新時期首都城市增長邊界與空間管理研究

謝天成

(中共北京市委黨校 經(jīng)濟學教研室，北京 100048)

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新時期首都城市增長邊界與空間管理研究

謝天成

(中共北京市委黨校 經(jīng)濟學教研室，北京 100048)

隨著首都“大城市病”問題日益凸顯，城市空間增長問題受到關(guān)注，亟需合理確定增長邊界，努力實現(xiàn)城市空間“理性增長”。研究表明目前首都空間仍然呈現(xiàn)“攤大餅”式蔓延趨勢，必須準確把握經(jīng)濟發(fā)展與城市建設(shè)管理的階段性特征，加快確定首都城市增長邊界。文章從合理確定城市規(guī)模、功能疏解、軌道交通引領(lǐng)、用地調(diào)控等方面提出合理確定首都城市增長邊界的相關(guān)建議。

城市增長；城市邊界；空間管理；首都

目前，我國城鎮(zhèn)化進程仍處于加速發(fā)展階段，隨著國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的深入實施，城市人口規(guī)模和用地規(guī)模將不斷增加，由于土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，合理確定城市用地規(guī)模與城市邊界成為當前研究熱點。100年前的“田園城市”理論就提出要在中心城區(qū)外圍設(shè)立永久性綠帶來限制城市的發(fā)展，通過對人口規(guī)模的限定來限制城市范圍的擴大[1]，1970年代美國波特蘭都市區(qū)規(guī)劃將城市增長邊界作為推動規(guī)劃實施的重要手段，*城市增長邊界( UGB) 起源于20 世紀50 年代的美國。1958 年肯塔基州首次提出城市增長邊界并付諸應用，1973 年俄勒岡州通過法案要求所有城市將城市增長邊界納入土地綜合利用規(guī)劃。取得了較好的效果。伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，首都城市空間與規(guī)模不斷發(fā)生變化，作為特大型城市，其空間如何有序增長受到高度關(guān)注。北京市在2003年出臺了《第二道綠化隔離地區(qū)規(guī)劃》，劃定綠色限建區(qū)，并以綠線、藍線和紫線等控制界線，隨后編制了《北京市限建區(qū)規(guī)劃(2006—2020年)》，劃定城市擴展的剛性邊界和彈性邊界，對于引導城市控制有序增長起到了一定的作用[2]，但城市空間仍繼續(xù)呈“攤大餅”式蔓延，環(huán)境承載力之間的矛盾加劇，交通擁堵、環(huán)境污染、城市過度膨脹、傳統(tǒng)城市文化風貌逐漸消退等“大城市病”問題凸顯，需要我們重新審視和思考首都城市空間發(fā)展策略，特別是要結(jié)合城市總體規(guī)劃修編工作，深入研究合理確定城市空間增長邊界，遏制“攤大餅”式無序蔓延，努力實現(xiàn)城市空間“理性增長”[3]。

一、首都城市空間增長現(xiàn)狀

首都城市空間增長主要表現(xiàn)為建成區(qū)面積的擴大和城市用地的增長。梳理近百年首都城市空間增長與演變的歷史過程，根據(jù)各過程所表現(xiàn)出的特點，可以劃分為若干階段[4]，不同階段城市空間增長規(guī)模、速度與方向不盡相同。新世紀以來，首都以奧運建設(shè)全面啟動為契機，加快推進城市建設(shè)，調(diào)整優(yōu)化城市空間布局。2004年編制的《北京市城市總體規(guī)劃(2004-2020年》提出構(gòu)建“兩軸-兩帶-多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，以及“中心城-新城-鎮(zhèn)”的市域城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，重點建設(shè)通州、順義、亦莊、大興、房山、昌平、懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝等11個新城。在建設(shè)用地規(guī)模上，總體規(guī)劃提出要建立城市發(fā)展的動態(tài)監(jiān)控機制，嚴格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，到2020年全市建設(shè)用地規(guī)模控制在1650平方公里，人均建設(shè)用地控制在105平方米，其中中心城城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模約778平方公里，人均建設(shè)用地控制在92平方米。

從目前首都城市空間發(fā)展現(xiàn)狀來看，“兩軸-兩帶-多中心”空間結(jié)構(gòu)已初步形成，但城市空間發(fā)展呈“多中心集聚與粗放蔓延并存”的態(tài)勢，中心城“一心”獨大的局面沒有根本改變。首先，各區(qū)縣之間往往從自身角度出發(fā)提出各自的發(fā)展定位與目標，同質(zhì)競爭嚴重，削弱了城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度；其次，新城發(fā)展不均衡，就業(yè)、公共服務、交通等配套不足，職住分離明顯，“睡城”、“臥城”現(xiàn)象突出，形成“鐘擺式”交通*住建部前副部長仇保興2014年2月指出回龍觀這類新城是失敗的(http://news.xinhuanet.com/yuqing/2014-02/24/c_126179555.htm)。；再次，主要產(chǎn)業(yè)功能區(qū)布局相對集中且協(xié)調(diào)性不足，是導致區(qū)域交通擁堵、市域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的重要原因。從產(chǎn)業(yè)布局來看，由于近年來北部海淀區(qū)北清路航天城、昌平生命科技園、未來科技城等園區(qū)建設(shè)，以及東部通州產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后，影響總體規(guī)劃中的“兩帶”戰(zhàn)略布局。

在用地規(guī)模上，2010年全市建設(shè)用地面積達到2483平方公里，近10年年均增長約97平方公里，人均建設(shè)用地達到127平方米*以2010年1961.9萬常住人口計算。；中心城城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積達到823平方公里，近10年年均增長約21平方公里，全市建設(shè)用地及中心城城鎮(zhèn)建設(shè)用地分別超過2020年建設(shè)用地指標833平方公里、45平方公里，中心城區(qū)空間總體呈現(xiàn)由五環(huán)向六環(huán)“攤大餅”式蔓延趨勢(見圖1)。

圖1 1987-2010年首都城市空間增長演化示意圖資料來源：北京市交通委。

二、加快確定首都城市增長邊界的機遇與挑戰(zhàn)

首都城市空間增長，是城市內(nèi)部、外部各種自然、社會、經(jīng)濟等眾多條件共同作用的結(jié)果，與宏觀政策及城市功能定位息息相關(guān)。2013年，全市人均GDP達到15000美元，首都發(fā)展進入新的階段，在新的發(fā)展起點上，必須準確把握經(jīng)濟發(fā)展與城市建設(shè)管理的階段性特征，加快確定首都城市增長邊界。

(一)重大機遇

1.推進首都發(fā)展和管理，要求遏制城市“攤大餅”式發(fā)展

2014年2月，習近平在北京市考察工作，就推進首都發(fā)展和管理工作提出明確城市戰(zhàn)略定位、調(diào)整疏解非首都核心功能、提升城市建設(shè)、健全城市管理體制、加大大氣污染治理力度等5點要求，特別提出要提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系，遏制城市“攤大餅”式發(fā)展。一方面，新時期“四個中心”的戰(zhàn)略定位，要求深入研究和明確與城市功能定位相適宜的城市規(guī)模與城市空間結(jié)構(gòu)；另外一方面，調(diào)整疏解非首都核心功能要與優(yōu)化城市空間布局同步，強化城市空間管理。

2.京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施，要求首都城市空間具有更寬的視野

2014年2月，習近平專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是一個重大國家戰(zhàn)略，要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，并就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出7點要求。在城市布局上，要“調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進城市分工協(xié)作”，要求首都城市空間布局不能“獨善其身”，應更多地考慮京津冀空間視角，加快推進京津冀城市群一體化。

3.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃深入實施，要求加快確定首都城市增長邊界

黨的十八界三中全會提出要“優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力”和“從嚴合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率”；2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議再次明確提出“科學設(shè)置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民”；2014年3月出臺實施的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，要求“城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，合理確定城市規(guī)模、開發(fā)邊界、開發(fā)強度和保護性空間”。在當前資源環(huán)境條件下，首都作為人口超過2000萬的特大型城市，土地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象突出*2013年北京市土地出讓金合計達到1821.81億元。，土地資源瓶頸和交通擁堵、霧霾天氣等“大城市病”問題已嚴重制約首都可持續(xù)發(fā)展。盡管首都城鎮(zhèn)化水平較高，2013年城鎮(zhèn)化率達到86.2%，與高收入國家城鎮(zhèn)化水平接近，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，建設(shè)用地粗放低效，城市空間布局不合理，因此，北京市在實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃過程中，需要加快確定首都城市增長邊界，以引領(lǐng)城市空間“精明增長”，進而提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

(二)主要挑戰(zhàn)

1.人口規(guī)模不斷增長

依據(jù)我國城市規(guī)劃用地標準，人口規(guī)模與城市建設(shè)用地規(guī)模成正相關(guān)，人口規(guī)模增長將直接影響首都建設(shè)用地規(guī)模和城市空間增長?！侗本┦谐鞘锌傮w規(guī)劃(2004-2020年》提出到2020年北京市總?cè)丝谝?guī)模規(guī)劃控制在1800萬人左右，年均增長率控制在1.4%以內(nèi)；其中戶籍人口1350萬人左右，居住半年以上外來人口450萬人左右；北京市城鎮(zhèn)人口規(guī)模規(guī)劃控制在1600萬人左右，占全市人口的比例為90%左右。實際上，全市常住人口呈現(xiàn)總量不斷增長，居住半年以上外來人口總量大、增速快的趨勢。2009年全市常住人口即突破1800萬人，達到1860萬人(見圖2)。到2013年年底，全市常住人口達到2114.8萬人，高于2020年目標數(shù)314.8萬人；戶籍人口1316.3萬人，接近2020年戶籍人口目標數(shù)；居住半年以上外來人口則達到802.7萬人，超過2020年居住半年以上外來人口目標數(shù)352.7萬人。

從增長速度來看，2004-2013年常住人口年均增長率達到2.9%，是總體規(guī)劃目標增長速度的兩倍，近幾年來常住人口自然增長率仍呈上升趨勢，2013年達到4.41%。目前，首都仍處于集聚為主的發(fā)展階段，在當前區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距明顯的背景下，未來首都人口規(guī)模增速盡管有可能減緩，但人口總量將會持續(xù)增加，城市建設(shè)用地的需求也將隨之加大，人地矛盾將會更加突出，規(guī)劃和確定城市增長邊界的難度也將更大。

2．資源環(huán)境壓力不斷增加

首都資源環(huán)境問題的凸顯，要求城市增長邊界具有多元化的目標，也使得確定城市增長邊界工作更為復雜。在土地資源方面，全市總土地面積16422.78平方公里，但三分之二為山地和丘陵，適宜城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地資源僅約6000平方公里，根據(jù)《北京市第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果公報》，從1996年到2009年，全市年均減少13.5萬畝耕地，全市耕地數(shù)量距離《北京市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》中預計到2020年末全市耕地保有量指標322萬畝，僅有約18.7萬畝的占用空間，在當前國家建設(shè)用地指標嚴格管控的背景下，首都土地供給壓力日益增大，耕地和基本農(nóng)田保護形勢也更加嚴峻。在生態(tài)環(huán)境方面，隨著霧霾、暴雨等極端天氣的頻繁出現(xiàn)，首都“宜居城市”的戰(zhàn)略定位受到質(zhì)疑，迫切需要更多的土地資源推進生態(tài)文明建設(shè)。此外，嚴重擁堵的交通問題，也亟需通過優(yōu)化城市空間布局以緩解交通壓力。

圖2 首都1978-2013年常住人口數(shù)量增長及自然增長率變化資料來源：北京統(tǒng)計信息網(wǎng)。

三、合理確定首都城市增長邊界的若干建議

(一)深入研究符合首都功能定位的城市規(guī)模

進一步強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，加快調(diào)整疏解非首都核心功能，構(gòu)建符合城市戰(zhàn)略定位要求的發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)體系。堅持功能疏解與人口疏解同步、功能疏解與城市空間優(yōu)化同步，根據(jù)首都土地、水、生態(tài)環(huán)境等資源條件以及產(chǎn)業(yè)承載力，嚴格按照主體功能定位發(fā)展，深入研究符合首都功能定位的城市人口規(guī)模和用地規(guī)模。在建設(shè)用地指標上，要按照“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的基本要求，通過“建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、基本農(nóng)田控制線、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)控制線”四線管控，嚴格控制建設(shè)用地規(guī)模，努力實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?！傲阍鲩L”，構(gòu)建具有首都特色、科學合理的城鎮(zhèn)化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，遏制首都城市空間繼續(xù)“攤大餅”式無序蔓延。在人口規(guī)模上，要未雨綢繆，深入研究首都綜合承載力和不同發(fā)展階段的適宜人口規(guī)模，設(shè)置科學合理的年度人口增長指標，實現(xiàn)人口規(guī)模的理性增長；要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和非核心功能調(diào)整疏解，促進人口合理分布。

(二)“減”、“加”并舉，推進產(chǎn)城融合

對中心城區(qū)“做減法”，疏解中心城區(qū)就業(yè)、教育、醫(yī)療、文化等功能；對已有新城“做加法”，提升新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能；加快產(chǎn)城融合，推進現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)向城市綜合型經(jīng)濟園區(qū)和新區(qū)、新城全面轉(zhuǎn)型。要預防“城鎮(zhèn)化運動”，嚴格限制“新一輪”新區(qū)、新城規(guī)劃，防止城市邊界無序蔓延。要積極引入社會資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，弱化房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力；進一步強化房地產(chǎn)業(yè)監(jiān)管，嚴格控制以“產(chǎn)城融合”為噱頭的房地產(chǎn)開發(fā)，避免“睡城”、“死城”和“鬼城”等現(xiàn)象。此外，要以50個重點村(點)建設(shè)為抓手，切實提升城鄉(xiāng)接合部規(guī)劃建設(shè)和管理服務水平，保護生態(tài)用地和農(nóng)用地，形成有利于改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)緩沖地帶。

(三)充分發(fā)揮軌道交通對城市空間增長的引領(lǐng)作用

軌道交通具有運量大、速度快等特點，從巴黎、東京等世界城市發(fā)展實踐來看[5]，軌道交通建設(shè)可以疏散中心城區(qū)人口、有效緩解交通壓力。近年來，首都軌道交通建設(shè)迅速推進，軌道交通對首都城市空間布局的影響進一步增強，特別是中心城區(qū)與周邊新城相聯(lián)的軌道交通，吸引大量人口向中心城區(qū)邊緣地區(qū)和新城流動，將成為影響首都空間結(jié)構(gòu)演化的重要因素。一是借鑒東京通過軌道交通引導城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整、斯德哥爾摩軌道系統(tǒng)支撐城市拓展等經(jīng)驗，倡導公共交通支撐和引導城市發(fā)展的規(guī)劃模式，建立以“公共交通為導向”的土地開發(fā)模式，加快推進懷柔、平谷、密云、延慶等軌道交通(或市郊鐵路)建設(shè)，進一步發(fā)揮軌道交通建設(shè)對城市空間演化的引領(lǐng)作用，實現(xiàn)城市空間的“精明增長”；二是堅持線路規(guī)劃與人口居住、就業(yè)相協(xié)調(diào)、與城市功能布局相吻合，加快優(yōu)化現(xiàn)有軌道交通網(wǎng)絡(luò)，建立多層級、功能分工明確的軌道網(wǎng)絡(luò)。

(四)完善基本農(nóng)田和綠化隔離帶對城市空間的調(diào)控機制

一是要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，推進高標準農(nóng)田建設(shè)，嚴格劃定和永久保護基本農(nóng)田，城市總體規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃都要依據(jù)基本農(nóng)田規(guī)劃，特別是五環(huán)至六環(huán)城鄉(xiāng)結(jié)合部的基本農(nóng)田，要實行嚴格管理、永久保護，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，嚴控各區(qū)縣通過“增減掛鉤”、“占補平衡”等政策間接輸送建設(shè)用地。堅持農(nóng)地農(nóng)用，不得借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴格禁止工商資本下鄉(xiāng)“圈地”行為。二是要發(fā)揮第二道綠化隔離區(qū)以及由北郊森林公園、南郊生態(tài)郊野公園、東郊生態(tài)休憩公園、西北郊歷史文化公園等四大郊野公園組成的中心城區(qū)外緣郊野公園環(huán)作用，明確劃定組團間綠色限建區(qū)和楔形綠色限建區(qū)，形成中心城區(qū)與新城、新城與新城之間的巨大綠化隔離空間，有效調(diào)控城市空間，遏制“攤大餅”式蔓延。

(五)強化城市增長管理與監(jiān)督

城市增長邊界的劃定，是首都健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，需要加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接，加快實施經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，形成“一張藍圖”。同時，要確保城市增長邊界的權(quán)威性、嚴肅性和連續(xù)性，堅持“一張藍圖干到底”，加強規(guī)劃實施督察，制定城市增長邊界考核指標體系，納入?yún)^(qū)縣黨政領(lǐng)導干部考核和離任審計。

[1](英)霍華德.明日的田園城市[M].金經(jīng)元,譯.北京：商務印書館，2010.

[2] 龍瀛.城市空間理性增長研究：以北京亦莊新城為例[C]//和諧城市規(guī)劃——2007中國城市規(guī)劃年會論文集.哈爾濱：黑龍江科學技術(shù)出版社，2007.

[3] 孫洪銘.北京城市新總體規(guī)劃方案中的城市空間布局問題研究[J].中國名城，2011(7).

[4] 方修琦.近百年來北京城市空間擴展與城鄉(xiāng)過渡帶演變[J].城市規(guī)劃，2002(4).

[5] 肖亦卓.國際城市空間擴展模式——以東京和巴黎為例[J].城市問題,2003(3).

(責任編輯：杜紅琴)

Research on Urban Boundary Growth and Space Management of Capital in New Period

XIE Tian-cheng

(Department of Economics, Beijing Administrative College, Beijing 100048，China)

Urban space growth attracting attention with the “urban diseases” of capital becomes increasingly prominent, it urgent needs to reasonably determine the urban growth boundary and strive to achieve “the rational growth of urban space”. Research shows that the current urban space of capital still presented the “pie” the spread of the trend, it needs to accurately grasp the stage characteristics of economic development and urban construction management, speed up to determine the urban growth boundary of capital. This article puts forward related suggestions to determine a reasonable urban growth boundary of capital, such as the rational determination of relevant recommendations, urban scale function dispersal, rail transportation, land use regulation lead etc.

urban growth; urban boundaries; space management; capital

2015-01-10

北京市社會科學基金(項目編號：12CSC012)；北京市科技新星計劃(項目編號：Z131106000413046)。

謝天成，男，中共北京市委黨校經(jīng)濟學教研室副教授,碩士生導師。

F299.21

A

1008-2603(2015)01-0058-05