長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)現(xiàn)狀及完善研究

□陳 姣 林 強(qiáng)

華東政法大學(xué)

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長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)現(xiàn)狀及完善研究

□陳 姣 林 強(qiáng)

華東政法大學(xué)

一、選題

(一)選題背景

《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2006〕23號(hào))、《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2007〕189號(hào))等文件提出了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)責(zé)險(xiǎn)”)的試點(diǎn)要求、指導(dǎo)原則和工作目標(biāo)等。

為了進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)參與環(huán)境污染治理，2013年1月21日，環(huán)境保護(hù)部又聯(lián)合中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2013〕10號(hào))，明確在特定類型的企業(yè)范圍內(nèi)試點(diǎn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，并就環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)條款、投保前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和投保程序以及信息公開等方面作出強(qiáng)制性規(guī)定。此后，我國(guó)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)獲得較大發(fā)展。截至目前，我國(guó)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)省、市、自治區(qū)已經(jīng)達(dá)到28個(gè)，投保企業(yè)累計(jì)達(dá)2.4萬家次，提供風(fēng)險(xiǎn)保障568億元(劉秀鳳，2014)。

正是基于以上背景，筆者認(rèn)識(shí)到有必要對(duì)我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施現(xiàn)狀做調(diào)查研究，梳理發(fā)展過程中保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和參保企業(yè)等各方遇到的困難，以提出針對(duì)性建議，有效地推進(jìn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展。

(二)選題對(duì)象

2014年6月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《2013年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：長(zhǎng)江、黃河等10大水系的國(guó)控?cái)嗝嬷校?%的斷面為劣五類水質(zhì)；全國(guó)9個(gè)重要海灣中，北部灣水質(zhì)優(yōu)，長(zhǎng)江口、杭州灣、閩江口和珠江口的水質(zhì)極差?？諝赓|(zhì)量方面，京津冀、珠三角以及長(zhǎng)三角三大重點(diǎn)區(qū)域的所有城市中，僅有舟山六項(xiàng)污染物指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)；污染較重的區(qū)域主要為長(zhǎng)三角區(qū)域、京津冀及周邊地區(qū)和東北部分地區(qū)。

此外，原國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳曾表示，“目前我國(guó)已進(jìn)入環(huán)境污染事故高發(fā)期。7555個(gè)大型重化工業(yè)項(xiàng)目中，81%設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域；45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源，相應(yīng)的防范存在缺陷，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)，危害公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定?！?/p>

從以上《2013年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》和原國(guó)家環(huán)?？偩止賳T所述內(nèi)容可以看出，長(zhǎng)三角地區(qū)作為我國(guó)環(huán)境狀況的一個(gè)縮影，環(huán)境污染較為嚴(yán)重，潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況令人擔(dān)憂。

正是基于這樣的現(xiàn)狀，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施情況作調(diào)研，發(fā)掘?qū)嵤┻^程中的問題和困難。而無錫市、上海市作為長(zhǎng)三角地區(qū)的龍頭，對(duì)其環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在預(yù)防和治理環(huán)境污染中發(fā)揮的作用和遇到問題的探索和研究對(duì)于推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展具有積極的意義。

(三)試圖解決的問題

1.長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)遇到的瓶頸

環(huán)責(zé)險(xiǎn)已在長(zhǎng)三角地區(qū)多省市推行，其中不乏試點(diǎn)效果良好的省市。但試點(diǎn)過程中產(chǎn)生的諸多問題嚴(yán)重制約了環(huán)責(zé)險(xiǎn)在未來環(huán)境污染治理和減少環(huán)境污染事故中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展模式問題

以長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)情況最好的無錫市、上海市為例，可以準(zhǔn)確地把握長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面實(shí)際，提出適合長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展的環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展模式。

二、長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)現(xiàn)狀

通過訪談、實(shí)地調(diào)研等多種形式，筆者對(duì)無錫市和上海市的環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)情況有了較全面的掌握。以下分別對(duì)無錫市和上海市環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)現(xiàn)狀作具體分析。

(一)無錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)的試點(diǎn)現(xiàn)狀及模式分析

無錫市以市環(huán)保局、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)公司、參保企業(yè)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第三方等主體共同參與，形成了被媒體稱為“綠色保險(xiǎn)突圍之路”的無錫環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展模式。

1.無錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)的運(yùn)行模式(見圖1)

(1)政府及行業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)

及時(shí)出臺(tái)各項(xiàng)政策, 加強(qiáng)宣傳、溝通，責(zé)任到人。主要出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的意見》(蘇環(huán)辦〔2010〕4號(hào))、《無錫市環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施意見》(錫政辦發(fā)〔2011〕48號(hào))等政策，規(guī)定了無錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)的實(shí)施方案，并從2010年開始將環(huán)責(zé)險(xiǎn)工作列入《市長(zhǎng)環(huán)保工作目標(biāo)任務(wù)書》，把試點(diǎn)任務(wù)分解到無錫各市(縣)、區(qū)，向參保企業(yè)發(fā)布《環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)意見征詢函》和《致綠色保險(xiǎn)試點(diǎn)企業(yè)法人的公開信》，調(diào)查參保企業(yè)對(duì)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)的意見。

(2)保險(xiǎn)公司的職責(zé)

第一，獲取環(huán)責(zé)險(xiǎn)的承保資質(zhì)。參與政府環(huán)責(zé)險(xiǎn)采購項(xiàng)目的公開招投標(biāo)，獲取環(huán)責(zé)險(xiǎn)的承保資質(zhì)。

第二，風(fēng)險(xiǎn)管理與服務(wù)。在環(huán)責(zé)險(xiǎn)合同履行期間，首席承保人自行或者委托相關(guān)機(jī)構(gòu)組織專家為投保企業(yè)免費(fèi)提供每年不少于1次的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與服務(wù)，每年組織2次防災(zāi)防損專業(yè)培訓(xùn)。

第三，實(shí)行預(yù)付賠款制度。在保險(xiǎn)合同期間，投保企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事故，保險(xiǎn)公司應(yīng)及時(shí)組織專家人員對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行損害評(píng)估，實(shí)行預(yù)付賠款制度。

(3)投保企業(yè)的職責(zé)

第一，配合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和損害評(píng)估，接受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與防范培訓(xùn)。根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)提出的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)整改意見，及時(shí)改進(jìn)存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，做到風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防。

第二，及時(shí)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)。依據(jù)規(guī)定，及時(shí)向具有承保資質(zhì)的保險(xiǎn)公司投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)。

(4)第三方評(píng)估專家組的職責(zé)

引入專業(yè)的評(píng)估人員組成評(píng)估機(jī)構(gòu)，是無錫模式的一個(gè)特色。對(duì)參保企業(yè)在投保前、投保中和損害發(fā)生時(shí)進(jìn)行評(píng)估，確定相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。

在保險(xiǎn)合同期間，免費(fèi)為企業(yè)提供每年不少于1次的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理與服務(wù)、每年2次的防災(zāi)防損專業(yè)培訓(xùn)。服務(wù)和培訓(xùn)結(jié)束后，形成評(píng)估報(bào)告，向企業(yè)提出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范建議。

2.無錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)取得的成效

在以上各方的配合下，無錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)從2009年實(shí)施至今，參保企業(yè)已達(dá)1200多家，累計(jì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)21億元，保費(fèi)收入3600多萬元。

截至2014年3月，專家組累計(jì)對(duì)無錫市1800多家企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，出具評(píng)估報(bào)告1800余份，幫助企業(yè)排查較大環(huán)境污染安全隱患1318個(gè)，發(fā)現(xiàn)相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題7285個(gè)，提出環(huán)境安全整改建議6500多條，為企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)防范和培訓(xùn)3000多人次。

3.結(jié)論

(1)主要優(yōu)點(diǎn)

第一，提供補(bǔ)貼、綠色信貸等政策扶持。無錫市從征收的排污費(fèi)中安排一定數(shù)量的資金，給予參保企業(yè)一定比例的補(bǔ)貼， 優(yōu)先

圖1 無錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行模式圖

解決參保企業(yè)為完成風(fēng)險(xiǎn)整改而申報(bào)污染防治的資金。

第二，實(shí)行預(yù)付賠款制度，建立環(huán)責(zé)險(xiǎn)重大事故專項(xiàng)資金。由于企業(yè)環(huán)境污染造成的損害范圍一般較大，因此實(shí)行預(yù)付賠款制度可有效履行保險(xiǎn)賠償責(zé)任。此外， 對(duì)于重大或者突發(fā)性的企業(yè)污染事故，則通過環(huán)責(zé)險(xiǎn)共保體負(fù)責(zé)籌集一定的資金，建立環(huán)責(zé)險(xiǎn)重大事故專項(xiàng)資金，使受害人得到及時(shí)有效的賠償，化解潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，組建專家組，在環(huán)責(zé)險(xiǎn)的承保前、承保中以及事故發(fā)生時(shí)作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。無錫市通過保險(xiǎn)公司聘請(qǐng)高校教師或保險(xiǎn)公估公司的人員參與承保前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在保險(xiǎn)合同保障期間，保險(xiǎn)公司定期組織專家組對(duì)參保企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)，并出具專門報(bào)告，向企業(yè)和保險(xiǎn)公司提出針對(duì)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)整改意見。

由于沒有統(tǒng)一的損害評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)企業(yè)環(huán)境污染事故發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人雙方都無法確認(rèn)損害結(jié)果。無錫市通過在事后引入第三方專家組進(jìn)行損害評(píng)估，在一定程度上解決了損失數(shù)額的確定問題。

(2)主要不足

第一，未建立重大環(huán)境污染事故應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。雖然現(xiàn)有處理機(jī)制能解決日常環(huán)境污染事故產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，但應(yīng)對(duì)重大或突發(fā)性的環(huán)境污染事故時(shí)仍顯不足。

第二，未建立起環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫的建立，能有效解決環(huán)責(zé)險(xiǎn)費(fèi)率確定的問題，能有效掌握參保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況，減少保險(xiǎn)公司承保成本，亦能及時(shí)識(shí)別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，減少事故發(fā)生，實(shí)現(xiàn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的最終目的。

(二)上海市環(huán)責(zé)險(xiǎn)的試點(diǎn)現(xiàn)狀及模式分析

結(jié)合上海的實(shí)際情況，上海開發(fā)了危險(xiǎn)化學(xué)品安全責(zé)任保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“?；U(xiǎn)”)和內(nèi)河船舶污染責(zé)任保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)河船舶險(xiǎn)”)，將環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)納入保險(xiǎn)的保障范圍。

1.上海市環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)的運(yùn)行模式(見圖2)

(1)政府部門的職責(zé)

第一，制定相關(guān)法規(guī)政策。出臺(tái)了《關(guān)于本市開展危險(xiǎn)化學(xué)品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施意見》(滬金融辦〔2008〕4號(hào))和《關(guān)于本市全面推廣危險(xiǎn)化學(xué)品安全責(zé)任保險(xiǎn)工作的通知》(滬安監(jiān)管?；?012〕131號(hào))等。

第二，成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)宣傳。為了更好地推廣危化險(xiǎn)，發(fā)揮其參與社會(huì)管理的功能，上海市成立?；U(xiǎn)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)，由上海市安監(jiān)局負(fù)責(zé)召開危險(xiǎn)化學(xué)品從業(yè)單位參保動(dòng)員大會(huì)、逐家發(fā)放告知書、設(shè)立集中投保點(diǎn)、開設(shè)咨詢熱線等，及時(shí)宣傳?；U(xiǎn)和內(nèi)河船舶險(xiǎn)的相關(guān)信息。

第三，篩選并確定保險(xiǎn)承保的共保體。2011年，確定由安信農(nóng)險(xiǎn)主承保，太保財(cái)險(xiǎn)上海分公司、人保財(cái)險(xiǎn)上海分公司和平安財(cái)險(xiǎn)上海分公司參與的聯(lián)合共保體。同年，上海市確定內(nèi)河船舶險(xiǎn)由上海環(huán)亞保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司作為保險(xiǎn)顧問，太保航運(yùn)保險(xiǎn)事業(yè)營(yíng)運(yùn)中心為主承保人，人保財(cái)險(xiǎn)上海分公司等參與的聯(lián)合共保體。

第四，委托專家進(jìn)行承保前評(píng)估。由于?；U(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性以及風(fēng)險(xiǎn)不易分散的特點(diǎn)，上海市安監(jiān)局委托相關(guān)專家對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)進(jìn)行承保前的安全評(píng)估，并由上海市安監(jiān)局對(duì)評(píng)估情況組織抽查，確保評(píng)估質(zhì)量。

(2)保險(xiǎn)公司的職責(zé)

第一，根據(jù)安全評(píng)估結(jié)果進(jìn)行承保。根據(jù)上海市安監(jiān)局等部門對(duì)投保企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合投保企業(yè)的安全現(xiàn)狀，確定保險(xiǎn)費(fèi)率，承保通過評(píng)估的投保企業(yè)。

第二，加強(qiáng)防災(zāi)防損檢查，預(yù)防環(huán)境污染事故發(fā)生。上海保監(jiān)局要求承保公司從投保企業(yè)保費(fèi)中提取一定比例的費(fèi)用，用于定期防災(zāi)防損檢查及開展專業(yè)培訓(xùn)和宣傳教育。

第三，設(shè)定預(yù)付賠款制度，及時(shí)理賠和續(xù)保。在環(huán)境事故發(fā)生后，保險(xiǎn)公司先預(yù)付一定比例的賠款，幫助企業(yè)及時(shí)處理事故，恢復(fù)正常生產(chǎn)。根據(jù)企業(yè)前一次投保期間的運(yùn)行狀況，在投保企業(yè)續(xù)保時(shí)對(duì)其保險(xiǎn)費(fèi)率實(shí)行上下浮動(dòng)10%，最高累計(jì)浮動(dòng)30%。

(3)投保企業(yè)的職責(zé)

在上海的?；U(xiǎn)和內(nèi)河船舶險(xiǎn)中，投保企業(yè)除了簽訂保險(xiǎn)合同、繳納保費(fèi)、事故發(fā)生后配合理賠外，還需要接受培訓(xùn)和宣傳教育等。

2．上海市環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)取得的成效

上海市自2011年推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制以來，得到了社會(huì)的積極響應(yīng)，運(yùn)行較為平穩(wěn)。截至2013年9月底，?；U(xiǎn)累計(jì)簽發(fā)保單6807張，5551家次投保，保費(fèi)收入5219萬元，提供保額242.4億元，支付賠款413.48萬元；內(nèi)河船舶險(xiǎn)累計(jì)簽訂保單50119張，保費(fèi)收入590萬元，累計(jì)承保噸數(shù)1104億噸，累計(jì)保額502.25億元。

3.結(jié)論

(1)主要優(yōu)點(diǎn)

第一，結(jié)合上海發(fā)展實(shí)際，創(chuàng)新保險(xiǎn)險(xiǎn)種。上海切實(shí)分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)狀以及亟需保障的行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新危化險(xiǎn)，有效地化解了危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸以及終端處置的企業(yè)經(jīng)營(yíng)全流程環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展目的。

第二，以聯(lián)合共保體的承保形式，充分發(fā)揮保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司在組建共保體中的作用。

不論是?；U(xiǎn)，還是內(nèi)河船舶險(xiǎn)，上海從一開始就采取多家保險(xiǎn)公司組成聯(lián)合共保體的承保模式，充分分散風(fēng)險(xiǎn)。在2011年推出內(nèi)河船舶險(xiǎn)時(shí)，注重發(fā)揮保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司在組建共保體中的作用，為內(nèi)河船舶險(xiǎn)發(fā)展提供扎實(shí)的參與主體。

(2)主要不足

第一，在專家評(píng)估小組的選定上忽視了保險(xiǎn)公司的作用。事前投保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于保險(xiǎn)公司承保來說尤為重要。而這一重要的環(huán)節(jié)，由上海市安監(jiān)局直接主導(dǎo)并最終監(jiān)督，這不利于充分調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的積極性。

第二，未充分認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防控作用， 未充分發(fā)揮專家評(píng)估小組的作用。對(duì)于投保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制，并不僅僅是在事前的投保檢查，還應(yīng)當(dāng)在承保期間企業(yè)的日常運(yùn)行中加以檢查與預(yù)防。事中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)于企業(yè)規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，防止發(fā)生環(huán)境污染事故，則更為有效和直接，而上海在這一點(diǎn)上尚有不足之處。

三、長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展過程中的障礙

除了上述無錫市和上海市兩地環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的不足之外，長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)在發(fā)展過程中存在諸多共通性的障礙，主要有以下幾方面：

(一)法律法規(guī)障礙

1.缺乏高位階、強(qiáng)制推行環(huán)責(zé)險(xiǎn)的法律支撐

圖2 上海市環(huán)責(zé)險(xiǎn)運(yùn)行模式圖

2014年4月修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十二條規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)”，為環(huán)責(zé)險(xiǎn)“正名”，可謂是一個(gè)重大進(jìn)步，但離保險(xiǎn)法學(xué)界“強(qiáng)制投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)”的呼吁還有一定距離。因此，這一規(guī)定還不足以為目前長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)提供強(qiáng)制性推行的法律供給。而由于2013年中國(guó)保監(jiān)會(huì)與環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》僅為部門文件，長(zhǎng)三角地區(qū)各級(jí)政府亦沒有足夠底氣去強(qiáng)制推行環(huán)責(zé)險(xiǎn)，這在一定程度上制約了長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的快速發(fā)展。

2.環(huán)境污染的損害評(píng)估、環(huán)境污染事故責(zé)任追究以及懲罰性法律規(guī)定不完善

由于環(huán)境污染損害的分散性、技術(shù)難度大，加上目前關(guān)于環(huán)境損害鑒定評(píng)估依據(jù)不夠詳細(xì)，僅有2011年環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估工作的若干意見》和《環(huán)境污染損害數(shù)額計(jì)算推薦方法》，導(dǎo)致長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估沒有細(xì)致、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無法及時(shí)有效地界定企業(yè)及受害者的損害程度及賠償金額。諸多企業(yè)在環(huán)境污染事件發(fā)生后獲取的賠償較期望低，導(dǎo)致續(xù)保率下降。

此外，目前長(zhǎng)三角地區(qū)關(guān)于環(huán)境污染事故企業(yè)的責(zé)任追究制度和執(zhí)法尺度不明晰，導(dǎo)致企業(yè)的違法成本不高，極大地阻礙了環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展。

(二)人員素質(zhì)和保險(xiǎn)合同條款設(shè)置等的障礙

由于企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、環(huán)境污染損害的鑒定評(píng)估等專業(yè)性、技術(shù)性均較強(qiáng)，而這些方面的評(píng)估和經(jīng)紀(jì)人員的缺乏，影響了環(huán)責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展。因此不僅社會(huì)需要擁有企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)人員，投保企業(yè)自身也需要擁有適合企業(yè)規(guī)模的專業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和處置人員，并且通過環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范培訓(xùn)，使之具備環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)治理和防范能力。

此外由于長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，長(zhǎng)三角地區(qū)目前尚未建立起區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。正因?yàn)闆]有風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，無法準(zhǔn)確地分析某行業(yè)或者某地區(qū)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)狀況，使得長(zhǎng)三角地區(qū)保險(xiǎn)條款的設(shè)計(jì)、保險(xiǎn)費(fèi)率和保險(xiǎn)責(zé)任范圍等的確定偏向保守。長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過收集各地區(qū)歷年行業(yè)環(huán)境污染事故數(shù)據(jù)、存在重大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)名錄，建立區(qū)域性企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，為保險(xiǎn)公司創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品、合理厘定保險(xiǎn)費(fèi)率提供條件。

(三)社會(huì)觀念障礙

改革開放以來，長(zhǎng)三角地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，但環(huán)境污染狀況令人擔(dān)憂。粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和發(fā)展觀念一直以來占主導(dǎo)地位，在這樣的發(fā)展模式下，必定不會(huì)為保護(hù)自然環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)利益，廢水、廢氣隨意排放現(xiàn)象層出不窮。

此外，大多數(shù)人對(duì)于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還停留在投保企業(yè)在投了環(huán)責(zé)險(xiǎn)后，只要發(fā)生環(huán)境污染事故、造成損失便可由保險(xiǎn)公司承擔(dān)賠償責(zé)任的階段，而忽視了環(huán)責(zé)險(xiǎn)在防范、化解環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)以及參與社會(huì)管理上的作用。

(四)試點(diǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)集中的障礙

由于目前長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)行業(yè)多為涉重金屬行業(yè)及其他環(huán)境危害大的行業(yè)。而正是由于這些高風(fēng)險(xiǎn)聚集在同一個(gè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種體系下，無法有效分散風(fēng)險(xiǎn)，因此一旦發(fā)生環(huán)境污染事故，則會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)體系造成破壞性影響。

(五)政策支持、制約措施缺乏的障礙

目前長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展過程中，大多以地方文件形式在特定行業(yè)和企業(yè)強(qiáng)制性推行，以政府相關(guān)部門為主導(dǎo)。而這樣的推行過程會(huì)導(dǎo)致環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展后勁不足。其實(shí)除了在特定行業(yè)和企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行外，對(duì)參保企業(yè)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼、貸款優(yōu)先等政策支持，亦將有效地促進(jìn)環(huán)境污染治理。對(duì)不投保企業(yè)加以制約，引導(dǎo)企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)。

四、完善長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的建議

結(jié)合以上無錫市和上海市兩地環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展存在的不足、經(jīng)驗(yàn)和長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的共通性障礙，為著眼于整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)快速發(fā)展，筆者提出以下針對(duì)性的發(fā)展意見。

(一)健全法律法規(guī)，建立促進(jìn)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

無錫市和上海市兩地的環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展過程中均遇到相關(guān)法律法規(guī)不健全，使環(huán)責(zé)險(xiǎn)賠付額度的確定較為困難，也使賠付效果打折扣的問題。因此，應(yīng)當(dāng)盡快解決以上問題，主要從以下兩方面著手：一是建立和完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、事故勘察、責(zé)任認(rèn)定、損害鑒定評(píng)估等環(huán)責(zé)險(xiǎn)實(shí)施過程中涉及到的一系列重要數(shù)據(jù)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以便于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的承保以及理賠等；二是要進(jìn)一步完善《侵權(quán)責(zé)任法》和《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于侵權(quán)責(zé)任、責(zé)任認(rèn)定的規(guī)定，加大對(duì)環(huán)境污染事故的懲罰力度，從而迫使企業(yè)提升環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和認(rèn)知。

(二)加大宣傳力度，嚴(yán)格監(jiān)察執(zhí)法行為

無錫市和上海市兩地的環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展過程中，環(huán)責(zé)險(xiǎn)的宣傳是政府部門的一個(gè)重要工作內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)加大環(huán)責(zé)險(xiǎn)宣傳力度，注重對(duì)其損害補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)防范功能的宣傳，宣傳企業(yè)在環(huán)境保護(hù)和污染治理中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，從而提高企業(yè)對(duì)于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，提升企業(yè)對(duì)環(huán)境污染治理和環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)防控的認(rèn)知。

此外，長(zhǎng)三角地區(qū)各監(jiān)察執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)于企業(yè)的環(huán)境污染行為要堅(jiān)決依法查處，增加企業(yè)的環(huán)境污染成本，以提高其對(duì)環(huán)境污染的防治意識(shí)。

(三)加強(qiáng)政府主導(dǎo)，對(duì)特殊行業(yè)或地區(qū)的企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性投保，并適時(shí)擴(kuò)大環(huán)責(zé)險(xiǎn)的參保企業(yè)范圍

從無錫市和上海市兩地的環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展來看，政府主導(dǎo)不可或缺。在整個(gè)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展過程中，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，根據(jù)各地不同情況，對(duì)特殊行業(yè)或地區(qū)的企業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性投保，以推動(dòng)環(huán)責(zé)險(xiǎn)的快速發(fā)展。同時(shí)，在適當(dāng)時(shí)候擴(kuò)大環(huán)責(zé)險(xiǎn)參保企業(yè)范圍，以減小參保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)集中程度。

(四)充分發(fā)揮保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司的作用，建立健全共保體的選任機(jī)制

從無錫市和上海市兩地的環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展來看，均較為注重環(huán)責(zé)險(xiǎn)共保體的建立和選擇，這是由于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)集中，需要分散承保風(fēng)險(xiǎn)。因此，在長(zhǎng)三角地區(qū)發(fā)展環(huán)責(zé)險(xiǎn)過程中，應(yīng)完善共保體的選任機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司在篩選和組建環(huán)責(zé)險(xiǎn)共保體中的專業(yè)作用，以便建立起運(yùn)行良好的環(huán)責(zé)險(xiǎn)共保體，為環(huán)責(zé)險(xiǎn)的快速發(fā)展提供穩(wěn)定的參與主體。

(五)逐步擴(kuò)大環(huán)責(zé)險(xiǎn)的承保范圍，自主決定保險(xiǎn)費(fèi)率和賠付額度在內(nèi)的保險(xiǎn)條款

無錫市和上海市兩地的環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展過程中，均存在承保范圍過于狹窄，且保險(xiǎn)費(fèi)率和賠付額度有限的問題，以至于諸多企業(yè)考慮到賠付和投保比過低，并未參保。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，因此參與社會(huì)管理的環(huán)責(zé)險(xiǎn)理應(yīng)適應(yīng)企業(yè)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的需求。因此長(zhǎng)三角地區(qū)的環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展應(yīng)當(dāng)適時(shí)逐步擴(kuò)大承保范圍，可由突發(fā)性的、偶然性的環(huán)境損害事故擴(kuò)大為單獨(dú)的、反復(fù)性的、繼續(xù)性的環(huán)境損害事故。同時(shí)對(duì)于包括保險(xiǎn)費(fèi)率和賠付額度在內(nèi)的保險(xiǎn)條款，保險(xiǎn)公司可在對(duì)參保企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，自行與參保企業(yè)進(jìn)行個(gè)體協(xié)商。

(六)引入第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)參與環(huán)責(zé)險(xiǎn)事前、事中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理，建立相應(yīng)的人員培訓(xùn)規(guī)范和行為準(zhǔn)則

鑒于無錫市環(huán)責(zé)險(xiǎn)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的事前、事中及事后環(huán)境損害的評(píng)估，充分發(fā)揮第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和作用。通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)估，能取得環(huán)責(zé)險(xiǎn)參與各方的信任，有利于環(huán)責(zé)險(xiǎn)的良好發(fā)展。環(huán)境污染的防控是一個(gè)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員必不可少。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)損害鑒定評(píng)估等各階段技術(shù)人員的培訓(xùn)，建立相應(yīng)的人員培訓(xùn)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

(七)環(huán)保部門與保險(xiǎn)監(jiān)管部門各部門通力合作，信息共享，建立和完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫

無錫市的環(huán)責(zé)險(xiǎn)快速發(fā)展得益于環(huán)保部門和保險(xiǎn)監(jiān)管部門的通力合作，齊抓共管。而對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，無錫市和上海市兩地均未建立。這與環(huán)責(zé)險(xiǎn)在兩地發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)有關(guān)。企業(yè)環(huán)境污染的防治中，對(duì)于企業(yè)環(huán)境污染情況的掌握是基礎(chǔ)，只有通過積累起來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，才能清晰地了解各地企業(yè)的環(huán)境污染狀況，為企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和保險(xiǎn)費(fèi)率、賠付額度的確定提供可靠的依據(jù)，通過及時(shí)把控地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)情況，做好應(yīng)對(duì)舉措，預(yù)防重大環(huán)境污染事故的發(fā)生。因此，長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保部門與保險(xiǎn)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)通力合作，信息共享，建立和完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)。

(八)加大政府在環(huán)責(zé)險(xiǎn)上的各項(xiàng)支持和制約政策措施

長(zhǎng)三角地區(qū)在發(fā)展環(huán)責(zé)險(xiǎn)過程中，各級(jí)政府可要求保險(xiǎn)公司從環(huán)責(zé)險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)中提取一定比例，補(bǔ)貼參保企業(yè)，也可對(duì)參保企業(yè)實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠政策。此外，還可以利用優(yōu)先貸款等措施，對(duì)企業(yè)參投環(huán)責(zé)險(xiǎn)進(jìn)行支持。除了支持政策，對(duì)于違反規(guī)定不參加投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)，則應(yīng)當(dāng)針對(duì)性地制定制約性甚至懲罰性政策措施，以推動(dòng)相應(yīng)行業(yè)企業(yè)投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)。

(九)建立重大環(huán)境污染事故應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制、預(yù)付賠款制度和環(huán)責(zé)險(xiǎn)重大專項(xiàng)資金

長(zhǎng)三角地區(qū)在環(huán)境污染治理中，有必要建立起重大環(huán)境污染事故應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)重大環(huán)境污染事故的處置。甚至在條件成熟時(shí)，長(zhǎng)三角地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立起跨區(qū)域的重大環(huán)境污染事故應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)跨區(qū)域重大環(huán)境污染事故的發(fā)生。同時(shí)，建立預(yù)付賠款制度和環(huán)責(zé)險(xiǎn)重大專項(xiàng)資金，使重大環(huán)境污染事故發(fā)生時(shí)，受害人能及時(shí)獲得賠償。