關(guān)于中國延遲退休政策的思考及設(shè)想

鄭紀(jì)剛　薛興利（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東泰安271000）

關(guān)于中國延遲退休政策的思考及設(shè)想

鄭紀(jì)剛薛興利
（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東泰安271000）

［摘要］基于中國人口老齡化嚴(yán)重以及勞動(dòng)力不斷減少的趨勢，延遲退休政策已經(jīng)被提上日程。但延遲退休政策仍然面臨一些問題，需要引起足夠的重視。文章試對(duì)中國延遲退休政策中面臨的問題進(jìn)行探討，并根據(jù)問題提出一些設(shè)想。

［關(guān)鍵詞］人口老齡化；延遲退休；勞動(dòng)力資源

2015年兩會(huì)期間，人力資源和社會(huì)保障部部長尹蔚民表示，希望在2015年制定出延遲退休方案，2017年正式推出，并在5年后開始實(shí)施。一時(shí)間，關(guān)于延遲退休政策的討論引起了社會(huì)各界的關(guān)注。雖然也存在反對(duì)延遲退休的呼聲，但從中國的國情來看，延遲退休政策是必要的，也是遲早的。針對(duì)現(xiàn)在面臨的諸如延遲退休與就業(yè)沖突以及政策準(zhǔn)備不足等方面的問題，延遲退休政策在制定時(shí)要根據(jù)中國的實(shí)際情況，充分征求社會(huì)各方的意見，把握好節(jié)奏，“小步漸進(jìn)，做足準(zhǔn)備”。面對(duì)當(dāng)前中國延遲退休政策的迫切性以及所面臨的一系列問題，本文進(jìn)行探討并根據(jù)問題提出一些實(shí)際的設(shè)想和政策建議。

一、延遲退休政策的迫切性

（一）中國人口老齡化嚴(yán)重的趨勢

2010年11月，中國進(jìn)行的第六次全國人口普查顯示，60歲及以上的人口已經(jīng)占全國總?cè)丝诘?3.26%，其中65歲及以上人口占8.87%，標(biāo)志著中國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化階段。中國人口的老齡化速度非?？?，老齡化比例7%到10%只用了27年時(shí)間，相比一些發(fā)達(dá)國家，加拿大用了64年，英國用了80年，法國則用了115年［1］。按照這種老齡化的速度，預(yù)計(jì)到2035年，中國65歲以上的人口比例將達(dá)到18.8%，屆時(shí)將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家［2］。除了老齡化速度快以外，中國人口老齡化還呈現(xiàn)出“未富先老”的特征，如此快速的人口老齡化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，國家財(cái)政必難以負(fù)擔(dān)如此巨大的養(yǎng)老金數(shù)額，屆時(shí)中國的養(yǎng)老事業(yè)將面臨巨大的壓力。

（二）勞動(dòng)力資源的減少

2012年開始中國勞動(dòng)人口首次開始下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中國勞動(dòng)人口減少了345萬人，并且據(jù)預(yù)計(jì)以后將以每年平均500萬人左右的速度減少，這也標(biāo)志著中國的人口紅利開始貶值。勞動(dòng)人口的減少必然導(dǎo)致老年撫養(yǎng)比的逐步加大。圖1列出了2000－2050年中國勞動(dòng)年齡人口，退休年齡人口以及老年撫養(yǎng)比的歷史數(shù)據(jù)及預(yù)測數(shù)據(jù)，通過圖1可以看出，中國勞動(dòng)年齡人口比重在2005年前后達(dá)到最高值，之后逐漸下降，在2050年前后總?cè)丝谥兄挥幸话胱笥业娜耸莿趧?dòng)年齡人口；退休年齡人口的比重將在2020年前后開始迅速提高，到了2050年老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒔种?，屆時(shí)老年人口將成為我國的主要撫養(yǎng)人口。隨著這種趨勢，勞動(dòng)年齡人口曲線一旦和退休年齡人口曲線逐漸接近重合甚至交叉，屆時(shí)中國將面臨前所未有的養(yǎng)老壓力。

圖1　人口結(jié)構(gòu)比和撫養(yǎng)比

表1 1950到2050年中國0歲人口平均預(yù)期壽命

（三）目前的退休政策已經(jīng)過時(shí)

中國現(xiàn)行的退休年齡政策，是根據(jù)中國建國初期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和人口壽命制定的。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展以及人口壽命大大延長的今天，以前制定的退休政策顯然已經(jīng)過時(shí)。例如，中國2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿15年的，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。這項(xiàng)法律是依據(jù)中國20世紀(jì)50年代的人均壽命情況制定的，當(dāng)時(shí)的人均壽命只有44.6歲；但當(dāng)前中國人口平均壽命已經(jīng)接近75歲。這樣的法律規(guī)定會(huì)使繳費(fèi)年限偏短，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間偏長，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)巨大缺口，加重了國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。依據(jù)聯(lián)合國人口司給出的歷史數(shù)據(jù)以及預(yù)測數(shù)據(jù)，表1列出了從1950到2050年中國0歲人口平均預(yù)期壽命。通過表1可見，在建國初期的1950－1955年，中國0歲人口平均壽命為44.6歲，其中男性和女性均為44.6歲［3］；而到2010－2015年間，中國的人口平均壽命將達(dá)到75.3歲，其中男性為74歲，女性為76.6歲，平均壽命延長30.7歲①。在短短的60年間，中國的平均壽命延長了近31歲之多，在人口壽命大大延長的趨勢下，退休年齡政策不能一成不變，必須做出實(shí)際調(diào)整，而且隨著人口壽命的大大延長以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要更多的人才的要求，過早的退休也必然會(huì)導(dǎo)致人才的浪費(fèi)。

（四）退休過早加重財(cái)政壓力

首先，退休高峰的到來導(dǎo)致造成職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)快速上升。從2013年開始，中國1963年出生高峰期出生的女性已經(jīng)年滿50歲，她們大量退休甚至提前退休，自此開始進(jìn)入退休高峰期，而且由于同時(shí)期出生的男性退休年齡比女性退休年齡要晚，這個(gè)高峰期估計(jì)還要持續(xù)10年以上。其次，人均壽命的提升導(dǎo)致中國的養(yǎng)老金支出加大。中國的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡是用國民平均預(yù)期壽命減去養(yǎng)老金平均支付期數(shù)來計(jì)算的，現(xiàn)今中國的人均壽命已經(jīng)達(dá)到76歲左右，而且從表1看，到2050年將會(huì)達(dá)到80歲左右。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在國民人均壽命達(dá)到80歲左右時(shí)，領(lǐng)取法定養(yǎng)老金年齡一般為63－65歲。而中國現(xiàn)階段領(lǐng)取法定養(yǎng)老金的年齡為男性60歲，女性55周歲，過早地領(lǐng)取養(yǎng)老金無疑給養(yǎng)老金的支付帶來巨大壓力。第三，延遲退休年齡可以有效改善目前養(yǎng)老金的空賬問題。據(jù)《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測算與管理》課題組測算，中國退休年齡每延長一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元［2］。

二、延遲退休政策制定面臨的問題分析

（一）延遲退休與就業(yè)的沖突問題

延遲退休與就業(yè)的沖突問題是當(dāng)下爭議最大的問題。延遲退休可能會(huì)對(duì)就業(yè)產(chǎn)生一種“擠出效應(yīng)”，使得原本要退休的老年人無法騰出崗位，從而擠占了年青一代的就業(yè)崗位，增加年輕人的就業(yè)壓力，也容易引發(fā)代際矛盾。關(guān)于這兩者的沖突問題，第一，雖然從當(dāng)下看來，在短時(shí)間內(nèi)中國的勞動(dòng)力數(shù)量仍然是供應(yīng)大于需求的，但是也要意識(shí)到中國勞動(dòng)力總量開始下降的趨勢。退休政策必須要據(jù)此做出前瞻性地調(diào)整。然而一項(xiàng)政策從開始制定到付諸實(shí)施必然會(huì)有一個(gè)較長的緩沖時(shí)間，如果要等到中國勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺現(xiàn)象時(shí)才開始考慮制定延遲退休政策，恐怕將為時(shí)已晚。第二，延遲退休固然會(huì)對(duì)年青一代的就業(yè)產(chǎn)生一些負(fù)面的影響，但是中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景是比較樂觀的，當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也仍然保持在較高的速度。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力市場的吸納能力仍然是比較強(qiáng)的。而且，勞動(dòng)力市場的進(jìn)入與退出并非是簡單的“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”的關(guān)系，勞動(dòng)力的崗位數(shù)量也并非是靜態(tài)的，因此應(yīng)該用一種動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光，在基于中國老齡化不可逆轉(zhuǎn)以及勞動(dòng)力數(shù)量不斷減少的趨勢下，看到延遲退休政策對(duì)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然具有巨大作用，但是在政策制定時(shí)一定要依據(jù)中國人口老齡化以及勞動(dòng)力數(shù)量變化，在精確推算的基礎(chǔ)上，放緩節(jié)奏，減少這種“擠出效應(yīng)”對(duì)年輕一代的就業(yè)壓力。

圖1為L2線自然電場法剖面曲線，可見3個(gè)頻率的電位在140～250號(hào)點(diǎn)與400～600號(hào)點(diǎn)處均較低，推斷該處裂隙較發(fā)育。

（二）退休群體差異問題

1.性別上的差異。在大部分西方發(fā)達(dá)國家的退休制度中，男女的退休年齡是一致的。這也是由于這些國家重視人權(quán)平等的歷史沿革以及個(gè)人獨(dú)立的生活方式及觀念決定的。然而在中國，關(guān)于退休年齡男女是否應(yīng)該一致存在些許爭議。當(dāng)今社會(huì)價(jià)值觀雖然講求男女平等，但在實(shí)際生活中男女分工是不同的：女性往往承擔(dān)了更多的家庭責(zé)任，例如家務(wù)勞動(dòng)、撫養(yǎng)下一代等等，因此在制定退休政策時(shí)，要考慮到這種微妙的分工差異，可以考慮女性退休年齡比男性提前一些。

2.分工上的差異。由于腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)分工的不同，考慮到勞動(dòng)者身份上的差異，為了更好地保護(hù)他們的利益，針對(duì)不同的身份理應(yīng)制定不同的退休政策。腦力勞動(dòng)者的退休年齡應(yīng)該比體力勞動(dòng)者的稍微晚一些，這樣既可以使腦力勞動(dòng)者在經(jīng)驗(yàn)豐富時(shí)繼續(xù)發(fā)揮余熱做出貢獻(xiàn)，又可以使體力勞動(dòng)者晚年得到適當(dāng)?shù)男菹ⅰ?/p>

3.崗位上的差異。例如，一些從事高端科學(xué)研究、精細(xì)技術(shù)工作的專業(yè)技術(shù)人員，在60歲左右時(shí)，正是經(jīng)驗(yàn)最豐富、技術(shù)最純熟的時(shí)期，而這種處于關(guān)鍵崗位的人力資源替代率又比較低。處于關(guān)鍵崗位上，身體健康、精力尚充沛又不愿意退休者，應(yīng)該考慮適當(dāng)推遲他們的退休年齡。此外，一些高危以及勞動(dòng)強(qiáng)度比較大的崗位，考慮到這些勞動(dòng)人群的體能和身體素質(zhì)因素，退休年齡不應(yīng)該太高?？傊?，在政策制定時(shí)，要充分考慮到民眾的訴求，不應(yīng)該“一刀切”［4］。

（三）準(zhǔn)備不足的問題

1.社會(huì)保障體系尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。中國的社會(huì)保障體系長久以來多軌運(yùn)行，主要包括城鄉(xiāng)雙軌和機(jī)關(guān)事業(yè)單位及企業(yè)單位雙軌，雖然自2014年起中國開始對(duì)各類職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行并軌，對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整合，初步形成全國統(tǒng)籌的雛形，但是雙軌制長久運(yùn)行帶來的弊病卻不是一時(shí)就可以完全消除的。整個(gè)社會(huì)保障體系上的壁壘必然導(dǎo)致退休政策難以統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)國民養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。

2.政策宣傳不足。延遲退休必然使得繳費(fèi)年限也相應(yīng)變長，容易引起一系列抵制情緒。因此，做足政策宣傳變得十分必要。要加強(qiáng)老齡化和養(yǎng)老金教育以及延遲退休的政策宣傳，充分考慮民眾的訴求，廣泛征求他們的意見建議，而且在政策出臺(tái)前要給他們一個(gè)心理預(yù)期，這樣才能使政策真正符合民眾的需求，也更容易被民眾接受。

3.延遲退休的頂層設(shè)計(jì)準(zhǔn)備不足。在當(dāng)前人口老齡化和勞動(dòng)力資源急劇減少的趨勢下，關(guān)于延遲退休的頂層設(shè)計(jì)、具體法律和政策尚在商榷中，并未展開實(shí)際行動(dòng)。政策從制定到實(shí)施必然要經(jīng)歷一個(gè)漫長的緩沖方能顯現(xiàn)其作用，如果要等到真正需要時(shí)才考慮制定政策，必定為時(shí)已晚。

4.大齡人員就業(yè)準(zhǔn)備不足。延遲退休后大齡人員的就業(yè)將成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。目前，我國有60歲以上老齡人口約2億以上，養(yǎng)老服務(wù)崗位需求1700萬以上，并經(jīng)估計(jì)到2020年以后約有2100萬左右［3］。這些大齡勞動(dòng)者退休后“閑不住”，如果不適當(dāng)開拓老齡崗位，就會(huì)惡化就業(yè)的“擠占效應(yīng)”。而且大齡勞動(dòng)者畢竟體力下降，知識(shí)老化，有比較大的就業(yè)限制。但是目前中國的服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，大齡人員就業(yè)崗位稀缺，企業(yè)用工缺乏彈性，這些都對(duì)老齡就業(yè)產(chǎn)生不利影響。

三、延遲退休政策設(shè)想及實(shí)證建議

（一）確保政策的合理性

要確保政策制定的合理性，就要充分考慮到中國人口老齡化速度、勞動(dòng)力數(shù)量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、人口壽命延長以及民眾訴求等因素的影響。首先，要確保政策具有長遠(yuǎn)性和前瞻性。中國當(dāng)前的退休政策是依據(jù)建國初期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人口情況制定的，沿用到今日已然過時(shí)。在制定新的退休政策時(shí)，不能目光短淺，不能簡單地根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口老齡化速度、人口壽命以及勞動(dòng)力情況，而要用一種長遠(yuǎn)的，動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光來審視中國的國情和人口狀況，在精確把握未來趨勢的基礎(chǔ)上，充分考慮將來可能出現(xiàn)的各種問題，這樣的政策才能更加符合國情，才能更加長久有效；其次，要確保政策的科學(xué)性：政策制定不單是行政部門的工作，更要充分考慮民眾的訴求，充分考慮到各個(gè)方面的細(xì)節(jié)問題，在擬定好政策框架后，要廣泛征求民眾的意見和建議，同時(shí)凝聚廣大民眾的智慧，這樣政策才更加科學(xué)，也更容易被廣大民眾所接受。

（二）循序漸進(jìn)，把握節(jié)奏

1.退休年齡要分階段漸進(jìn)延遲。根據(jù)中國勞動(dòng)力減少速度來看，中國勞動(dòng)力將在2022年左右出現(xiàn)重大拐點(diǎn)，屆時(shí)中國勞動(dòng)力人口將開始急劇下降。根據(jù)這個(gè)趨勢，可以將延遲退休年齡分成三步走：第一步是2015－2025年，這一階段主要是縮小女性職工和女干部之間的待遇差別，可以以每兩年延長一歲的方式，將女性職工的退休年齡從50歲逐漸延長到55歲，這樣既縮小了差距，體現(xiàn)出社會(huì)主義社會(huì)公平正義的原則，又可以緩解當(dāng)前勞動(dòng)力下滑的趨勢。第二步是2025－2035年，以每兩年延長一歲的方式，將男性退休年齡延長至65歲，將女性退休年齡延長至60歲；第三步是2035－2045年，用10年的時(shí)間將女性的退休年齡進(jìn)一步延長至63－64歲。這樣，增加了繳費(fèi)的年限，可以積累部分基金，且到2050年左右中國人口平均壽命達(dá)到80歲左右時(shí)，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限也相對(duì)合理，符合當(dāng)時(shí)的情況，也與國際經(jīng)驗(yàn)相吻合。

2.養(yǎng)老金領(lǐng)取要漸進(jìn)延遲。主要包括兩個(gè)重點(diǎn)，一是立法，二是機(jī)制。首先，應(yīng)該制定延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的相應(yīng)法律法規(guī)，將延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金納入國家社會(huì)保障體系法治軌道，詳細(xì)規(guī)定并統(tǒng)一全額法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，同時(shí)根據(jù)各地和各個(gè)崗位的不同詳細(xì)規(guī)定各地居民以及各類職工領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡，并逐漸提高。其次，在有相關(guān)法律支持的前提下，建立早減晚增的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，夯實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)基礎(chǔ)，適度降低繳費(fèi)率，并提高養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)擴(kuò)面征繳率，提高繳費(fèi)的效率和數(shù)額，增加社會(huì)保險(xiǎn)收入，這也是“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展戰(zhàn)略之一；同時(shí)，要保證公平繳費(fèi)的秩序，注意處理好不同地區(qū)、不同崗位以及政策出臺(tái)前后新人、中人、老人之間的關(guān)系，并注意新老政策和機(jī)制的銜接。

（三）做足準(zhǔn)備

1.要統(tǒng)籌中國的社會(huì)保障體系，以實(shí)現(xiàn)國民養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌路徑。進(jìn)一步對(duì)各類職工養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行并軌，尤其是要縮小企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距，盡快出臺(tái)相關(guān)的政策細(xì)則，力爭在近期完成對(duì)并軌政策的實(shí)踐；同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行整合，縮小城鄉(xiāng)差距，打破二元壁壘的弊病，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，為將來實(shí)現(xiàn)政策的全面覆蓋打好基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)政策宣傳。主要是加強(qiáng)對(duì)民眾的養(yǎng)老金教育和政策交流。雖然從表面上看，延遲退休延長了繳費(fèi)的期限，但是由于養(yǎng)老金待遇的剛性需求，延退政策出臺(tái)后領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇必定會(huì)略高于改革前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，再加上個(gè)人積累部分，應(yīng)當(dāng)高于改革前的基本養(yǎng)老金。這些延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的實(shí)惠必須讓廣大民眾了解。同時(shí)，在政策制定時(shí)加強(qiáng)與民眾的交流，充分聽取社會(huì)各界的意見建議，這樣也等于間接對(duì)民眾進(jìn)行了政策宣傳，也使政策更容易被接受。

3.要加快延遲退休頂層設(shè)計(jì)。加快延遲退休的立法進(jìn)程，以法律為依據(jù)，統(tǒng)一規(guī)范各項(xiàng)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)；盡快制定出詳細(xì)的政策細(xì)則，爭取1年內(nèi)制定出政策的大綱，在廣泛征求各方意見建議和進(jìn)行試點(diǎn)后正式推出延退政策，并用4－5年的時(shí)間完善改進(jìn)，然后正式開始實(shí)施。

4.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加大齡人員就業(yè)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要是增加老年人的就業(yè)崗位，發(fā)展老年服務(wù)業(yè)?？梢源罅Πl(fā)展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，根據(jù)老年人的特點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn)，幫助老年人提供更多的崗位，提高老年人待遇，提高老年人和消費(fèi)水平；鼓勵(lì)企業(yè)聘用資歷豐富、忠誠度高的大齡勞動(dòng)人員，創(chuàng)造靈活就業(yè)崗位，在工作時(shí)大齡就業(yè)人員可以只領(lǐng)取部分工資和養(yǎng)老金，這樣就降低了大齡人員就業(yè)成本，同時(shí)也促進(jìn)了企業(yè)的發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：胡宜挺）

［作者簡介］鄭紀(jì)剛（1992－），男，山東淄博人，研究生，研究方向：社會(huì)保障；通訊作者：薛興利（1962－），男，山東濰坊人，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理，公共管理。