美國高等教育績效撥款基本思路——以田納西州為例

祁 鈺

（中央財經(jīng)大學，中國 北京100081）

自進入21世紀以來，我國高等教育開始由“精英教育”向“大眾化教育”轉(zhuǎn)變，高校擴招讓更多學生有了接受高等教育的機會，整體提升了青年一代受教育的水平，推動了社會的進步，據(jù)教育部《2014年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示“全國各類高等教育在學總規(guī)模達到3559萬人，高等教育毛入學率達到37.5%，普通高等教育本?？乒舱猩?21.40萬人”①。但是龐大的應屆畢業(yè)生數(shù)量和有限的工作崗位之間的矛盾也逐漸浮出水面，嚴峻的就業(yè)形勢讓政府和社會更加注重高等教育的效率和效益。隨著我國《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的頒布實施，我國高等教育經(jīng)費預期將會持續(xù)增加，如何更有效率的使用教育經(jīng)費的課題進入公眾的視野。美國教育管理水平在一個長期的發(fā)展過程中不斷演變，并在20世紀80年代初開始了卓有成效的績效改革，建立了較為完善的績效撥款系統(tǒng)，促進了美國公立高等教育質(zhì)量的提升，對我國高等教育非常有借鑒意義。

1 美國高等教育績效撥款的背景

1.1 新公共管理運動

20世紀五六十年代，凱恩斯經(jīng)濟學在西方國家盛行，政府干預為主要工業(yè)國家?guī)砹诵碌慕?jīng)濟增長點，政府規(guī)模擴大、政府支出增加。但是進入70年代以后，凱恩斯主義政策失效，美國陷入近10年的“經(jīng)濟滯脹”時期，稅收收入銳減，陷入財政危機。20世紀80年代，美國掀起了“新公共管理運動”，這場運動主要集中在政府績效管理和政府管理的“流程再造”兩個問題上。②“新公共管理運動”很快就從政府蔓延到學校，“新公共管理運動”重視績效和效益，強調(diào)產(chǎn)出的質(zhì)量和數(shù)量，績效管理的思想為公眾所接受。高校對財政撥款以及納稅人錢的使用方向及使用效率受到公眾的關注，公眾要求用較為完善的制度對高等教育機構(gòu)的效率進行控制與評估，同時，社會各界也更加關注高等教育機構(gòu)培養(yǎng)出來的大學生是否能夠適應知識經(jīng)濟時代的需要。

1.2 美國高等教育財政危機

自20世紀60年代起，美國開始進入高等教育普及發(fā)展階段，20世紀70年代聯(lián)邦政府對高等教育入學政策進行了較大幅度的調(diào)整，政府直接向貧困學生提供入學資助以達到擴大高等教育規(guī)模的目的，形成了獨具特色的高等教育培養(yǎng)模式。受惠于這一政策，美國高等教育入學率從1960年的45%上升到了2001年的62%，學生人數(shù)增加了130%。而在20世紀70年代末80年代初時，凱恩斯主義赤字財政政策失效，美國經(jīng)濟滯脹嚴重，陷入低增長階段，聯(lián)邦政府被迫開始實施緊縮性財政政策。受緊縮性財政政策的波及，里根政府決定將高等教育的權(quán)力與責任從聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移到州及地方政府，聯(lián)邦政府自顧不暇，大幅度削減對高等教育的財政撥款。州政府在嚴重的財政壓力下，重新安排州預算、各項支出項目的優(yōu)先順利，高等教育一改“養(yǎng)尊處優(yōu)”的財政撥款地位，不得不和其他州政府支出項目進行激烈的撥款競爭。要爭取到州議會的支持，就必須向社會各界證明高等教育對社會所產(chǎn)生的正面的績效和效果。

1.3 高等教育質(zhì)量下滑

高等教育規(guī)模的擴大以及政府財政撥款的減少導致高等教育質(zhì)量下滑。各州財政經(jīng)費高等教育總經(jīng)費的比例不斷下降，自1979年以來，美國各州高等教育財政支出平均減少的比率達到了32%。社會各界開始對高等教育的質(zhì)量提出質(zhì)疑，州政府也對關乎社會未來走向的高等教育的效率性進行苛責。他們認為大學生入學以后，學校的教學質(zhì)量以及學生們的學習情況并不高，美國高等教育過于重視對研究生的培養(yǎng)而輕視了本科生教學；在本科教育質(zhì)量方面美國高校招生門檻過低，同時在本科生教育過程太過放松，允許本科生延期畢業(yè)，本科生在畢業(yè)時并沒有擁有信息時代中較為成熟的職業(yè)所需要的知識和技能。

80年代，世界范圍內(nèi)各國都意識到知識對社會的高回報率，各國高等教育的入學率急速增長，在這種大環(huán)境下，美國更加想保全自己在高等教育方面的領先地為你。1983年，美國高等教育質(zhì)量委員會發(fā)表了一篇《國家正在危險中》的報告，報告指出美國公立學校教育質(zhì)量不斷下降，美國處在危險之中，報告呼吁對美國教育制度進行改革。美國公眾對這一報告反應強烈，加上新一輪的經(jīng)濟危機和通貨膨脹帶給人們經(jīng)濟上的不安全感，被美國人視為未來希望的高等教育逐漸不能達到公眾的期望。追求優(yōu)異的高等教育質(zhì)量成為社會各界的一直要求。

2 美國高等教育績效撥款的基本思路

美國高等教育績效撥款是指各州政府根據(jù)本州高等教育質(zhì)量委員會對各高校根據(jù)績效指標評定的具體分數(shù)，以公式撥款數(shù)額為基礎，在本州對高等教育公式撥款數(shù)額的0.5%—6%中間進行浮動?？冃芸钍敲绹叩冉逃冃д叩闹匾獙崿F(xiàn)路徑，它強調(diào)財政撥款的使用效率，強調(diào)是在一定時期內(nèi)的績效得分，強調(diào)高校對社會的貢獻程度，包括學校教學及科研成績，學生的素質(zhì)、對社會的貢獻以及各高校是否滿足州政府的戰(zhàn)略發(fā)展目標等。

2.1 績效撥款與績效預算

美國高等教育財政績效政策一般采取兩種方式將績效與結(jié)果相聯(lián)系，即績效預算與績效撥款。③高等教育績效撥款將財政撥款數(shù)額與績效評價的分數(shù)聯(lián)系起來，績效評價分數(shù)高獲得的撥款數(shù)額就多，績效撥款是由績效評價的分數(shù)決定的。但是績效預算和財政撥款的關系是松散的，績效預算只是把績效評價的結(jié)果當成一個參考指標，績效評價并不能決定績效預算。同時，績效撥款的數(shù)額也比較少，只占整個財政撥款的0.5%—6%。

2.2 績效撥款的基本思路

在高等教育領域，采取何種撥款方式變得越來越重要，因為政府可以通過撥款方式對高校進行管理。美國各州在1974年開始對高等教育實施績效撥款，成為美國歷史上對高等教育撥款最成功的模式之一，形成了依靠績效撥款對高校進行“獎懲”的制度，高等教育績效撥款更加突顯其社會性和政治性，通過績效指標的設置，體現(xiàn)出政府的政策導向。

2.2.1 領導群體與撥款水平

各州高等教育績效撥款的領導群體一般會包括州政府官員，高等教育質(zhì)量委員會官員以及高校的官員，有的州還會加入商業(yè)領導者以多元化整個領導團隊。各州績效撥款一般在當年各高校一般財政撥款的0.5%—6%之間，績效撥款水平較低。較低水平的績效撥款能夠保證州政府教育預算的穩(wěn)定性，盡管如此，這部分績效款項對高校來說仍然是一個很好的激勵。

2.2.2 績效撥款的配置方式

績效撥款有兩種配置方式。一種較為常用，績效撥款進入州基本預算，屬于州教育預算，在教育預算中單獨的列出績效撥款數(shù)額，用預算的嚴肅形式保證了績效撥款能夠連續(xù)運行下去。另一種方法是績效撥款并不進入州基本預算，額外拿出一部分資金單獨運轉(zhuǎn)，這種方法并不常用，因為州財政狀況稍有變動就會影響到這部分款項，如果當年要削減預算，首先要取消的就是這種并不進入州預算的撥款，這樣的話績效撥款的延續(xù)性就會受到很大的影響。

2.2.3 績效標準

各州在判斷績效是否達到目的的時候，一般有三種標準：高校相較過去的提高程度、同類型高校之間比對、與設定的目標比對，從縱向、橫向兩方面進行覆蓋。較常使用的是前兩個標準，第三種成功標準是將高校的績效與其先前設定的目標比對，由于事先設定的目標難度難以控制，很難以此來激勵高校不斷進步，因此這個標準使用率很低。大部分的州選擇前兩種方式相結(jié)合，高校相較過去的提高標準注重高校內(nèi)部的進步狀況以及是否能夠更加接近績效目標的要求；高校和同類型學校之間的比較注重高校之間的公平競爭，同時也能夠保證各高校不斷多元化自身的績效標準。這兩種標準的結(jié)合從能夠讓高校平衡追求內(nèi)部績效與保證多元化目標之間的關系，所以這兩種標準的結(jié)合對高校追求績效指標完成程度較為理想。

2.2.4 依據(jù)績效指標得分撥款

績效撥款將財政撥款數(shù)額與績效評價的分數(shù)聯(lián)系起來，各州績效評價的分數(shù)算法不同。根據(jù)各州評分原理，我們假設各州都使用百分制，績效指標以一百分為標準進行評價，然后根據(jù)各項指標所占的權(quán)重進行平均，得分高的學校將會獲得當年預算中的獎勵性撥款。

這種獎勵性撥款有兩種方式：一是根據(jù)各高校績效指標得分所達到的不同標準層級進行相應的撥款；二是根據(jù)各高校是否達到了其所選取的績效指標得分的最高值進行撥款。并且州內(nèi)的高等教育機構(gòu)并不需要和其他學校競爭以取得撥款，不同類型的學校按照其選擇的指標以及其得分獲得自己的撥款。如果高校不能達到各州規(guī)定績效指標的標準值，未被分配的撥款將會劃到另一個高等教育項目或是下年的績效撥款留存或是州正常撥款中，并不是撥給另一個高績效的學校。即使績效得分比較低的高校也不會因此受到懲罰，所以各高校對績效撥款是比較支持和配合的。

3 案例分析

表1 田納西州績效撥款指標（2005—2010）

田納西州從1974年實行高等教育績效撥款，是美國第一個實行高等教育績效撥款的州。田納西州績效撥款模式開始運行方式較為完善，經(jīng)過發(fā)展，演變?yōu)槌墒斓捏w系，是其他各州學習的對象。

3.1 田納西州高等教育績效撥款定位

田納西州在實行績效撥款之前基礎撥款用公式撥款進行確定，保證撥款的公平性，但沒有考慮效率問題。受教育大環(huán)境影響，田納西州高等教育質(zhì)量受到質(zhì)疑，民眾希望高校培養(yǎng)出來的畢業(yè)生能夠適應知識時代的要求；州政府希望高等教育機構(gòu)能夠配合州戰(zhàn)略計劃，為本州進行人才儲備。因此田納西州政府對高等教育績效撥款的定位是關注本州公共政策，提高高校競爭力，為學生提供更高質(zhì)量的教育。

3.2 田納西州績效指標的選擇

田納西州績效指標的選擇具有系統(tǒng)性，也比較合理。該州績效指標的選擇注重高校的產(chǎn)出和結(jié)果，對于學生基礎教育、主修課程測試、就業(yè)率、雇主滿意度非常重視，產(chǎn)出和結(jié)果方面的指標在過去十幾年中占有很高的比重。同時，田納西州的績效指標對州戰(zhàn)略計劃指標也很配合，在績效指標中有專門的標準“州戰(zhàn)略計劃優(yōu)先考慮因素”。這樣，田納西州就用績效指標的設置就能夠兼顧學校教學質(zhì)量和州政府的戰(zhàn)略指標，完成外部和內(nèi)部的統(tǒng)一，協(xié)調(diào)了社會各階層的利益，為田納西州高等教育績效撥款順利實施提供了重要條件。

在田納西州各高校通過績效撥款公立院校能夠得到其公式撥款中應得撥款的最高5.45%的額外撥款。③這部分撥款在政府預算中列出，保證了撥款的穩(wěn)定性。根據(jù)田納西州高等教育質(zhì)量委員會的調(diào)查結(jié)果，在1990—2000這十年時間中，田納西州高等教育有了很大的進步，本科生在校率增加了8.9%，研究生在效率增加了6.7%，學位證書的取得率在美國一直超過了平均水平。

我國高等教育在引入績效撥款時可以借鑒美國的部分成功經(jīng)驗，可以借鑒美國的評價指標、評價周期、撥款比重等，但是要在充分考慮我國國家體制以及高等教育發(fā)展水平、管理體制的基礎上進行。設計一套適合我國國情，可以流暢執(zhí)行，有執(zhí)行力的撥款模式，做好充分的準備，讓高等教育績效撥款能夠取得更好的效果。

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