北京市環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)考核管理思考

侯可斌 楊 芳 李衛(wèi)波 李 楠

(1.北京市環(huán)境影響評價(jià)評估中心，北京 100089;2.北京市環(huán)境保護(hù)局，北京 100048;3.山東賽飛特集團(tuán)有限公司，山東 青島 266071)

自1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(試行)確立環(huán)境影響評價(jià)制度以來［1］，環(huán)評在我國已經(jīng)發(fā)展了36個(gè)年頭。環(huán)評在源頭控制、把好入口關(guān)上發(fā)揮了重要作用。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和環(huán)境管理的不斷深入，環(huán)評逐漸成為被高度關(guān)注的社會(huì)話題［2］。近年來，環(huán)評引發(fā)的群體性事件呈現(xiàn)逐年增多的趨勢，有關(guān)環(huán)評的負(fù)面新聞不斷［3－4］，使環(huán)評走上社會(huì)熱議的風(fēng)口浪尖。為適應(yīng)新形勢要求，環(huán)保部一方面不斷推進(jìn)環(huán)評機(jī)構(gòu)體制改革，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展［5］;另一方面加強(qiáng)了對環(huán)評機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，從2011年的環(huán)評機(jī)構(gòu)專項(xiàng)執(zhí)法檢查，到2014年對于8省市的285家環(huán)評機(jī)構(gòu)檢查，都是以抽查的形式推動(dòng)環(huán)評市場規(guī)范。抽查作為運(yùn)動(dòng)式的管理模式，可以集中人力物力解決行業(yè)內(nèi)存在的較大的問題。但從行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展來看，對于環(huán)評機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)以日常的監(jiān)督管理為主，以解決各種出現(xiàn)的“小問題”，避免“積勞成疾”。本文梳理了環(huán)保部有關(guān)環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理的要求，總結(jié)了國內(nèi)各省級環(huán)境保護(hù)行政主管部門在環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理方面的規(guī)定，根據(jù)梳理結(jié)果，為北京地區(qū)環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理提出了思考建議。

1 環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理相關(guān)規(guī)定

2005年8月原國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)管理辦法》(國家環(huán)境保護(hù)總局令第26號，以下簡稱《管理辦法》)，《管理辦法》是現(xiàn)行最主要的環(huán)評資質(zhì)管理部門規(guī)章，也是目前指導(dǎo)環(huán)評機(jī)構(gòu)管理的基本規(guī)范。根據(jù)《管理辦法》，環(huán)評機(jī)構(gòu)考核分為環(huán)保部組織的抽查和各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門對本轄區(qū)內(nèi)承擔(dān)環(huán)評工作的環(huán)評機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督檢查兩類?！豆芾磙k法》第三十三條規(guī)定，各級環(huán)保部門負(fù)有環(huán)評機(jī)構(gòu)日常監(jiān)督檢查的職責(zé)，該條要求是各地制定環(huán)評機(jī)構(gòu)考核辦法的主要依據(jù)。

2008年7月，在《管理辦法》執(zhí)行3年以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)評業(yè)務(wù)量明顯上升，環(huán)評資質(zhì)管理的問題同時(shí)凸顯。為加強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員管理，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員管理的通知》(環(huán)發(fā)〔2008〕69號，以下簡稱“69號文”)。該文要求各級環(huán)保部門應(yīng)設(shè)立專人負(fù)責(zé)環(huán)評機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員管理，同時(shí)，要求環(huán)保部門在環(huán)評文件審批過程中對環(huán)評機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員的工作質(zhì)量進(jìn)行日?？己?，定期開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)評機(jī)構(gòu)年度考核，將日常考核和年度考核結(jié)果報(bào)送環(huán)保部?！?9號文”是《管理辦法》中對環(huán)保部門職責(zé)的進(jìn)一步細(xì)化要求，通過專人設(shè)置和考核結(jié)果報(bào)送，強(qiáng)調(diào)了考核的重要性。

2014年3月，在總結(jié)了2011年為期3年的環(huán)評機(jī)構(gòu)專項(xiàng)執(zhí)法檢查成果的基礎(chǔ)上，環(huán)保部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)管理的意見》(環(huán)發(fā)〔2014〕24號，以下簡稱“24號文”)，指明了新時(shí)期環(huán)境管理要求下環(huán)評機(jī)構(gòu)管理的思路。該文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)各級環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)評機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督與考核。與《管理辦法》和“69號文”不同的是，該文首次賦予地方環(huán)保部門資質(zhì)處罰權(quán):地方各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門“可視情況采取通報(bào)批評或在轄區(qū)內(nèi)限期整改的管理措施，并將相關(guān)情況及時(shí)抄報(bào)我部”。該文在強(qiáng)調(diào)職責(zé)的同時(shí)，也賦予地方環(huán)保部門一定權(quán)力，對于提高地方資質(zhì)管理效果與力度具有重要推動(dòng)作用。

從發(fā)展趨勢來看，環(huán)保部在環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理方面的要求體現(xiàn)如下三個(gè)特點(diǎn):一是不斷強(qiáng)調(diào)考核管理的重要性，要求各級環(huán)保部門加強(qiáng)日常監(jiān)管與考核結(jié)果的社會(huì)公開工作;二是逐步增強(qiáng)資質(zhì)管理的屬地職責(zé)，強(qiáng)調(diào)地方管理要求，壯大資質(zhì)管理隊(duì)伍;三是要求建立環(huán)評機(jī)構(gòu)信用信息系統(tǒng)，通過信用管理，發(fā)揮市場導(dǎo)向作用。

2 各省環(huán)評機(jī)構(gòu)考核總結(jié)

2.1 概況

目前，國內(nèi)有17個(gè)省級環(huán)保部門發(fā)布了環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理相關(guān)文件，1個(gè)省級部門編制了征求意見稿。從發(fā)布時(shí)序上來看，各省發(fā)布的考核辦法可分為三個(gè)時(shí)間段:第一段(2006年 －2008年)，在《管理辦法》發(fā)布后出臺相應(yīng)的地方管理辦法，如寧夏;第二段(2009年－2013年)，在“69號文”發(fā)布后，跟進(jìn)專人管理與考核要求，各地紛紛出臺相應(yīng)管理規(guī)定，大部分省市相關(guān)規(guī)定在該時(shí)間段內(nèi)出臺，如山東、新疆、內(nèi)蒙古、江蘇、湖南、重慶等;第三段(2014年－)，根據(jù)“24號文”最新精神要求，部分省市修訂或出臺最新的管理規(guī)定，如上海、甘肅、貴州、河南等。

2.2 考核方式

環(huán)評機(jī)構(gòu)的考核分為日常、抽查和年度考核三類，3個(gè)省以日?？己俗鳛橹饕绞?，1個(gè)省采取日?？己伺c抽查考核相結(jié)合的方式，其余大部分省采取日常與年度考核相結(jié)合的方式，并在上述兩種考核方法中，部分輔以抽查考核的方式。

2.3 計(jì)分方式

考核成績的計(jì)算方式分為兩種:打分制和記點(diǎn)制。打分制是大部分省市采取的方式，該方式由考核組根據(jù)公布的考核表(或考核指標(biāo))對考核對象進(jìn)行打分，通過算術(shù)平均或加權(quán)的方法獲得最終考核結(jié)果。采取記點(diǎn)制的有湖南、重慶、貴州和江蘇，該方式通常以年度為考核周期(第二年點(diǎn)數(shù)清空)，對日常管理中發(fā)現(xiàn)的問題記錄并登記相應(yīng)點(diǎn)數(shù)，年度內(nèi)點(diǎn)數(shù)累積計(jì)算。

2.4 考核內(nèi)容

環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評機(jī)構(gòu)工作能力與水平的最終體現(xiàn)，然而，對環(huán)評機(jī)構(gòu)的考核管理不僅體現(xiàn)在其工作成果(環(huán)評文件)上，還應(yīng)包括其工作過程、服務(wù)質(zhì)量等要素。從《管理辦法》要求來看，環(huán)評資質(zhì)管理與環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評機(jī)構(gòu)管理的兩大控制要素。因此，大部分省市將環(huán)評資質(zhì)管理規(guī)范性(如檔案管理)、市場行為規(guī)范性(如收費(fèi))、服務(wù)質(zhì)量(如時(shí)效)、從業(yè)人員規(guī)范性等因素也納入考核范圍，有的省市還將信訪投訴情況納入考核指標(biāo)，如表1示。

表1 各省環(huán)評機(jī)構(gòu)考核指標(biāo)

2.5 結(jié)果處理

《管理辦法》和“69號文”要求地方環(huán)保部門將考核結(jié)果上報(bào)環(huán)保部，并向社會(huì)公開，但因缺乏必要的處罰要求，從實(shí)際操作來看，考核沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的效果。因此，考核必須輔以相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。根據(jù)各省調(diào)研情況，均規(guī)定了處罰要求。獎(jiǎng)勵(lì)措施主要分為三類:通報(bào)表揚(yáng);在環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)申請(增項(xiàng)、晉級)予以支持;鼓勵(lì)建設(shè)單位優(yōu)先選取(招標(biāo)優(yōu)先考慮)。處罰措施主要分為兩類:一類是提請環(huán)保部進(jìn)行相應(yīng)處罰，另一類是由省級環(huán)保部門根據(jù)情況直接進(jìn)行相應(yīng)的處罰，包括通報(bào)批評、約談機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、限期整改、暫停業(yè)務(wù)等。根據(jù)“24號文”要求，建立環(huán)評機(jī)構(gòu)信用信息系統(tǒng)是環(huán)評機(jī)構(gòu)管理的大趨勢，貴州、上海在其辦法中均提到企業(yè)信用評價(jià)或記錄的方法，符合最新要求。

目前，我國環(huán)評資質(zhì)管理以機(jī)構(gòu)為主體，環(huán)評工程師依托環(huán)評機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)。環(huán)評師是環(huán)評機(jī)構(gòu)工作開展的基礎(chǔ)，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，加強(qiáng)對個(gè)人執(zhí)業(yè)資格的管理對于糾正行業(yè)風(fēng)氣具有關(guān)鍵性意義。因此，浙江、江西、貴州、上海、甘肅等5個(gè)省市將環(huán)評工程師的考核管理也納入罰則，如貴州實(shí)行黑名單方法。

3 北京環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理思考

3.1 北京市環(huán)評機(jī)構(gòu)特點(diǎn)

目前北京市擁有環(huán)評機(jī)構(gòu)85家，其中甲級環(huán)評機(jī)構(gòu)44家，乙級環(huán)評機(jī)構(gòu)41家，環(huán)評機(jī)構(gòu)數(shù)量在全國屬于前列，尤以甲級機(jī)構(gòu)數(shù)量在全國名列前茅。因首都的特殊性，北京市很多環(huán)評機(jī)構(gòu)為國家級大型設(shè)計(jì)院所的歷史傳承，業(yè)務(wù)承攬范圍遍及全國，且以京外為主。以2014年為例，68家京屬環(huán)評機(jī)構(gòu)在北京開展了環(huán)評工作，但僅有不足一半機(jī)構(gòu)在京申報(bào)環(huán)評項(xiàng)目數(shù)量超過10項(xiàng)。很多環(huán)評機(jī)構(gòu)在外地從事環(huán)評業(yè)務(wù)，但屬地管理職責(zé)在本市，這也造成北京特殊的環(huán)評機(jī)構(gòu)管理特點(diǎn)。

3.2 考核方式

從各省市調(diào)研情況來看，結(jié)合環(huán)評文件審批過程的考核是主要手段，通常包括環(huán)評文件質(zhì)量考核和服務(wù)質(zhì)量考核兩部分。然而，很多在京環(huán)評機(jī)構(gòu)并不在本市從事環(huán)評工作，所以，通過環(huán)評文件審批考核難以覆蓋全部環(huán)評單位，必須豐富環(huán)評機(jī)構(gòu)考核手段。每年北京地區(qū)環(huán)評機(jī)構(gòu)申請資質(zhì)變更事項(xiàng)平均20～30項(xiàng)，市環(huán)保局需出具預(yù)審意見。在預(yù)審意見辦理過程中，市環(huán)保局一般組織人員對環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理情況進(jìn)行檢查，并征求各區(qū)縣環(huán)保局意見，因此，可以將資質(zhì)預(yù)審過程作為日常考核手段的補(bǔ)充。對于其他無法顧及的環(huán)評機(jī)構(gòu)，可通過抽查的方式予以考慮。綜合來看，采取環(huán)評文件日?？己?、抽查、資質(zhì)預(yù)審考核和年度考核方式符合現(xiàn)行管理要求，并能實(shí)現(xiàn)較大范圍的考核覆蓋，滿足考核的公平性要求。

3.3 計(jì)分方式

打分制與記點(diǎn)制各有優(yōu)點(diǎn)。打分制更適合于環(huán)評文件質(zhì)量考核。而對于環(huán)評資質(zhì)管理的考核，主要涉及環(huán)評機(jī)構(gòu)從業(yè)行為與《管理辦法》等規(guī)章、通知要求的符合性，采用記點(diǎn)制更適合。通過打分與記點(diǎn)相結(jié)合，可避免引入較多主觀判斷，使打分結(jié)果的公平性獲得保證。根據(jù)“24號文”關(guān)于環(huán)評機(jī)構(gòu)信用信息系統(tǒng)的要求，將環(huán)評機(jī)構(gòu)在環(huán)評文件質(zhì)量差、存在重大失誤時(shí)的處罰情況納入統(tǒng)計(jì)，與信用管理的思路契合，符合環(huán)保部管理要求。

3.4 考核內(nèi)容

環(huán)評機(jī)構(gòu)考核包括環(huán)評文件質(zhì)量考核與環(huán)評資質(zhì)管理考核兩部分。根據(jù)對各地環(huán)評文件質(zhì)量考核的調(diào)研，環(huán)評文件質(zhì)量考核通常包括文件受理、形式審查、文件編制質(zhì)量、文件修改、退回次數(shù)等考核要素［6］。資質(zhì)管理主要包括內(nèi)部質(zhì)量控制管理、資質(zhì)用章管理、人員管理、檔案管理、簽字負(fù)責(zé)制等，主要依據(jù)《管理辦法》、“69號文“和”24號文”相關(guān)要求。

3.5 結(jié)果處理

對于環(huán)評文件質(zhì)量考核，宜采用打分制，可以對排名情況進(jìn)行公布，對取得較好成績的環(huán)評機(jī)構(gòu)予以表揚(yáng);對于環(huán)評資質(zhì)管理考核，宜采用記點(diǎn)制，主要以罰為主，根據(jù)外省市調(diào)研情況，包括本市主動(dòng)處罰和提請環(huán)保部處罰兩種情形。

《管理辦法》第三十五、三十八條規(guī)定了環(huán)評文件質(zhì)量處罰條件，第三十六、三十七條為環(huán)評資質(zhì)管理的處罰條件，上述四條中規(guī)定的處罰條件為明文認(rèn)定的處罰情形，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)直接進(jìn)入處罰程序;對于環(huán)評文件質(zhì)量較差(尚未到不及格或通不過專家評審)、環(huán)評資質(zhì)管理其他“不合理”行為，通過記點(diǎn)方式，若累積一定點(diǎn)數(shù)，視情況啟動(dòng)本市處罰或上報(bào)環(huán)保部處罰，并記入信用管理信息系統(tǒng)。

4 總結(jié)及建議

加強(qiáng)環(huán)評機(jī)構(gòu)的考核管理對于促進(jìn)環(huán)評行業(yè)整體水平提高、糾正行業(yè)不正之風(fēng)具有重要作用，面對環(huán)評引發(fā)群體性事件逐年增高的趨勢，強(qiáng)化環(huán)評機(jī)構(gòu)管理勢在必行。鑒于目前環(huán)評行業(yè)形勢以及新環(huán)保法對責(zé)任追究的要求，制定地方環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理辦法對于完善地方監(jiān)管、整頓地方環(huán)評市場具有重要意義，也是降低責(zé)任事故風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。北京環(huán)評市場具有一定特殊性，為保證考核辦法的公平、科學(xué)、合理，必須綜合多種考核方式;對于指標(biāo)體系的建立，需要結(jié)合資質(zhì)考核實(shí)踐不斷修正完善，通過指標(biāo)體系實(shí)現(xiàn)行業(yè)引導(dǎo)，體現(xiàn)考核對行業(yè)風(fēng)氣的糾正作用。

《管理辦法》是環(huán)評機(jī)構(gòu)管理的基本規(guī)范，但其對于地方環(huán)保部門在環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，未給予充分授權(quán)。2014年“24號文”已強(qiáng)調(diào)了地方環(huán)保部門的管理職責(zé)，《管理辦法》急需修訂，在環(huán)評機(jī)構(gòu)考核管理方面，提出如下建議:(1)明確地方環(huán)保部門監(jiān)管職責(zé)，并賦予部分處罰權(quán)力，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一，強(qiáng)化日常監(jiān)管;(2)《管理辦法》第三十五、三十六、三十七、三十八條規(guī)定了適用于處罰的多種情形，建議細(xì)化違規(guī)行為的界定，形成統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，有利于日常執(zhí)法及行業(yè)規(guī)范;(3)隨著環(huán)評行業(yè)的發(fā)展，不斷產(chǎn)生新問題與挑戰(zhàn)，如在最新的環(huán)評文件全本信息公開要求實(shí)施后，產(chǎn)生了環(huán)評機(jī)構(gòu)“抄襲”他人報(bào)告的問題，隨著環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的不斷深入，產(chǎn)生了如何避免消極或片面征求公眾意見的新挑戰(zhàn)。因此，環(huán)評機(jī)構(gòu)考核內(nèi)容必須依托現(xiàn)有環(huán)評行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)的問題與挑戰(zhàn)，及時(shí)跟進(jìn)，通過不定期修訂的考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)規(guī)范引導(dǎo)。

［1］陸書玉，欒勝基，朱坦.環(huán)境影響評價(jià)［M］.北京:高等教育出版社，2004.

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