落實“四個全面”戰(zhàn)略布局建設國際一流的和諧宜居之都

文 歐陽彤

“四個全面”戰(zhàn)略布局是以習近平為總書記的黨中央著眼中華民族偉大復興歷史重任，科學分析把握國際國內(nèi)形勢變化，圍繞破解制約發(fā)展的深層次關鍵性問題、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、把中國特色社會主義偉大事業(yè)繼續(xù)推向前進做出的重大抉擇。對于北京市來說，落實首都城市戰(zhàn)略定位，全面融入、深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展，建設國際一流的和諧宜居之都，是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局最核心、最具體、最緊迫、最重大的任務。

一、研判把握形勢發(fā)展態(tài)勢和特點，在貫徹落實中央決策部署上形成高度統(tǒng)一的思想認識、行動自覺。習近平總書記視察北京工作重要講話和《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》），使首都發(fā)展的方向、目標、路徑和要求倍加清晰，立足國家戰(zhàn)略實現(xiàn)更高水平科學發(fā)展的緊迫性從來沒有像現(xiàn)在這么強烈。我們面臨這樣一種形勢，任務明確而萬分艱巨，問題清楚而極為復雜，全面總攻決心已下而戰(zhàn)術層面籌劃的時間非常短促?？倳浾f，北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要有擔當精神、勇于開拓，把北京的事情辦好，努力為全國起到表率作用。著眼首都定位、履行首都職責、發(fā)揮首都作用——中央在看著我們，過上舒心舒暢的美好生活——首都人民在期待著我們。面對“城市病”這只攔路虎，只有激發(fā)出破釜沉舟、置之死地而后生的勇氣，攻堅克難才不是一句空話。當前，把中央決策部署落到實處，一應在形勢把握上加快共識形成。面對疏解非首都功能等重大利益調(diào)整，心不齊、神不定，則力必散；二應把科學決策擺在更加突出的位置。回旋余地越小，出手越需穩(wěn)準狠。決策前集思廣益、力謀善策，決斷后以雷霆之勢、堅韌之行付諸實施，應該納入穩(wěn)中求進總策略，并且作為至關緊要的一條。

二、將貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局與實施《綱要》一致起來，為執(zhí)行中央既定方針確立科學的思想指導體系和工作方法支撐。習近平總書記講的很清楚，北京是政治中心，政治中心就要同黨中央在思想上、政治上、行動上保持高度一致，并且要體現(xiàn)在工作各方面。在首都，貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局與建設國際一流的和諧宜居之都是高度契合的整體。前者是總布局、大方略，后者是具體目標和任務。按照“四個全面”戰(zhàn)略布局謀劃和推動發(fā)展，應成為統(tǒng)一的思維定式、行動模式。針對解決前進道路上的難題，市委書記郭金龍同志反復強調(diào)不能沿用舊觀念、老套路，這切中要害。“破”與“立”緊密關聯(lián)，“四個全面”戰(zhàn)略布局的思想方法站住腳，老的那一套就沒了市場。各層面、各領域規(guī)劃推動發(fā)展，都應明確“全面建成小康社會”的具體目標，“全面深化改革”面對的體制機制障礙和破解之策，“全面推進依法治國”在發(fā)揮法治引領、保障作用上要解決的問題和相應舉措。而“全面從嚴治黨”，同樣要結合實際找癥結、定措施。配以巡視制度，重點從上述四個方面開展督查，不間斷推進整改。這就形成了一個一致、一個銜接、一個合力的工作格局，即落實“四個全面”戰(zhàn)略布局上下步調(diào)一致、《綱要》的執(zhí)行與落實橫向無縫銜接，最終落到匯集推動首都改革發(fā)展的強大合力上。

疏解非首都功能，相對于存量調(diào)整，更重要的是把控增量

三、廓清對非首都功能的認識，以新的觀念和更高境界落實首都城市戰(zhàn)略定位。習近平總書記說，搞產(chǎn)業(yè)，北京要做菜心，不要做白菜幫子。在實踐上，解答什么是非首都功能是個關鍵，關系到產(chǎn)業(yè)、人口、資源、環(huán)境、交通等眾多領域一系列目標、措施的規(guī)劃和安排，牽一發(fā)動全身。而做什么樣的回答，本質(zhì)上反映著看待發(fā)展是不是真的跳出了舊觀念、老套路。政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的定位已經(jīng)明確，但應引起注意的是不能籠統(tǒng)地將“四個中心”作為界定首都發(fā)展什么、不發(fā)展什么的標準。

是不是屬于文化、科技范疇的就可以拿來，帶有國際性的活動就可以在北京辦？當然不是。但如果是高精尖的呢？這里邊有兩個問題必須考慮：第一，就算是高精尖，全球范圍內(nèi)的企業(yè)、技術、項目、活動有多少？如果是就去爭，那么同以往的發(fā)展思路沒有本質(zhì)區(qū)別，只不過得到的更精品化一些，城市空間局促、資源環(huán)境壓力不會從根本上緩解。第二，再高精尖的東西，也離不開人。企業(yè)、技術、項目、活動落地了，高端人才來了，必然帶動為之提供生活服務的產(chǎn)業(yè)人口聚集。這種正相關關系決定了沿老路去發(fā)展高精尖，“城市病”還是難以根除。

思路上有兩處應明確。第一，發(fā)展高精尖沒錯，但要的是高精尖中的高精尖，眼光需更具前瞻性、戰(zhàn)略性，選擇不是百里挑一而要萬般挑剔，決策突出和強調(diào)穩(wěn)健。下一步，為高精尖確立標準，在項目發(fā)展和準入上制定“白名單”，應成為當務之急。第二，相對于存量調(diào)整，更重要的是把控增量。每新起一棟樓會帶來多少產(chǎn)業(yè)和人口擴張，必須精打細算。由功能疏解騰出的空間被一擁而上的高精尖以及連帶的生活服務性產(chǎn)業(yè)和人口填滿，甚至出現(xiàn)入不敷出的情況，這不是沒有可能，應高度警惕。

最根本的還在于對首都功能是與非的把握，關鍵是理清與首都城市戰(zhàn)略定位的關系。應該確立這樣一種認識， “四個中心”不處于同一位置，政治中心居首要，其他“三個中心”與之相輔相成；發(fā)展高精尖與落實首都城市戰(zhàn)略定位是辯證而非等號關系，“三個中心”范疇內(nèi)有關產(chǎn)業(yè)、活動和人口聚集同樣會帶來資源環(huán)境交通負荷；高精尖總體規(guī)模一旦跨越特定尺度，必影響政治中心的發(fā)展空間，性質(zhì)也將發(fā)生變化，到時候就不能再簡單地說哪個項目屬于首都功能、哪個又不屬于。

只有從實際出發(fā)，在關鍵處做大刀闊斧的調(diào)整，“一張藍圖”的作用才能做實

四、解放思想、實事求是，以改革的思維、手段、膽魄和意志科學規(guī)劃、務實推進未來的發(fā)展。今年，對于首都的城市建設、管理和發(fā)展至為關鍵。有關國家戰(zhàn)略要切實落到一系列規(guī)劃修訂編制當中，不僅工作開展集中，更重要的是發(fā)展理念、思路、結構、布局、舉措需實現(xiàn)符合中央精神的突破。習近平總書記多次告誡“功成不必在我”、“一張藍圖抓到底”、“切實抓好打基礎利長遠的工作”，辯證地強調(diào)了科學編制規(guī)劃、認真實施規(guī)劃的重要性。貫徹落實這個要求，功能布局是個關鍵點。所有城市功能都要有特定的空間做支撐，功能布局問題的實質(zhì)是在城市長期快速發(fā)展中沒有把空間作為一項高度稀缺的資源，完全徹底地做到科學配置。其中，既有兩軸、兩帶、多中心大格局下，產(chǎn)業(yè)細分后的重復設置問題，也有哪些城市功能在同一空間維度相得益彰、哪些又需要相對分離引出的功能布局疊加問題。

功能布局調(diào)整牽涉方方面面利益，唯全面深化改革才能應對。第一，將規(guī)劃的制定與實施區(qū)分開，把握好力度和節(jié)奏。改變不合理功能布局，規(guī)劃上修修補補只能起到“喘口氣”的功效。只有從實際出發(fā)，在關鍵之處做大刀闊斧的調(diào)整，“一張藍圖”的作用才能做實。實施規(guī)劃，則需步步為營、久久為功。第二，把空間作為戰(zhàn)略資源，與水等重要生存發(fā)展條件一道作為調(diào)控經(jīng)濟規(guī)模、速度的硬指標。空間安排與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃必須緊密銜接，綜合人口數(shù)量密度、環(huán)境交通承載壓力等，合理規(guī)劃用于支撐城市財力的空間，設置好利用標準和使用上限。第三，按照首都城市戰(zhàn)略定位，深度推進空間結構化、同一空間功能減量化。在城市中心區(qū)，剝離非必要的功能，為首都履行國家職能讓渡空間。同時，高度重視其他地區(qū)的功能設置，防止由功能疊加導致資源過度聚集的老問題出現(xiàn)在新城建設上。從現(xiàn)實情況看，東部是經(jīng)濟發(fā)展帶，產(chǎn)業(yè)、人口聚集效應持續(xù)走強，長安街沿線這條城市主動脈向東方向的堵塞已有加劇趨勢。南部地處廣闊平原，不是城市的經(jīng)濟中心，相對東部有著更大的人與自然相協(xié)調(diào)的環(huán)境塑造潛力。由于功能聚集度相對低，交通基礎設施建設回旋余地大，向內(nèi)便于與中央往來，向外可獲得新機場的支持。據(jù)此，從城市中心區(qū)向外疏解功能，向南也是一個戰(zhàn)略方向。而要平衡城市東西、南北兩軸，必須對北京城市總體規(guī)劃做出相應調(diào)整。第四，推動行政區(qū)劃與功能布局相協(xié)調(diào)，為構建合理有序的發(fā)展格局提供重要制度支撐。按照城市功能布局，在各行政區(qū)建立主副分明的新的職能構架。處于城市中心區(qū)的，首要職能是為黨政軍首腦機關開展工作、舉行活動，以及保護歷史名城與文化提供支持；處于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的，首要職能是保護青山綠水，為城市建立起可靠穩(wěn)定的環(huán)境屏障。上述地區(qū)的產(chǎn)業(yè)構成、規(guī)模，不能與首要職能履行相沖突。將經(jīng)濟重心集中于東部發(fā)展帶上，由相關行政區(qū)擔負起城市經(jīng)濟發(fā)展主要任務。此外，局部行政區(qū)劃設置如不符合城市功能布局，積極穩(wěn)步做出調(diào)整。第五，將落實規(guī)劃作為另一項重要工作，在完善體制機制上狠下工夫。規(guī)劃實施比規(guī)劃制定難度更大，也更關鍵。圍繞北京城市總體規(guī)劃修編協(xié)商議政過程中，很多政協(xié)委員對此給予了極大關注。在這方面，由于一些部門和地區(qū)對傳統(tǒng)發(fā)展路徑還有不小的依賴，“城市病”治理又刻不容緩，使得規(guī)劃實施的質(zhì)量效率舉足輕重。應強化對產(chǎn)業(yè)項目立項和布局的市級管理，通過權力集中實行史上最嚴管控。同時，大力推進城市管理和公共服務重心下移。需配套推進財稅體制改革，按照新的功能布局、責任劃分，重點理順市區(qū)兩級財政關系，實現(xiàn)事與財、權與責相統(tǒng)一，保證各地方首要職能落實。還應完善紀檢督查考核體系，修補規(guī)劃執(zhí)行的制度漏洞，嚴格執(zhí)行懲戒措施。

五、提高依法治理城市的能力，力促改革發(fā)展穩(wěn)定相協(xié)調(diào)。法律法規(guī)必定隨著實踐不斷完善。當改革推進的緊迫性與法律法規(guī)修訂補充的滯后性出現(xiàn)交叉點怎么辦？這是落實全面深化改革、全面推進依法治國決策部署，必須重視的一個具體問題。習近平總書記指出，要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性；要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關系，發(fā)揮立法的引領和推動作用。學習領會這一論述，工作中可采取兩個方法來解決遇到的問題。第一，在立法上更加重視和強調(diào)求真務實、與時俱進。從機制、方法入手，增強立法與改革發(fā)展實際需求的對接，提高工作質(zhì)量和效率。第二，在決策上更加重視和強調(diào)程序合法。法律法規(guī)的研制和修改要有一個過程，并不是所有改革的實行都有這個時間。在這種情況下，于決策之前和決策實施之中充分征求、合理吸納各方意見，就顯得十分重要。我國社會主義民主政治是法定制度安排，歷經(jīng)民主程序是決策贏得社會廣泛理解、尊重和支持的必要條件。未來改革發(fā)展涉及的利益深度調(diào)整不會少，這條路徑需善加利用。在協(xié)商民主領域，按照黨的十八屆三中全會部署，市委確立了黨委和政府、政協(xié)制定并組織實施協(xié)商年度工作計劃的制度，并下發(fā)了文件。今年，緊緊圍繞重大決策需要，將北京城市總體規(guī)劃修訂、“十三五”規(guī)劃編制等議題交予市政協(xié)組織開展協(xié)商。此外，市政協(xié)參與立法協(xié)商也實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、程序化。這些都加強了政協(xié)協(xié)商與全市中心工作的對接，高度契合了首都改革發(fā)展的時代特征和現(xiàn)實需要。應堅持既定思路和做法，積極有序推進首都社會主義民主政治建設，在正在進行和即將到來的重要規(guī)劃編制、完善、實施中發(fā)揮作用，為廣集發(fā)展智慧、深聚改革共識提供更加完備、可靠的制度保障。