的出口。同時(shí)，在開采環(huán)節(jié)上澳大利亞各州政府能源部門下設(shè)的采礦監(jiān)督處還會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源的開采進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

日本作為世界第二大稀土消費(fèi)國(guó)，本身沒有稀土資源卻一度消費(fèi)了全球20%的稀土供給。日本資源儲(chǔ)備分為國(guó)家儲(chǔ)備和民間儲(chǔ)備，且民間儲(chǔ)備體系的建立早于國(guó)家儲(chǔ)備體系。早在1974年日本就出臺(tái)相關(guān)政策選定部分礦產(chǎn)資源作為戰(zhàn)略資源進(jìn)行儲(chǔ)備，并在1983年出臺(tái)了《國(guó)家稀有金屬儲(chǔ)備制度總規(guī)劃》，將鎳、鉻、鎢等7種礦產(chǎn)資源納入國(guó)家儲(chǔ)備。為提高稀土供給的穩(wěn)定性，降低國(guó)內(nèi)稀土資源短缺風(fēng)險(xiǎn)，2006年日本政府發(fā)布《國(guó)家能源資源戰(zhàn)略新規(guī)劃》，將稀土等三種稀有金屬正式列為戰(zhàn)略儲(chǔ)備對(duì)象。除了建立有效的儲(chǔ)備體系，日本通過鼓勵(lì)資源循環(huán)利用和替代材料研發(fā)來降低對(duì)稀土資源的依賴。2009年，日本政府頒布的《日本稀有金屬供應(yīng)確保戰(zhàn)略》便包括了加大對(duì)海外資源的勘探和開發(fā)、加強(qiáng)資源的回收利用、重視稀土替代材料的開發(fā)、強(qiáng)化稀土儲(chǔ)備制度四項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

二、我國(guó)稀土行業(yè)現(xiàn)狀

（一）稀土行業(yè)的發(fā)展成果

我國(guó)稀土儲(chǔ)量約占世界總儲(chǔ)量的23%，輕稀土礦主要分布在內(nèi)蒙古包頭等北方地區(qū)和四川涼山，離子型中重稀土礦主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區(qū)。改革開放以來，我國(guó)稀土工業(yè)迅速發(fā)展，開采、冶煉和應(yīng)用技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域均取得顯著成績(jī)。主要包括以下四個(gè)方面：

一是形成了內(nèi)蒙古包頭、四川涼山和以江西贛州為代表的南方五省三大生產(chǎn)基地，并具備從采選到冶煉、從裝備制造到技術(shù)研發(fā)相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈條和工業(yè)體系，能夠生產(chǎn)400多個(gè)品種、1000多個(gè)規(guī)格的稀土產(chǎn)品。二是稀土消費(fèi)由傳統(tǒng)領(lǐng)域向新材料領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，2003年之前傳統(tǒng)消費(fèi)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位，例如1995年冶金工業(yè)消耗稀土占全國(guó)稀土消費(fèi)總量的34.23%，而2003年之后新材料領(lǐng)域稀土消費(fèi)占比逐年上升，2011年已達(dá)到66.2%，其中第一位的永磁體消費(fèi)稀土占比從2006年的28.8%升至2011年的44%。三是市場(chǎng)環(huán)境逐步完善，形成了投資主體多元、企業(yè)自主決策、價(jià)格供求決定的稀土市場(chǎng)體系。特別是近年來，稀土行業(yè)投資快速增長(zhǎng)，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，國(guó)有、民營(yíng)、外資等多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展，稀土市場(chǎng)已接近千億元人民幣的規(guī)模。四是建立起了較為完整的研發(fā)體系，稀土采選、冶煉、分離等領(lǐng)域的部分技術(shù)已經(jīng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，稀土新材料產(chǎn)業(yè)得到穩(wěn)步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了稀土永磁材料、發(fā)光材料、儲(chǔ)氫材料、催化材料等新材料的產(chǎn)業(yè)化，為稀土資源的開發(fā)利用、改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)提供了有力的支持。

我國(guó)稀土行業(yè)的快速發(fā)展，不僅滿足了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，還為全球稀土供應(yīng)做出了重要貢獻(xiàn)，以23%的稀土資源承擔(dān)了世界90%以上的市場(chǎng)供應(yīng)，生產(chǎn)的稀土永磁材料、發(fā)光材料、儲(chǔ)氫材料、拋光材料等占世界產(chǎn)量的70%以上。目前，我國(guó)稀土主要出口到日本、美國(guó)和歐洲四國(guó)以及香港和韓國(guó)等地，2011年出口到這八個(gè)國(guó)家和地區(qū)的稀土占我國(guó)稀土出口總量的96%，其中58%的稀土出口到日本，13%出口到美國(guó)，8%出口到法國(guó)。我國(guó)的稀土材料、器件以及節(jié)能燈、微特電機(jī)、鎳氫電池等終端產(chǎn)品，滿足了世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，為世界現(xiàn)代工業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

（二）面臨的問題

稀土行業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，國(guó)內(nèi)政策法律的不完善，對(duì)環(huán)境保護(hù)和開采治理成本的忽視，在我國(guó)稀土行業(yè)發(fā)展中也起到了一定的助推作用。近十年的時(shí)間里，我國(guó)以占全球36%的資源儲(chǔ)量承擔(dān)著全球90%以上的稀土供應(yīng)，導(dǎo)致我國(guó)稀土儲(chǔ)量在世界總儲(chǔ)量中所占比重從20世紀(jì)的43%下降為2010年的36%，而其他稀土生產(chǎn)國(guó)家的稀土儲(chǔ)量卻幾乎沒有太大變化。過度的稀土生產(chǎn)和出口已經(jīng)嚴(yán)重威脅到我國(guó)稀土資源優(yōu)勢(shì)地位，暴露了我國(guó)稀土行業(yè)存在的問題。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是稀土資源保有儲(chǔ)量及保障年限不斷下降，主要礦區(qū)資源加速衰減，原有礦山資源大多枯竭。盡管我國(guó)對(duì)稀土行業(yè)實(shí)行限量開采政策，但上世紀(jì)80年代以來，由于稀土價(jià)格比較高，大量國(guó)有資金和成千上萬家民營(yíng)企業(yè)涌入稀土行業(yè)，客觀上造成了稀土資源開采管理失控。無證開采、越界開采、過量開采，亂采濫挖和“挑肥揀瘦”等現(xiàn)象十分嚴(yán)重，例如2007年國(guó)土資源部給南方稀土企業(yè)下達(dá)指令性限額開采量是8000多噸，但統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)卻達(dá)到4.5萬噸。目前，包頭稀土礦主要礦區(qū)資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲(chǔ)采比已由20年前的50降至目前的15。

二是亂采濫挖以及生產(chǎn)環(huán)節(jié)中存在的落后生產(chǎn)工藝和技術(shù)，嚴(yán)重破壞地表植被，造成水土流失、地下水污染和土壤酸化，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收，大量耕地荒蕪。例如，輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，冶煉和分離過程中會(huì)產(chǎn)生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性元素“釷”廢渣等污染物。離子型中重稀土礦的堆浸、池浸工藝，每生產(chǎn)1噸稀土氧化物將產(chǎn)生約2000噸尾砂，目前雖已采用較為先進(jìn)的原地浸礦工藝，但仍會(huì)產(chǎn)生大量的氨氮、重金屬等污染物。此外，由于我國(guó)稀土資源大多位于邊遠(yuǎn)山區(qū)，過度開采還會(huì)增加了山體滑坡、河道堵塞、突發(fā)性環(huán)境污染事件等發(fā)生的概率，生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與治理，已經(jīng)成為稀土產(chǎn)區(qū)的沉重負(fù)擔(dān)。

三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺少高附加值產(chǎn)品。我國(guó)是稀土大國(guó)，同時(shí)也是稀土技術(shù)弱國(guó)，國(guó)內(nèi)冶煉分離產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，但是材料及器件研發(fā)卻相對(duì)滯后，特別是在新材料開發(fā)和終端應(yīng)用技術(shù)等方面與國(guó)際先進(jìn)水平差距明顯，擁有知識(shí)產(chǎn)權(quán)和新型稀土材料及器件生產(chǎn)加工技術(shù)較少。加之國(guó)外企業(yè)采取附帶自主開發(fā)的方式，用其稀土技術(shù)專利對(duì)我國(guó)進(jìn)行覆蓋和限制，缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致我國(guó)企業(yè)無法生產(chǎn)附加值高的產(chǎn)品。目前，我國(guó)稀土產(chǎn)品主要是永磁材料、發(fā)光材料、儲(chǔ)氫材料和拋光粉等中低端產(chǎn)品，初級(jí)產(chǎn)品出口量占出口總量的75%左右，企業(yè)利潤(rùn)只有1%—5%。

四是價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值，“人參賣了蘿卜價(jià)”。按國(guó)際定價(jià)慣例，當(dāng)企業(yè)或國(guó)家擁有某類產(chǎn)品的一半以上市場(chǎng)份額，就應(yīng)具有市場(chǎng)價(jià)格的決定權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，例如石油輸出國(guó)組織等。但盡管我國(guó)稀土儲(chǔ)量、產(chǎn)量、消費(fèi)量和出口量均位居世界第一位，但是長(zhǎng)期以來稀土價(jià)格卻沒能反映其真實(shí)價(jià)值。1990—2005年間，我國(guó)稀土出口增長(zhǎng)了近10倍，價(jià)格卻下降了50%，稀土價(jià)格在2005年前后甚至降到每公斤16元。2007年，全球稀土供給下降10%，消費(fèi)上漲16%，供需缺口為5570噸，但2007年底稀土原礦價(jià)格卻從每噸7.6萬元降到了每噸6.4萬元。2010年下半年以來，雖然稀土產(chǎn)品價(jià)格逐步回歸，但漲幅遠(yuǎn)低于黃金、銅、鐵礦石等原材料產(chǎn)品。稀土價(jià)格長(zhǎng)期低位運(yùn)行，不僅使我國(guó)沒能在戰(zhàn)略資源性礦產(chǎn)品出口中獲利，而且生態(tài)環(huán)境損失也沒有得到合理的補(bǔ)償。

五是無節(jié)制出口導(dǎo)致稀土資源大量流失，而且走私問題比較嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)有稀土開采、冶煉等生產(chǎn)企業(yè)上百家，應(yīng)用企業(yè)更是多達(dá)上千家，僅內(nèi)蒙古就有稀土生產(chǎn)及應(yīng)用企業(yè)近百家，產(chǎn)業(yè)布局和競(jìng)爭(zhēng)秩序十分混亂。加之，稀土行業(yè)協(xié)會(huì)由于種種原因在上世紀(jì)90年代被取消，直到2012年4月才又重新成立。低端產(chǎn)品過剩、高端產(chǎn)品匱乏，行業(yè)整而不合和隔江而治，在一定程度上促成了企業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成大量稀土資源無節(jié)制的出口流失。部分發(fā)達(dá)國(guó)家甚至還通過投資辦廠等方式規(guī)避我國(guó)法律和稀土出口配額限制，例如內(nèi)蒙古包頭市的外國(guó)稀土企業(yè)中，部分企業(yè)便是大量收購稀土原料或初級(jí)產(chǎn)品后，稍做加工運(yùn)往國(guó)外。此外，受國(guó)際市場(chǎng)需求等多種因素影響，雖然我國(guó)海關(guān)將稀土走私作為重點(diǎn)打擊對(duì)象，但是稀土產(chǎn)品的出口走私現(xiàn)象仍然存在，僅2006—2008年間國(guó)外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的中國(guó)稀土進(jìn)口量比我國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量分別高35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。

三、政策建議

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，本輪稀土案敗訴后，我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)和出口政策將面臨著重大調(diào)整，但是有效保護(hù)和合理利用稀土資源這一核心任務(wù)是不會(huì)改變的。未來，我國(guó)應(yīng)將稀土產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向完善法律法規(guī)，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)職能，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，一方面鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)增加科技研發(fā)投入力度，提升稀土行業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，另一方面支持組建企業(yè)集團(tuán)，提升產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際稀土市場(chǎng)上的定價(jià)權(quán)和話語權(quán)。

（一）建立健全法律和標(biāo)準(zhǔn)體系

盡快研究制定或修訂完善稀土管理法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，建立資源有償使用制度，提高資源稅、環(huán)境稅，將生態(tài)環(huán)境破壞成本納入稀土企業(yè)生產(chǎn)成本。嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源法、海關(guān)法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，依法打擊各類違法違規(guī)行為，依法加強(qiáng)對(duì)稀土的勘查開采、冶煉加工、進(jìn)出口等環(huán)節(jié)的管理，嚴(yán)厲打擊稀土走私和破壞環(huán)境行為。

（二）加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式

針對(duì)我國(guó)稀土行業(yè)上游強(qiáng)、中游良、下游弱，加工深度不足、后端應(yīng)用滯后的發(fā)展特點(diǎn)。積極促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，嚴(yán)格控制開采和冶煉分離能力，大力發(fā)展稀土新材料及應(yīng)用產(chǎn)業(yè)。加大對(duì)稀土應(yīng)用研發(fā)的支持力度，通過實(shí)施組織實(shí)施基礎(chǔ)性、前沿性、戰(zhàn)略性科研項(xiàng)目，推動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）組建大型稀土企業(yè)集團(tuán)

進(jìn)一步實(shí)施稀土企業(yè)整合，支持大企業(yè)通過聯(lián)合、兼并、重組等方式提高行業(yè)集中度，改變稀土企業(yè)小散亂的現(xiàn)象，大幅度減少稀土開采和冶煉分離企業(yè)數(shù)量，削減稀土產(chǎn)業(yè)鏈低端過升高產(chǎn)能。同步推進(jìn)稀土資源開發(fā)整合，嚴(yán)格稀土礦業(yè)權(quán)管理，在繼續(xù)暫停受理新的稀土勘查、開采登記申請(qǐng)的同時(shí)，嚴(yán)格控制現(xiàn)有開采礦山擴(kuò)大產(chǎn)能。

（四）完善稀土交易機(jī)制

改革稀土產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，加大政策調(diào)控力度，逐步實(shí)現(xiàn)稀土價(jià)值和價(jià)格的統(tǒng)一。鼓勵(lì)稀土交易所創(chuàng)新豐富交易模式，吸引更多的交易主體進(jìn)行場(chǎng)內(nèi)交易。同時(shí)，盡快促成稀土行業(yè)協(xié)會(huì)建立定價(jià)機(jī)制，設(shè)立價(jià)格協(xié)商機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布價(jià)格信息和適時(shí)調(diào)整價(jià)格升降指導(dǎo)。

（五）建立稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系

按照國(guó)家儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備、實(shí)物儲(chǔ)備和資源儲(chǔ)備相結(jié)合的方式，建立稀土戰(zhàn)略儲(chǔ)備。統(tǒng)籌規(guī)劃南方離子型稀土和北方輕稀土資源的開采，對(duì)列入國(guó)家儲(chǔ)備的資源地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管和保護(hù)。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)在國(guó)外獲取重要稀土資源礦區(qū)的采礦權(quán)、采礦投資的資源收益分配權(quán)，并根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)的變動(dòng)和經(jīng)濟(jì)周期，探索將部分國(guó)家外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)化為稀土等戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所）