美經(jīng)驗(yàn)可借鑒無法復(fù)制

○ 文／郝 琦

美經(jīng)驗(yàn)可借鑒無法復(fù)制

○ 文／郝 琦

“競爭-合作”的開發(fā)體制促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新，是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本，但我國現(xiàn)階段無法復(fù)制。

近年來，我國非常重視頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，目前已初步形成“獨(dú)立礦種、一級(jí)礦權(quán)、兩級(jí)管理、多元參與”的體制機(jī)制，市場化水平有了一定提升。盡管如此，我國頁巖氣的發(fā)展仍存在開發(fā)成本過高和市場化程度較低等問題，發(fā)展路徑過于依賴政策優(yōu)惠和國家補(bǔ)貼。根據(jù)美國頁巖氣商業(yè)化成功的經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一般規(guī)律：政策和補(bǔ)貼能在短期內(nèi)幫助企業(yè)“解燃眉之急”，但并不能支持新興產(chǎn)業(yè)擁有持續(xù)自我發(fā)展能力；加快我國頁巖氣的發(fā)展，歸根結(jié)底要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，激勵(lì)企業(yè)依靠市場實(shí)現(xiàn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的突破并獲取盈利。因此，有必要系統(tǒng)梳理美國頁巖氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國油氣市場發(fā)展實(shí)際，切實(shí)促進(jìn)我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

美頁巖氣的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

美國政府長期重視能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，能源部下設(shè)多個(gè)如國家石油委員會(huì)的獨(dú)立能源咨詢機(jī)構(gòu)，直接向能源部長提供極具參考價(jià)值的戰(zhàn)略建議和能源行業(yè)的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)。一方面，獨(dú)立存在的咨詢專家委員會(huì)保障了美國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略制定的客觀性，始終圍繞能源獨(dú)立和能源多元化進(jìn)行，不為短期內(nèi)政府的政治利益和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益所左右。以國家石油委員會(huì)為例，該委員會(huì)于2007年7月的咨詢年報(bào)中指出：受國內(nèi)供給限制，美國在未來將更加依賴LNG進(jìn)口，建議加強(qiáng)LNG產(chǎn)業(yè)建設(shè)；僅兩年后，該委員會(huì)在2009年和2011年咨詢年報(bào)中已及時(shí)修正對(duì)美國能源產(chǎn)業(yè)的預(yù)判，建議大力發(fā)展國內(nèi)頁巖氣和頁巖油產(chǎn)業(yè)。另一方面，對(duì)能源行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)的密切關(guān)注使美國對(duì)新的能源種類及其開發(fā)技術(shù)有較為超前的認(rèn)識(shí)，有利于制定具有前瞻性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。譬如，美國歷史上第一次商業(yè)化開采頁巖氣的時(shí)間為1821年，但頁巖氣產(chǎn)業(yè)實(shí)際“井噴”式發(fā)展出現(xiàn)在2005年以后。在這100多年里內(nèi)美國一直長期堅(jiān)持研發(fā)先進(jìn)的頁巖氣開發(fā)技術(shù)和完善天然氣的市場化運(yùn)營模式并最終取得突破。BP能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年美國天然氣產(chǎn)量5840億立方米，首次超過俄羅斯的5277億立方米成為全球第一大生產(chǎn)國。

“競爭-合作”的開發(fā)體制促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新，是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)革命成功的根本。該體系由兩個(gè)方面組成。一是完善的產(chǎn)權(quán)制度，有助于參與頁巖氣開發(fā)的各個(gè)相關(guān)方（勘探公司、開發(fā)企業(yè)、土地所有者、礦權(quán)擁有者）責(zé)、權(quán)、利劃分清晰，建立合理的行業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制；二是成熟的市場運(yùn)營體系，保障各個(gè)市場參與者激勵(lì)充分、競爭與合作自由，吸引了大批油田服務(wù)公司（例如物探公司、鉆井公司）、技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和金融企業(yè)等共同參與并實(shí)現(xiàn)高效率的產(chǎn)業(yè)分工體系，并帶動(dòng)了管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施得到大發(fā)展。

完善的產(chǎn)權(quán)和成熟的市場制度使企業(yè)家精神得到充分發(fā)揮，一大批中小公司在不進(jìn)則退、優(yōu)勝劣汰的市場競爭中成為技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)化的主力：從事頁巖氣開發(fā)某一環(huán)節(jié)的中小企業(yè)在完成其開發(fā)或服務(wù)并收回利潤后，可以將項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓，后續(xù)工作由下一個(gè)環(huán)節(jié)的中小企業(yè)代替，在勘探、開發(fā)項(xiàng)目各個(gè)階段的過渡上形成無縫銜接。在這種充分“競爭-合作”的開發(fā)體制下，頁巖氣開發(fā)單個(gè)環(huán)節(jié)投入小、作業(yè)周期短、資金回收快、資本效率高，能夠最大程度上激發(fā)中小企業(yè)的參與和技術(shù)創(chuàng)新熱情。

在美國頁巖氣的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展是實(shí)現(xiàn)資源商業(yè)化的重要環(huán)節(jié)。

一方面，在中小型企業(yè)通過“競爭-合作”的開發(fā)體制實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破和初步商業(yè)化以后，由于資本和運(yùn)營能力上的限制，頁巖氣的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展需要大企業(yè)長期運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和巨額投資的支持。開放的市場化運(yùn)營使美國大型油氣生產(chǎn)企業(yè)可以通過參股、并購擁有頁巖氣區(qū)塊，核心開發(fā)技術(shù)甚至整個(gè)中小型頁巖氣公司，能夠利用資本和市場實(shí)力進(jìn)行資源整合，提高整個(gè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，進(jìn)一步降低單位生產(chǎn)成本，使頁巖氣市場價(jià)格更具競爭力。

另一方面，從頁巖氣井口到用戶之間通暢的市場化輸送渠道，同樣保障了產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。在美國歷史上，聯(lián)邦政府對(duì)天然氣價(jià)格的管制曾導(dǎo)致上世紀(jì)70年代的“氣荒”和80年代的產(chǎn)量過剩。為保障供氣安全并減少輸送成本，美國聯(lián)邦能源管理委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)關(guān)出臺(tái)《天然氣政策法案》、聯(lián)邦能源管理委員會(huì)第380號(hào)令、436號(hào)令和636號(hào)令等一系列法案和法規(guī)，將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)、運(yùn)輸和分銷三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化拆分，形成獨(dú)立的管道公司和天然氣銷售公司；允許管道的第三方進(jìn)入并強(qiáng)制管道公司公開其服務(wù)的有效性信息，下游用戶可以自行選擇供氣商，實(shí)現(xiàn)了天然氣從井口到用戶間的輸送路徑最優(yōu)。

出臺(tái)有針對(duì)性的政策支持。美國對(duì)頁巖氣的產(chǎn)業(yè)政策支持主要來自法律法規(guī)和財(cái)政補(bǔ)貼。法律法規(guī)方面，美國沒有針對(duì)頁巖氣的專門立法，但是大多數(shù)天然氣政策對(duì)頁巖氣同樣有效；財(cái)政支持方面，美國聯(lián)邦政府主要補(bǔ)貼頁巖氣開發(fā)的技術(shù)研發(fā)，近30年來先后投入了60多億美元進(jìn)行非常規(guī)氣勘探開發(fā)活動(dòng)，投入超過10億美元用于培訓(xùn)和研究，水平鉆井、水力壓裂、隨鉆測井、地質(zhì)導(dǎo)向鉆井、微地震檢測等頁巖氣開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)的突破與率先應(yīng)用都來自美國。此外，美國共有48個(gè)州開發(fā)頁巖氣。這些州政府都有各自針對(duì)天然氣和頁巖氣的政策和法令，特別是激勵(lì)頁巖氣的稅收優(yōu)惠。事實(shí)上，美國政府對(duì)頁巖氣的生產(chǎn)過程并沒有提供太多補(bǔ)貼，政策支持更注重針對(duì)性：從美國的相關(guān)政策演變可以看出，20世紀(jì)90年代前，針對(duì)不完善的天然氣價(jià)格形成機(jī)制，政府側(cè)重對(duì)市場調(diào)節(jié)的建設(shè)和維護(hù)，依靠市場而不是優(yōu)惠措施形成天然氣價(jià)格，用市場化的價(jià)格調(diào)節(jié)產(chǎn)量；20世紀(jì)90年代之后，在成熟的天然氣市場基礎(chǔ)上，政府則針對(duì)頁巖氣等非常規(guī)天然氣開發(fā)技術(shù)上的難題，側(cè)重通過政策支持實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步。

一部分經(jīng)驗(yàn)值得借鑒

美國的成功經(jīng)驗(yàn)充分展示了“競爭-合作”的開發(fā)體制和市場化運(yùn)營對(duì)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的巨大貢獻(xiàn)，但我國現(xiàn)階段無法復(fù)制其產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。首先，我國包括頁巖氣在內(nèi)的各類油氣市場開放程度較低，現(xiàn)有開發(fā)體制中國有大型企業(yè)占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，中石油、中石化和中海油等國有企業(yè)基本壟斷了油氣行業(yè)的整條產(chǎn)業(yè)鏈，“競爭-合作”的產(chǎn)業(yè)機(jī)制缺乏土壤。其次，相較于美國地表使用權(quán)和地下礦權(quán)相統(tǒng)一的土地所有權(quán)模式，我國頁巖氣礦權(quán)由國家通過招標(biāo)統(tǒng)一分配，二級(jí)市場轉(zhuǎn)讓制度存在交易時(shí)間等多重限制條件，也不利于采取“競爭-合作”的產(chǎn)業(yè)機(jī)制。再次，由于我國獨(dú)特的分權(quán)與增長驅(qū)動(dòng)方式，經(jīng)濟(jì)制度常與政治制度相互嵌套，油氣行業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)中最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，其微觀主體發(fā)展頁巖氣的市場行為除了受市場機(jī)制影響外，在一定程度上還依賴于我國特有的“發(fā)展型地方政府”的發(fā)展目標(biāo)，而國家的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)則對(duì)“發(fā)展型地方政府”具有決定性影響。因此，美國市場化運(yùn)營的頁巖氣發(fā)展模式在我國現(xiàn)階段同樣難以直接復(fù)制。

盡管美國頁巖氣的發(fā)展模式在我國現(xiàn)階段難以復(fù)制，但成功經(jīng)驗(yàn)中仍有相當(dāng)一部分值得借鑒。一是制定具有前瞻性的能源戰(zhàn)略和能源科技戰(zhàn)略；二是建立適合本國特點(diǎn)的頁巖氣開發(fā)產(chǎn)業(yè)體制；三是政策支持的針對(duì)性；四是運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)頁巖氣商業(yè)化。

雖然我國從2012年鼓勵(lì)符合條件的民營企業(yè)投資勘查、開采頁巖氣，但民營企業(yè)根本不具備油氣領(lǐng)域的專業(yè)背景和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。 攝影/沈志軍