國(guó)家發(fā)展改革委體管所課題組
一、國(guó)資監(jiān)管體制改革的典型設(shè)計(jì)思路
黨的十八屆三中全會(huì)后,我國(guó)各界對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的認(rèn)識(shí)再一次集中到國(guó)資管理體制改革上。根據(jù)三中全會(huì)對(duì)國(guó)資監(jiān)管體制新的模式設(shè)計(jì),在目前的國(guó)資委、國(guó)有企業(yè)之間,將會(huì)加入一個(gè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,從而形成國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)三個(gè)層級(jí)的縱向關(guān)系。圍繞以管資本為主構(gòu)建新型國(guó)資監(jiān)管體制,構(gòu)建國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)和投資主體,成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn),與國(guó)資監(jiān)管密切相關(guān)的政府部門也提出了自己的改革設(shè)計(jì)思路,并對(duì)國(guó)資監(jiān)管體制改革方案產(chǎn)生著重要影響。本文主要介紹最重要也是最典型的兩種設(shè)計(jì)思路,國(guó)資委和財(cái)政部關(guān)于新型國(guó)資監(jiān)管框架的設(shè)計(jì)思路,并加以比較和評(píng)價(jià)分析。
(一)國(guó)資部門方案
對(duì)于新的國(guó)資監(jiān)管體制,國(guó)資委高層認(rèn)為,國(guó)資監(jiān)管從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變,將推動(dòng)國(guó)資委簡(jiǎn)政放權(quán)。各級(jí)國(guó)資委主要是以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶,依法通過公司章程和公司治理,圍繞“管好資本”落實(shí)出資人的職責(zé),不干預(yù)具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。以前國(guó)資委扮演的角色,既是“老板”又是“婆婆”。今后要著重履行好出資人的職責(zé),改進(jìn)投資管理,減少行政審批,尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),不能再像“婆婆”一樣給企業(yè)下達(dá)具體的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)。
對(duì)于未來國(guó)資監(jiān)管框架,國(guó)資委主張采用兩層結(jié)構(gòu),即國(guó)資委直接監(jiān)管國(guó)有企業(yè),同時(shí)繼續(xù)對(duì)國(guó)有企業(yè)采取管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的監(jiān)管模式。對(duì)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的組建,國(guó)資委主張以現(xiàn)有大企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)形成國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司,把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右,再授權(quán)這些大企業(yè)作為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,履行國(guó)有資本出資人代表職能。國(guó)資委則繼續(xù)對(duì)這些投資運(yùn)營(yíng)公司及其最核心的成員企業(yè)實(shí)施直接監(jiān)管。因?yàn)閺默F(xiàn)在的實(shí)際情況看,多數(shù)大型中央企業(yè)集團(tuán)的總部高層與最核心成員企業(yè)高層往往是一肩挑,或者是兩塊甚至是多塊牌子一套人馬。當(dāng)然,從實(shí)際經(jīng)營(yíng)來看,很多主營(yíng)業(yè)務(wù)突出并相對(duì)單一的央企,其集團(tuán)總部本身既是一個(gè)管理總部,又是一個(gè)國(guó)有資本投資運(yùn)行總部,確實(shí)很難清楚地劃分開來。
之所以不采用三層次結(jié)構(gòu),國(guó)資委還認(rèn)為深圳等地曾經(jīng)實(shí)踐的國(guó)資監(jiān)管三層結(jié)構(gòu)并不成功,運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)體制不順,矛盾和摩擦很多,企業(yè)意見非常大,最后不得不變?yōu)閮蓪咏Y(jié)構(gòu)。李榮融時(shí)代的國(guó)資委也曾試圖在國(guó)資委與央企之間建立淡馬錫式的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司,并先后成立了國(guó)家開發(fā)投資公司、誠(chéng)通控股集團(tuán),但效果并未達(dá)到預(yù)期。其中一個(gè)主要原因是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的管理能力相對(duì)有限,很多企業(yè)都想保留中央一級(jí)企業(yè)地位,以便獲得更大的權(quán)利和政策支持以及更多的機(jī)會(huì)和資源,都不愿意進(jìn)入國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司,擔(dān)當(dāng)中央出資二級(jí)企業(yè)這一配角角色。
(二)財(cái)政部門方案
財(cái)政部主張借鑒新加坡淡馬錫模式對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式進(jìn)行改革。這一設(shè)想與現(xiàn)行體制安排的最大不同,是國(guó)資委淡出出資人代表職責(zé),不再管人、管事、管資產(chǎn)集于一身,由若干新組建或改組的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行使出資人職責(zé),國(guó)資委只做專業(yè)監(jiān)管者。由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)研究制定國(guó)有資本存量管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財(cái)務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī),履行公共管理職責(zé)。
財(cái)政部也提出,以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制,由國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職能,以股東身份從事國(guó)有資本投資運(yùn)作,制定并實(shí)施財(cái)務(wù)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。投資運(yùn)營(yíng)公司主要從事資本投資運(yùn)營(yíng),不直接干預(yù)實(shí)體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。財(cái)政部建議,將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團(tuán)近120家(其中國(guó)資委直接管理的113家)分為一般競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)集團(tuán)和公共保障、戰(zhàn)略性、國(guó)家安全類企業(yè)集團(tuán)。組建或改組成立若干國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,行使國(guó)有資本出資人職責(zé),依法行使對(duì)出資企業(yè)的股東權(quán)利。
在財(cái)政部企業(yè)司的設(shè)想方案中,將來國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部,由中組部管理,中央任免;國(guó)資預(yù)算政策、預(yù)算編制和預(yù)算信息的公開由財(cái)政部負(fù)責(zé)并報(bào)國(guó)務(wù)院和人大審批,戰(zhàn)略性、安全性、公共保障類政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定,并報(bào)國(guó)務(wù)院和人大審批。財(cái)政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門應(yīng)當(dāng)按照“一企一策”原則研究制定各投資運(yùn)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、考核辦法等,國(guó)資委根據(jù)“一企一策”的要求對(duì)若干家國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行監(jiān)督。
二、典型設(shè)計(jì)方案比較
對(duì)于未來的國(guó)資監(jiān)管體制,從兩種方案的比較來看,國(guó)資部門和財(cái)政部門設(shè)計(jì)的體制框架存在較大的差別,兩種方案區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn),也是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)主要是在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的組織層次設(shè)計(jì)、國(guó)資委定位、監(jiān)管范圍、國(guó)有資產(chǎn)投資運(yùn)營(yíng)公司設(shè)置等方面,核心還是如何在部門之間劃分監(jiān)管權(quán)力、如何解決國(guó)有企業(yè)事實(shí)存在的出資人缺位問題(見表1)。
(一)監(jiān)管組織層級(jí)結(jié)構(gòu)
國(guó)有資本監(jiān)管層次和結(jié)構(gòu)是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制設(shè)計(jì)的核心,對(duì)整個(gè)國(guó)有資本監(jiān)管體制、運(yùn)行模式都具有決定性影響。國(guó)資委主張采用兩層結(jié)構(gòu),即國(guó)資委直接監(jiān)管國(guó)有企業(yè),同時(shí)繼續(xù)對(duì)國(guó)有企業(yè)采取管人、管事與管資產(chǎn)相結(jié)合的監(jiān)管模式。財(cái)政部則建議,組建或改組成立若干國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,行使國(guó)有資本出資人職責(zé),依法行使對(duì)出資企業(yè)的股東權(quán)利,實(shí)行三層次的監(jiān)管模式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,面對(duì)規(guī)模龐大的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn),設(shè)立專門的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),并成立一批國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,實(shí)行三層次的監(jiān)管模式可能更有利于政資分開、政企分開,更有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
(二)國(guó)資委定位
按照國(guó)資部門的方案,國(guó)資委依然是法定的國(guó)有資本出資人代表,而國(guó)有企業(yè)或者國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司只能接受授權(quán),成為國(guó)有資本出資人代表,國(guó)資委對(duì)授權(quán)企業(yè)甚至是其出資企業(yè)依然擁有絕對(duì)管理權(quán)力。按照這種方案,國(guó)資委將繼續(xù)集國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與國(guó)有資本出資人代表職能于一身,繼續(xù)保持對(duì)國(guó)有企業(yè)的全方位監(jiān)管權(quán)力。財(cái)政部的方案則建議國(guó)資委淡出出資人代表職能,由新組建的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司來履行專業(yè)的國(guó)有資本出資人代表職能,國(guó)資監(jiān)管部門的職能重新定位,回歸到政府職能序列,從宏觀政策、戰(zhàn)略層面來履行國(guó)有資產(chǎn)的專業(yè)監(jiān)管職能,實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能和國(guó)有資本出資人職能分開的管理體制。這種方案,國(guó)資委的監(jiān)管權(quán)力將大大削弱,不再承擔(dān)出資人代表職能,而財(cái)政部門在國(guó)資監(jiān)管方面的權(quán)力將大大提升,成為國(guó)資監(jiān)管最直接、最重要的部門。
(三)監(jiān)管范圍
監(jiān)管范圍的劃分涉及部門監(jiān)管權(quán)力的分配與調(diào)整,事關(guān)部門核心利益,同樣也是兩種方案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)之一。國(guó)資部門的方案,是在國(guó)資管理框架基礎(chǔ)上的改進(jìn),體現(xiàn)的主要是從管資產(chǎn)到管資本的監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變,而監(jiān)管范圍則比現(xiàn)在更為廣泛,將全面經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍。而財(cái)政部門的方案,則對(duì)現(xiàn)有國(guó)資委的職能進(jìn)行淡化,不做出資人代表,只做類似電監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種模式下,財(cái)政部門將獲得更多的監(jiān)管權(quán)力,國(guó)資監(jiān)管職能和監(jiān)管范圍將大大擴(kuò)展。
(四)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司設(shè)置
按照國(guó)資部門的方案,主要是以現(xiàn)有大企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)形成國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司,把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右,再授權(quán)這些大企業(yè)作為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)有資本投資運(yùn)行公司的職能設(shè)置與目前一些大型央企集團(tuán)母公司的職能相似,管理體制改革變化不大。財(cái)政部的方案對(duì)現(xiàn)有體制改變比較大,是將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團(tuán)近120家(其中國(guó)資委直接管理的113家)分為一般競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)集團(tuán)和公共保障、戰(zhàn)略性、國(guó)家安全類企業(yè)集團(tuán)。組建或改組成立若干國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,行使國(guó)有資本出資人職責(zé),依法行使對(duì)出資企業(yè)的股東權(quán)利。
三、典型設(shè)計(jì)方案評(píng)價(jià)
很顯然,兩個(gè)機(jī)構(gòu)的國(guó)資監(jiān)管方案,具有很大的部門特征,很大程度上是從自身部門利益出發(fā),希望在新國(guó)資監(jiān)管體制下擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利,擴(kuò)大部門權(quán)力和監(jiān)管范圍,都沒有從更高層次上把握國(guó)資國(guó)企改革對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義,都有很大的進(jìn)一步研究、探索和優(yōu)化的空間。
(一)國(guó)資委方案容易實(shí)施,但改革效果可能不明顯
按照國(guó)資委的方案,國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司的組建和運(yùn)行方式在很大程度上將會(huì)基于現(xiàn)有的國(guó)企集團(tuán)公司組建而來,涉及的企業(yè)重組和利益調(diào)整相對(duì)較少,這將大大降低國(guó)資改革推進(jìn)難度。從目前國(guó)資監(jiān)管的實(shí)際運(yùn)行狀況和央企改革試點(diǎn)推進(jìn)情況來看,未來我國(guó)的新型國(guó)資監(jiān)管體制有可能更接近于國(guó)資委的方案。兩層次的監(jiān)管層次未必是國(guó)資監(jiān)管的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)模式,然而在短期內(nèi),兩層次無疑更具有合理性和可操作性。授予國(guó)資委的國(guó)有資本出資人代表地位,可能也不會(huì)有大的變化,甚至未來國(guó)資委的監(jiān)管范圍也會(huì)真的覆蓋所有經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本。但是,正因?yàn)閲?guó)資委方案對(duì)國(guó)資委自身和央企的改動(dòng)不大,觸及的深層次利益調(diào)整較少,這一方案尚不能從根本上解決國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的深層次矛盾和問題,改革方案實(shí)施效果可能并不明顯,需要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化持續(xù)不斷推進(jìn)和深化國(guó)資改革。
一是國(guó)資部門的方案與現(xiàn)有管理體制差別不大,不能從根本上解決國(guó)資委的職能定位不清問題。按照國(guó)資部門的方案,國(guó)資委既履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能,管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合,這是本該由政府履行的職責(zé),又要履行國(guó)有資本出資人職能,這是本該由企業(yè)履行的職責(zé),究竟是政府還是企業(yè)?是裁判員還是運(yùn)動(dòng)員?是婆婆還是老板?國(guó)資委職能定位仍然不明確,既有保值增值的盈利性目標(biāo),又有調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局、維護(hù)公眾利益的社會(huì)公共目標(biāo),兩種目標(biāo)在很多方面存在沖突,政企不分、政資不分問題比較突出,導(dǎo)致對(duì)國(guó)資委的監(jiān)管、考核和激勵(lì)等問題無法解決。國(guó)資委的方案中幾乎沒有觸及這些深層次的體制問題,方案實(shí)施后這些問題當(dāng)然也無法從根本上得以解決。
二是監(jiān)管職能層次劃分不明確,無法解決事實(shí)上存在的國(guó)有企業(yè)出資人缺位問題。國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的深層次根本性問題仍然是出資人缺位、政企不分和內(nèi)部人控制問題。國(guó)有企業(yè)出資人制度建設(shè)滯后,政企不分、產(chǎn)權(quán)制度改革滯后是現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的主要障礙。一些國(guó)有企業(yè)尤其是壟斷行業(yè)的大型和特大型國(guó)有企業(yè),沒有進(jìn)行真正的公司制股份制改造。部分經(jīng)過股份制改造的國(guó)有企業(yè),也普遍存在著國(guó)有股“一股獨(dú)大”、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題。董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層的有效監(jiān)督制衡機(jī)制尚未完全建立,企業(yè)內(nèi)部勞動(dòng)、人事及分配制度問題多。在現(xiàn)有中央企業(yè)集團(tuán)基礎(chǔ)上組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,并由國(guó)資委直接監(jiān)管施行兩層次的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式看,這與現(xiàn)有的監(jiān)管體制區(qū)別不大,無法有效解決出資人缺位帶來的種種問題。
(二)財(cái)政部方案具有一定合理性,但實(shí)施難度和風(fēng)險(xiǎn)大
財(cái)政部方案也具有一定的合理性,甚至在很多國(guó)家,尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家,包括被反復(fù)提及的新加坡淡馬錫公司都是采用這種監(jiān)管模式,可以在很大程度上解決國(guó)資委職能定位不清、國(guó)有企業(yè)出資人缺位的問題,但其涉及政府職能機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整以及國(guó)有企業(yè)的大范圍重組,涉及的利益關(guān)系調(diào)整比較復(fù)雜,實(shí)施條件尚不成熟,實(shí)施難度較大。
一是投資運(yùn)營(yíng)公司的組建難度較大。在央企之上新組建若干投資運(yùn)營(yíng)公司,需要一些央企集團(tuán)母公司股權(quán)直接轉(zhuǎn)入。但如今的央企個(gè)個(gè)財(cái)大氣粗,誰都不愿跟人合并或被重組,成為投資運(yùn)營(yíng)公司的下屬企業(yè)。這樣,眾多中央企業(yè)或明或暗抵制國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)作,組建起三層次的組織框架也就受到極大阻力,即使中央成立高層次的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)強(qiáng)力推進(jìn),最終實(shí)施的效果和其中的風(fēng)險(xiǎn)也很難判斷。
二是政府職能和組織結(jié)構(gòu)劃分和調(diào)整難度較大。將國(guó)資委定位為專業(yè)監(jiān)管者,而不是出資人代表,這是對(duì)當(dāng)前體制的顛覆性改革,需要國(guó)家職能機(jī)構(gòu)和部門設(shè)置進(jìn)行重大調(diào)整。面對(duì)數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的巨無霸型中央企業(yè),在現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)尚不完善,董事制度和董事會(huì)職能尚不健全的情況下,不具備較大的現(xiàn)實(shí)可能性。
三是財(cái)政部門管理能力難以企及。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)與世界眾多國(guó)家的國(guó)有資產(chǎn)不可同日而語,規(guī)模巨大,占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比例高,在推動(dòng)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作為十分重要。若將規(guī)模如此之大、戰(zhàn)略地位如何特殊的所有國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司都交由財(cái)政部門管理,這對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)管能力提出了巨大挑戰(zhàn)。財(cái)政部門和國(guó)資部門合署監(jiān)管可能只適用于國(guó)資存量不大的地方政府。面對(duì)龐大而復(fù)雜的國(guó)有資本存量,必須要有專門的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。
四是超大型國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大。在現(xiàn)有央企集團(tuán)公司之上按行業(yè)和功能組建的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,被賦予巨大資本投資和運(yùn)營(yíng)權(quán)力,在實(shí)際運(yùn)作過程中,必然要進(jìn)行相關(guān)行業(yè)和企業(yè)重組,使企業(yè)資產(chǎn)更加集中、主營(yíng)業(yè)務(wù)更加突出。但是,目前很多中央企業(yè)在行業(yè)中已經(jīng)處于控制甚至是絕對(duì)控制地位,進(jìn)一步的行業(yè)重組,很容易導(dǎo)致行業(yè)過于集中甚至完全壟斷,影響企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力、行業(yè)發(fā)展活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,甚至危及我國(guó)特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全,其中的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。
(課題組長(zhǎng):張林山;課題組成員:蔣同明,李曉琳,劉現(xiàn)偉)