國有資產(chǎn)管理體制改革與國企改革進(jìn)展與展望

張瑾

國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)和改革發(fā)展中的新問題，從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度看，國有企業(yè)改革的任務(wù)遠(yuǎn)沒有完成。當(dāng)前和未來推進(jìn)國有企業(yè)改革，必須貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，完善國有資產(chǎn)管理體制，健全國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度。

一、2014年國有資產(chǎn)管理體制改革和國企改革新進(jìn)展

（一）國有資產(chǎn)管理體制改革新進(jìn)展

1、央企功能界定分類方案意見形成

央企功能界定分類方案被看成這一輪國有企業(yè)改革的切入點(diǎn)，也被定義為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、組建兩類公司（國資經(jīng)營公司和國資運(yùn)營公司）、完善國資監(jiān)管體制、推進(jìn)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等多項(xiàng)改革的前置性措施。國資委牽頭制定的央企功能界定分類方案意見已形成，112戶央企被分為三類，分別為公益保障類、特定功能類和商業(yè)競(jìng)爭類，三類的改革方向各有重點(diǎn)。國企改革頂層設(shè)計(jì)方案進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，整體框架性方案和相關(guān)配套方案一起公布。

2、混合所有制改革破冰

國資委的數(shù)據(jù)顯示國資系統(tǒng)企業(yè)中公司制企業(yè)為89%，混合所有制比例52%，公司制企業(yè)中，國有股份50%以上的占92%，國有資本一股獨(dú)大。國資委積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)中石化、中石油、國投等央企探索“引入市場(chǎng)機(jī)制，引入所有者”混合所有制改革，同時(shí)選擇中國建材、國藥集團(tuán)作為混合所有制改革試點(diǎn)企業(yè)。地方國資委表現(xiàn)更為積極，2月18日，格力集團(tuán)發(fā)布改革方案：珠海市國資委擬將其地產(chǎn)業(yè)務(wù)、港珠澳大橋、債權(quán)等資產(chǎn)無償劃撥至新公司，然后通過公開掛牌轉(zhuǎn)讓格力集團(tuán)超過49%的股權(quán)，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。2月19日，中石化宣布啟動(dòng)油氣銷售業(yè)務(wù)重組，引入民資實(shí)行混合所有制，且授權(quán)董事長在社會(huì)與民營資本的持股比例不超30%的情況下，行使權(quán)力，這被看做是混合所有制改革的破冰之舉。3月14日，貴州省人民政府辦公廳印發(fā)《貴州省國資委監(jiān)管企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革三年行動(dòng)計(jì)劃》，提出3年內(nèi)省國資委28戶監(jiān)管企業(yè)將全部實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。廣東、浙江提出70%、75%的混合所有制發(fā)展目標(biāo)。

3、央企負(fù)責(zé)人薪酬改革方案出臺(tái)

2014年國資委深改組調(diào)研后認(rèn)為“國企領(lǐng)導(dǎo)人的選聘、任用、考核、退出機(jī)制”是國企改革最核心問題，國企薪酬制度改革是國企改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。8月29日，中共中央政治局審議通過了《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于合理確定并嚴(yán)格規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見》等文件。深化中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革，要從我國社會(huì)主義初級(jí)階段基本國情出發(fā)，適應(yīng)國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革進(jìn)程，逐步規(guī)范企業(yè)收入分配秩序，實(shí)現(xiàn)薪酬水平適當(dāng)、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、監(jiān)督有效，對(duì)不合理的偏高、過高收入進(jìn)行調(diào)整。中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革的重點(diǎn)對(duì)象是中央和國資委管理的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。中央企業(yè)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人將實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制，員工薪酬由企業(yè)依法自主決定，形成中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人與職工間的合理工資收入分配關(guān)系，合理調(diào)節(jié)不同行業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人間的薪酬差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

4、四項(xiàng)改革試點(diǎn)取得積極進(jìn)展

7月15日，國資委宣布首批四項(xiàng)改革試點(diǎn)企業(yè)名單。其中國家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)有限公司進(jìn)行改組國有資本投資公司試點(diǎn)﹔中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國建筑材料集團(tuán)公司進(jìn)行發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)﹔新興際華集團(tuán)有限公司、中國節(jié)能環(huán)保公司、中國醫(yī)藥集團(tuán)總公司、中國建筑材料集團(tuán)公司開展董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)﹔在國資委管理主要負(fù)責(zé)人的中央企業(yè)中選擇2到3家開展派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)。

（二）國企改革新進(jìn)展

1、成立國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組

為了加強(qiáng)國企改革事務(wù)協(xié)調(diào)，10月底國務(wù)院組建由國務(wù)院副總理馬凱為主任，國務(wù)委員王勇為副主任的國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，成員單位包括中組部、國資委、發(fā)改委、工信部、財(cái)政部、人社部、人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等，辦公室設(shè)在國資委。小組主要職責(zé)是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于國企改革的工作部署，加強(qiáng)對(duì)國企改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)把關(guān)，統(tǒng)籌研究和協(xié)調(diào)解決改革中的重大問題和難點(diǎn)問題，跟蹤督促國企改革進(jìn)展情況，及時(shí)提醒國企改革中需要注意的問題。金融國企、文化國企等都不在國資委監(jiān)管范圍內(nèi)，國資委無法統(tǒng)籌國企改革，國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，解決了國資委統(tǒng)籌乏力的尷尬局面，機(jī)構(gòu)升格有利于協(xié)調(diào)各部門間的利益關(guān)系，加快改革方案制定和貫徹落實(shí)進(jìn)程。

2、央企董事會(huì)制度建設(shè)提速

建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度是本輪國企改革的重要內(nèi)容，央企董事會(huì)制度改革是深化國有資本改革、推進(jìn)混合所有制改革的重要突破口，央企董事會(huì)在治理結(jié)構(gòu)、職責(zé)權(quán)限、董事選聘、決策機(jī)制、業(yè)績考核、薪酬管理等多方面處于被動(dòng)尷尬境地。國資委召開中廣核、中石油、中國國電等中央企業(yè)建設(shè)規(guī)范董事會(huì)工作會(huì)議，董事會(huì)制度建設(shè)提速。7月國資委選擇新興際華、中國建材、國藥集團(tuán)、中國節(jié)能四家央企試點(diǎn)，探索董事會(huì)行使高級(jí)管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權(quán)試點(diǎn)工作。12月央企董事會(huì)試點(diǎn)達(dá)到74家，依法落實(shí)董事會(huì)業(yè)績考核、薪酬管理和經(jīng)理層選聘權(quán)力。

3、法治央企建設(shè)取得階段性成果

建設(shè)法治央企的目的是“建立規(guī)范有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確、要求嚴(yán)格的內(nèi)部控制體系”。依法治企降低了企業(yè)發(fā)展成本和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，在國資委強(qiáng)化考核激勵(lì)等制度帶動(dòng)下，1—11月中央企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)控，成本費(fèi)用增幅收窄6.4個(gè)百分點(diǎn)，困難企業(yè)總體減虧增利。2014年是法治央企建設(shè)三個(gè)“三年計(jì)劃”的收官之年，各項(xiàng)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。11月4—5日，國資委央企法制工作會(huì)議提出未來五年（2015—2019）新目標(biāo)：央企法律顧問隊(duì)伍全面實(shí)現(xiàn)專職化，法律人員配備比例接近國際同行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，全部央企法制工作達(dá)到國內(nèi)領(lǐng)先水平，三分之一以上企業(yè)進(jìn)入世界先進(jìn)行列。

4、央企反腐制度化建設(shè)逐漸成型

2014年國企成為反腐主戰(zhàn)場(chǎng)之一，國有企業(yè)反腐制度化建設(shè)邁出新步伐，推行了紀(jì)委書記專職化、派駐紀(jì)檢組的新制度，努力構(gòu)建促使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不想腐、不能腐、不敢腐的有效機(jī)制。對(duì)發(fā)生重大腐敗案件和不正之風(fēng)長期滋生蔓延的企業(yè)和部門，實(shí)行“一案雙查”，同時(shí)把黨委主體責(zé)任、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況與領(lǐng)導(dǎo)人員的薪酬管理、選拔任用等掛鉤。

5、二十余省市公布改革方案

按照習(xí)近平總書記“國企改革要加快”的要求，20多個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）公布各自的國企改革方案，涉及混合所有制改革、國企分類、國資監(jiān)管全覆蓋，十八屆三中全會(huì)條文正在逐漸落實(shí)。中石化、上海綠地、珠海格力等各層級(jí)國企推出了各自改革方案。

6、國企員工持股進(jìn)程加快

員工持股改革是三中全會(huì)提出的國有企業(yè)改革的最閃亮創(chuàng)新，2014年在中央文件和市場(chǎng)需求雙重驅(qū)動(dòng)下，幾度擱淺的國企員工持股進(jìn)程加快進(jìn)展。上海醫(yī)藥、中國建材、綠地集團(tuán)、海螺水泥等各級(jí)國企均提出要探索員工持股和推出激勵(lì)方案。僅在上市公司層面，就有超過30家企業(yè)推出員工持股計(jì)劃，更多企業(yè)在觀望中蓄勢(shì)待發(fā)。

7、央企“三供一業(yè)”移交地方工作全面展開

國企辦社會(huì)是困擾國企全面融入市場(chǎng)的重要因素，歷史遺留問題不能妥善解決，國企就無法公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭。國資委將分離移交“三供一業(yè)”①列入2014年深化改革工作要點(diǎn)，4月9日國資委召開駐重慶中央企業(yè)分離移交“三供一業(yè)”工作會(huì)議，央企“三供一業(yè)”移交地方工作全面展開。

二、存在的突出問題

（一）國有資產(chǎn)管理體制存在的突出問題

1、一股獨(dú)大的問題尚未解決

從目前看，混合所有制主要針對(duì)尚未引進(jìn)外部投資者的國企或壟斷國企，問題不在于引進(jìn)多少外部投資者或股東，對(duì)企業(yè)經(jīng)營有實(shí)質(zhì)影響的是絕對(duì)或相對(duì)控股權(quán)，如果控股權(quán)仍在國資委或其他類似部門，一股獨(dú)大的痼疾仍然存在，國企市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難以實(shí)質(zhì)推進(jìn)。整體上市或擁有多個(gè)上市公司的央企改革關(guān)鍵是解決一股獨(dú)大問題，一股獨(dú)大問題核心是國資管理模式必須改革，國資委從管資產(chǎn)到管資本、產(chǎn)權(quán)管理和人事管理脫鉤有可能解決這一問題。

2、政企分開問題并沒有得到根本解決

雖然一些企業(yè)按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立監(jiān)事會(huì)、董事會(huì)，國資委選派外部董事進(jìn)入董事會(huì)，但在一股獨(dú)大的情況下，國資委作為出資人出現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張的情況，對(duì)央企管得過多、過細(xì)，眾多央企的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、戰(zhàn)略、投資、資產(chǎn)評(píng)估轉(zhuǎn)讓、年度計(jì)劃、預(yù)算、人事、薪酬、考核定級(jí)、黨政工團(tuán)等事項(xiàng)，形成年、季、月匯報(bào)和考核制度。央企每年要耗費(fèi)相當(dāng)一部分精力、時(shí)間，組織人員填寫國資委所要的各種報(bào)表和應(yīng)付檢查考核。嚴(yán)重影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并在某種意義上鼓勵(lì)和推動(dòng)了央企總部行政化和官僚主義。

3、國有資產(chǎn)管理體制法律制度不健全

目前我國國有資產(chǎn)管理缺乏完善的法律體系，國有資產(chǎn)體制建立和完善缺乏明確的范圍和方向。首先，尚未形成科學(xué)的國有資產(chǎn)管理法律體系，關(guān)于國有資產(chǎn)的法律法規(guī)分散于《憲法》、《公司法》、《證券法》、《物權(quán)法》等法律中，缺乏針對(duì)國有資產(chǎn)管理的專門法律。其次，各個(gè)法律條款中，對(duì)國有資產(chǎn)管理規(guī)范存在差異，不利于加強(qiáng)對(duì)國有資產(chǎn)的科學(xué)高效管理。第三，雖然國家出臺(tái)關(guān)于國有資產(chǎn)管理的相關(guān)條例和政策文件，但沒有針對(duì)國有資產(chǎn)管理體制建設(shè)的詳細(xì)規(guī)定，比如，如何規(guī)范非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的規(guī)定少見等。

（二）國有企業(yè)存在的突出問題

1、國有企業(yè)公司制股份制改革還需深化

國有企業(yè)股份制改革取得巨大成就，但國有企業(yè)改革的根本問題沒有徹底得到解決，國有企業(yè)不是真正意義上的市場(chǎng)主體，管理體制和運(yùn)行機(jī)制沒有根本改變，壟斷行業(yè)的大型和特大型國有企業(yè)，沒有進(jìn)行真正的股份制改造;部分經(jīng)過股份制改造的國有企業(yè)，普遍存在法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制等問題，甚至國家股管理主體缺位，多個(gè)部門都在行使國家股所有權(quán)，而無人真正負(fù)責(zé)，缺乏來自所有者的負(fù)責(zé)任的監(jiān)督導(dǎo)致國家股股權(quán)代表虛設(shè)，無法實(shí)現(xiàn)企業(yè)機(jī)制的根本轉(zhuǎn)換;國家股和法人股流動(dòng)、組合、重組困難重重。央企目前的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)即便民營資本進(jìn)入，更多是在二級(jí)、三級(jí)，甚至四級(jí)公司合作，對(duì)央企母公司層面的股權(quán)多元化仍未破題。

2、央企董事會(huì)不能承擔(dān)企業(yè)決策重任

一些央企的董事會(huì)為保證決策獨(dú)立性和公正性，增設(shè)外部董事，人員來源是其他退休央企高管和大專院校學(xué)者。但外部董事由于時(shí)間、精力不夠和兼職等原因，不能及時(shí)和準(zhǔn)確了解企業(yè)經(jīng)營情況，對(duì)行業(yè)和客戶缺乏直接感受，基本上是聽匯報(bào)決策，決策質(zhì)量不高，決策主要以尊重企業(yè)內(nèi)部董事意見為主。企業(yè)內(nèi)部董事多是由班子成員兼任，企業(yè)決策權(quán)集中在總裁辦公會(huì)。董事會(huì)演變成企業(yè)高級(jí)咨詢機(jī)構(gòu)，并不承擔(dān)企業(yè)決策重任，而且多了一個(gè)管理層次。企業(yè)重大事項(xiàng)如資產(chǎn)重組、班子成員調(diào)整變動(dòng)、重大投資要報(bào)國資委決策，國資委是實(shí)質(zhì)上的董事會(huì)。

3、壟斷企業(yè)改革是今后國有企業(yè)改革的重點(diǎn)

我國壟斷行業(yè)政企不分、政資不分、政監(jiān)不分仍根深蒂固，沒有效解決?？傮w上壟斷行業(yè)改革滯后于整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程，現(xiàn)有改革偏重現(xiàn)有企業(yè)重組，忽視創(chuàng)造公平準(zhǔn)入環(huán)境和引入新企業(yè)，沒有形成真正競(jìng)爭的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，在產(chǎn)權(quán)改革和監(jiān)管改革方面相對(duì)滯后，難以避免壟斷行業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢(shì)地位，自然壟斷和行政壟斷抑制了行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新。

4、國有企業(yè)創(chuàng)新能力有待加強(qiáng)

國有大中型企業(yè)自主創(chuàng)新能力不斷提高，逐步成為創(chuàng)新主體，但創(chuàng)新動(dòng)力不足仍是制約國有企業(yè)自主創(chuàng)新的核心問題。總體上看，國有企業(yè)缺乏創(chuàng)新熱情，領(lǐng)導(dǎo)行為短期化，研發(fā)投入占企業(yè)銷售收入比例較低，引進(jìn)投入大于消化吸收投入。影響壟斷國有企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力的內(nèi)部因素主要有：首先，技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)、低廉人力成本、長期居于壟斷地位，不技術(shù)創(chuàng)新也能賺取經(jīng)濟(jì)效益。其次，內(nèi)部激勵(lì)約束機(jī)制不完善，高素質(zhì)技術(shù)人才缺乏。再者，尚未建立有利于自主創(chuàng)新的企業(yè)文化，注重當(dāng)前績效的文化也阻礙了自主創(chuàng)新。

三、對(duì)策建議

（一）完善國有資產(chǎn)管理體制對(duì)策建議

1、國有資產(chǎn)管理體制向以管資本為主轉(zhuǎn)變

建立以管資本為主的管理模式可以有三種途徑：一是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。一些行業(yè)性大型集團(tuán)公司，可考慮賦予其國有資本投資經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)其發(fā)展成為國際化集團(tuán)公司。二是組建若干國有資本運(yùn)營公司，以實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和提高資本收益為目標(biāo)，專門從事資本運(yùn)營。三是支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司，通過對(duì)各個(gè)行業(yè)的各類企業(yè)退股、參股或控股，放大國有資本的控制力和影響力，壯大國有資本。

2、積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)

準(zhǔn)入放開是混合所有制改革的重點(diǎn)，將打破一些行業(yè)壟斷堅(jiān)冰，通過深化改革，使混合所有制經(jīng)濟(jì)成為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。具體目標(biāo)有三個(gè)：一是大部分國有企業(yè)逐步發(fā)展成混合所有制企業(yè);二是混合所有制企業(yè)逐步降低國有股權(quán)比重;三是大力支持非公資本參與國企改革重組。引入非公企業(yè)資本、自然人資本及員工持股三種資本，采取股份制改造、企業(yè)上市、產(chǎn)權(quán)交易及引進(jìn)戰(zhàn)略投資者多種方式。使公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)融合，中央企業(yè)與地方企業(yè)結(jié)合，打破產(chǎn)業(yè)界限，使實(shí)業(yè)與金融業(yè)有機(jī)結(jié)合。國有企業(yè)引入外國資本發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，達(dá)到以開放促改革促發(fā)展目的，同時(shí)防止國有資產(chǎn)流失。

3、對(duì)不同功能國有企業(yè)分類改革

深化國有企業(yè)改革，應(yīng)根據(jù)其不同功能，實(shí)行有區(qū)別的分類改革。對(duì)公益類國有企業(yè)，應(yīng)加大國有資本投入，增強(qiáng)其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力，盡快改變目前公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足的局面。如針對(duì)養(yǎng)老院、幼兒園、停車場(chǎng)、醫(yī)院、職業(yè)教育等供不應(yīng)求，工業(yè)脫硫、脫硝、除塵以及垃圾處理、污水處理能力等嚴(yán)重不足，國有資本投資公司均應(yīng)加大投資力度，同時(shí)采取特許經(jīng)營的方式，吸引社會(huì)資金投入，改善生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾多層次需求。加快建立共享性公共產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)為提供清潔空氣、干凈水作貢獻(xiàn)。

對(duì)自然壟斷行業(yè)，如鐵路、電網(wǎng)、基礎(chǔ)電信、管道等基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革。根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，放開競(jìng)爭性業(yè)務(wù)。鐵路雖然具有自然壟斷特點(diǎn)，但投資主體也可實(shí)行多元化，吸收地方政府和民間資金投入。鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)業(yè)務(wù)更應(yīng)放開經(jīng)營，形成多元競(jìng)爭格局。按照保護(hù)環(huán)境的要求，采取優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)使用清潔能源、可再生能源。電信基礎(chǔ)服務(wù)已有幾家公司開展有限競(jìng)爭，增值業(yè)務(wù)已放開經(jīng)營，應(yīng)進(jìn)一步完善競(jìng)爭體制，鼓勵(lì)充分競(jìng)爭。

4、完善國有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)

要根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的精神和要求及各類國有資產(chǎn)的屬性和監(jiān)管特點(diǎn)，完善相關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律，加快制定各類國有資產(chǎn)監(jiān)管的法規(guī)規(guī)章，形成比較完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和體系化。加快完善各類國有資產(chǎn)立法，健全國有資產(chǎn)出資人制度、領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度、重大事項(xiàng)管理制度、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)監(jiān)管制度，規(guī)范政府、國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國家出資企業(yè)的關(guān)系。健全完善國有企業(yè)投資管理、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等專項(xiàng)管理制度，不斷提高現(xiàn)代化管理水平。健全完善產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等各類國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理制度，建立全國統(tǒng)一的企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作體系。健全完善上下級(jí)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)指導(dǎo)監(jiān)督制度，確保中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)管政策、目標(biāo)和主要任務(wù)協(xié)調(diào)一致。

（二）深化國有企業(yè)改革對(duì)策建議

1、完善公司董事會(huì)職能

第一，國有獨(dú)資企業(yè)和國有獨(dú)資公司全面推進(jìn)規(guī)范的董事會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)董事會(huì)規(guī)范有效運(yùn)作。繼續(xù)擴(kuò)大董事會(huì)試點(diǎn)，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，加快推進(jìn)符合條件的中央企業(yè)建立規(guī)范董事會(huì)，并延伸到具備條件的子企業(yè)。

第二，逐步落實(shí)董事會(huì)業(yè)績考核、薪酬管理和高管人員選聘等重要職權(quán)，明確授權(quán)條件和工作流程，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等。合理配置董事會(huì)人員結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格外部董事資格標(biāo)準(zhǔn)，健全外部董事進(jìn)入和退出、考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)其工作使命感和責(zé)任心。發(fā)揮董事會(huì)專門委員會(huì)作用，提高提名委員會(huì)在經(jīng)理班子選拔過程中的作用。

第三，探索黨組織發(fā)揮政治核心作用的有效途徑和方法。研究黨組織參與重大決策的內(nèi)容、環(huán)節(jié)和程序，合理界定董事長、總經(jīng)理、黨委（組）書記職責(zé)邊界，制定規(guī)則規(guī)范相互工作關(guān)系，強(qiáng)化工作配合，不模糊責(zé)任，不影響效率。

第四，完善職工代表大會(huì)制度，建立完善職工民主管理制度。提升職工董事履職能力，加強(qiáng)對(duì)職工董事考核評(píng)價(jià)和薪酬待遇制度的研究，確保職工董事忠實(shí)履行職責(zé)。

第五，建立和完善決策責(zé)任追究制度。明確董事會(huì)、董事和董事會(huì)秘書履職應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和免除責(zé)任的規(guī)定等，對(duì)失職以及造成決策失誤的責(zé)任人進(jìn)行追究。

第六，提高國有企業(yè)運(yùn)營透明度。建立符合《公司法》且更加公開透明的國有企業(yè)治理準(zhǔn)則，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，打造“陽光國企”。

2、實(shí)行市場(chǎng)化的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員遴選機(jī)制

第一，推行市場(chǎng)化導(dǎo)向的選人用人和管理機(jī)制。減少行政任命管理人員，增加市場(chǎng)化選聘比例。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分層分類管理，上級(jí)黨組織、國資委對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員的管理，逐步向重點(diǎn)管理集團(tuán)公司董事會(huì)及成員、黨組織班子及成員轉(zhuǎn)變。區(qū)別不同類型企業(yè)、不同類別領(lǐng)導(dǎo)人員，實(shí)行差異化管理，提高管理精細(xì)化水平。

第二，完善市場(chǎng)化選拔任用機(jī)制。創(chuàng)新完善組織選拔方式方法，推行差額選拔，因企制宜采取競(jìng)爭上崗、業(yè)內(nèi)競(jìng)崗、公開招聘等方式選拔企業(yè)管理人員，提高選拔工作質(zhì)量。

第三，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，培育職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。明確企業(yè)經(jīng)營管理人員職業(yè)經(jīng)理人身份，由董事會(huì)管理經(jīng)理層，推進(jìn)經(jīng)理層成員市場(chǎng)化選聘和契約化管理，依法與其簽訂聘任合同，明確聘期及聘任期間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)激勵(lì)與硬約束相配合，大力培育職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)。

第四，部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的“黨政官員”角色。將公益性和部分準(zhǔn)公益性國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，包括董事長及董事會(huì)主要成員、派出董事和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會(huì)主席、整體上市公司董事長等，由上級(jí)組織部門選拔任命。

3、建立市場(chǎng)化的業(yè)績考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)約束機(jī)制

第一，對(duì)不同功能定位的企業(yè)加強(qiáng)分類考核。對(duì)公益保障類加大服務(wù)質(zhì)量和成本控制考核力度，對(duì)特定功能類企業(yè)加大安全保障和競(jìng)爭力考核力度，對(duì)商業(yè)競(jìng)爭類企業(yè)加大經(jīng)濟(jì)效益和價(jià)值創(chuàng)造能力考核力度。

第二，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)和企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭程度，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬實(shí)施分類管理。建立與國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人分類管理相適應(yīng)、選任方式相匹配的差異化薪酬分配制度，對(duì)行政任命的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬水平實(shí)行限高，市場(chǎng)化選聘管理人員薪酬由市場(chǎng)決定。

第三，積極探索員工持股，推進(jìn)股權(quán)激勵(lì)等中長期激勵(lì)制度。鼓勵(lì)關(guān)鍵崗位的經(jīng)營管理者、業(yè)務(wù)骨干和核心技術(shù)人員以現(xiàn)金、技術(shù)等出資參與本企業(yè)改制。探索員工持股的多種方式。持股員工或機(jī)構(gòu)可以作為發(fā)起人股東規(guī)范參與企業(yè)公開發(fā)行股票并上市。未來需要進(jìn)一步研究確定員工持股范圍、員工持股對(duì)象、員工持股數(shù)量、員工持股方式、員工持股程序的實(shí)施細(xì)則方案。

第四，健全崗位績效工資管理制度。合理設(shè)計(jì)不同崗位層級(jí)、不同類別人員固定工資和浮動(dòng)工資的結(jié)構(gòu)，切實(shí)建立“效益升工資升，效益降工資降”的工資決定機(jī)制，易崗易薪，離開管理崗位后不能參照相關(guān)級(jí)別領(lǐng)薪，真正形成員工個(gè)人收入與崗位責(zé)任、貢獻(xiàn)和企業(yè)效益密切掛鉤的能增能減機(jī)制。進(jìn)一步理順企業(yè)管理人員、專業(yè)技術(shù)人員、一線職工的收入分配關(guān)系，各類人員工資水平基本與勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)位接軌。

第五，推廣工資總額預(yù)算管理改革。探索實(shí)施分類調(diào)控辦法，市場(chǎng)化程度較高的商業(yè)類企業(yè)實(shí)行相對(duì)自主分配的工資總額管理。完善國有企業(yè)用工分配監(jiān)督管理體系建設(shè)，縮小行業(yè)間、企業(yè)間不合理的收入分配差距。

4、實(shí)行市場(chǎng)化的勞動(dòng)用工制度

第一，建立完善公開公正透明的校園招聘、社會(huì)招聘和內(nèi)部競(jìng)聘等選人用人制度，杜絕選人用人過程中的不正之風(fēng)。

第二，建立和完善員工退出機(jī)制。加強(qiáng)勞動(dòng)合同管理，依據(jù)崗位績效考核結(jié)果，提高考核效用，依法做好合同變更、續(xù)訂、終止、解除等各項(xiàng)工作。

第三，規(guī)范勞務(wù)派遣用工管理。嚴(yán)格控制用工總量，規(guī)范使用勞務(wù)派遣用工方式，實(shí)現(xiàn)從身份管理到崗位管理的轉(zhuǎn)變，對(duì)同一崗位序列的各類用工采用相同的薪酬分配辦法，對(duì)相同崗位實(shí)行統(tǒng)一的業(yè)績考核辦法，實(shí)現(xiàn)同工同酬。

四、2015年國資國企改革趨勢(shì)展望

（一）完善國有資產(chǎn)管理體制展望

放權(quán)和瘦身成為2015年國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵詞。國資委在部署2015年國有資產(chǎn)管理體制改革時(shí)提出：“國務(wù)院國資委要帶頭自我改革;各級(jí)國資委都要勇于變革，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，授權(quán)一批、下放一批、收縮一批、移交一批，把該放的堅(jiān)決放到位，把該給的堅(jiān)決給到位，同時(shí)對(duì)該管的也要管到位?！薄叭?xiàng)清單”和“四個(gè)一批”對(duì)國有資產(chǎn)管理改革意義重大。

“三項(xiàng)清單”涉及國企分類與混合所有制改革，2015年將準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能，對(duì)不同類型國有企業(yè)明確主要特點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)、改革方向，分類推進(jìn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)分類監(jiān)管、分類考核。將穩(wěn)妥、規(guī)范、有序發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，準(zhǔn)入放開是混合所有制改革的重點(diǎn)。堅(jiān)持因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，防止大轟大嗡，防止“一混了之”。規(guī)范國有資產(chǎn)評(píng)估、完善國有資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格操作流程，確保公開透明，防止國有資產(chǎn)流失。

“責(zé)任清單”劃分了國企社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，“負(fù)面清單”是明確民企限制進(jìn)入的領(lǐng)域，非負(fù)面皆可為?！八膫€(gè)一批”代表了國資體系的瘦身思路，2015年國企發(fā)展模式將從增量發(fā)展變?yōu)榇媪拷M合，例如同行業(yè)央企合并，大央企管小央企，國務(wù)院國資委將部分央企移交給地方國資委管理。國資管理模式從管人、管事、管資產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)變到只管資本。

2015年將啟用新的薪酬制度。人社部宣布，72家央企負(fù)責(zé)人即將率先在2015年初啟用新的薪酬制度，國企改革邁出重要一步。據(jù)測(cè)算，改革后央企主要負(fù)責(zé)人薪酬水平將不超過央企在崗職工平均工資的7到8倍，而目前央企主要負(fù)責(zé)人與職工薪酬差距在12倍左右。

（二）深化國有企業(yè)改革展望

2014年國企改革已取得一定進(jìn)展，很多改革內(nèi)容和實(shí)施步驟還需要中央和地方政府部門出臺(tái)細(xì)則并進(jìn)行試點(diǎn)，目前已經(jīng)公布的改革方案和措施有待成功案例論證。2015年將進(jìn)入國企改革實(shí)施階段，會(huì)出臺(tái)國企改革總體方案，國企改革進(jìn)入“奠基年”。

一是規(guī)范混合所有制企業(yè)員工持股，選擇部分企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序開展，《關(guān)于混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》有望推出。二是進(jìn)一步完善現(xiàn)代企業(yè)制度。不斷規(guī)范董事會(huì)建設(shè)、著眼建立市場(chǎng)化經(jīng)營機(jī)制、提高企業(yè)運(yùn)營透明度，努力打造“陽光國企”。三是積極推進(jìn)剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題。四是加快推進(jìn)“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)，制定央企改革試點(diǎn)方案細(xì)則，各試點(diǎn)企業(yè)在體制機(jī)制創(chuàng)新上狠下功夫，并及時(shí)總結(jié)推廣成熟經(jīng)驗(yàn)和有效做法，以點(diǎn)帶面加速推進(jìn)改革。五是國企改革“路線圖”將出臺(tái)。2015年上半年國資委、發(fā)改革、財(cái)政部和人社部等部委都出臺(tái)相應(yīng)的改革方案。六是資本市場(chǎng)將是支撐國企改革重要力量。提高國企的證券化率，可以改善國企的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，多省都將給出國企證券化率的具體目標(biāo)。

注：

①供水、供電、供暖（在非供暖地區(qū)指供天然氣）和物業(yè)管理簡稱“三供一業(yè)”

（作者單位：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心）