政府購買服務績效的影響因素與傳導路徑分析

王春婷??

摘要：在梳理國內外大量相關文獻的基礎上，從行政環(huán)境、政府管理、監(jiān)督評估和市場結構影響購買績效的四個假設入手，構建政府購買服務績效與其影響因素的結構模型。基于深圳和南京的實證調研，運用因素分析和路徑分析的方法定量考察了四個影響因素對績效分項指標的影響程度和傳導路徑。研究發(fā)現(xiàn)：行政環(huán)境對購買服務績效的促增效應顯著，其他影響因素次之；政府管理對公眾滿意度、監(jiān)督評估對效率、市場結構對政府成本的影響程度很深，對績效其他指標也存在顯著影響；行政環(huán)境的傳導路徑復雜，不僅直接影響購買服務績效，還通過其他因素產生間接影響。

關鍵詞：政府購買服務；績效；影響因素；傳導路徑

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.02.01

中圖分類號：D630文獻標識碼：A 文章編號：1001-8409（2015）02-0001-05

Abstract：Based on an extensive literature review， four hypotheses are proposed. Using a survey of Shenzhen and Nanjing， this paper employs factor method and pathway analysis to explore the determinants impacting contracting. The results show that the environment has the strongest overall impact on the performance of purchase services， which can play an influence both directly and indirectly through other variables. The impacts of government management on public satisfaction； monitoring and evaluating on efficiency， and market structure on cost are strong.

Key words：govement purchase services； performance； influencing factors； pathways

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這表明向社會力量購買服務作為推進政府轉變職能、創(chuàng)新社會治理體制的重要舉措，已從個別部門和少數(shù)地方先行先試的改革上升為一項重要的公共政策。然而，現(xiàn)階段政府購買服務雖已普遍化、常態(tài)化，卻尚未形成完善的制度化體系，各地政府購買實踐探索中暴露出穩(wěn)定性差、對等性差、規(guī)范性差、隨意性強、工具性強等問題，造成的結果是購買效率低下、服務質量不高、成本難以控制等。如何提高購買服務績效成為政府和學術界亟待研究的重要課題。鑒于此，本文基于2011年筆者在深圳和南京所獲問卷和2013年訪談數(shù)據，建構了政府購買服務績效與其影響因素的結構模型，估測了績效影響因素對績效的影響程度和傳導路徑。

1文獻回顧與研究假設

11文獻回顧

近年來，隨著新公共管理運動的興起和政府職能轉移，國內外掀起了研究政府購買服務的高潮，關于購買績效影響因素的現(xiàn)有研究成果以國外為主。理論研究方面，一些學者運用委托代理理論解釋購買績效，認為能否取得良好的績效在于購買主體間關系、承接方的投機能力、政府與承接方之間信息的對稱性以及目標的一致性[1]；顯然，委托代理理論不足以解釋購買服務的所有問題；實際上，政府購買服務與市場結構、制度環(huán)境、政府財政等因素密切相關[2]；另一些學者將影響因素概括為競爭的市場環(huán)境、清晰的合同標準、專業(yè)的合同管理、對承接方績效能力的準確評估和自由裁量權的限制 [3]；還有學者從財政壓力、附加限制、政治壓力、行政路線、市場環(huán)境來解釋影響因素[4]。實證研究方面，學界普遍將影響因素包括為合同管理、監(jiān)控與績效評估、市場環(huán)境等。例如，Romzek構建了一個理論模型并證明競爭的市場、充分的資源、準確的績效評估、專業(yè)的合同經理、細致的財政評估能提高購買合同執(zhí)行與管理的有效性[5]；Brown運用Heckman二階段模型發(fā)現(xiàn)提升監(jiān)控能力和技術、管理監(jiān)控過程有助于提高購買績效[6]；Warner構建了一個包括委托代理問題、政府管理、監(jiān)控、公民參與和市場結構的框架，證明了這些因素對購買績效的影響[7]。國內相關方面的研究并不多見，實證研究更少?，F(xiàn)有研究中，魏中龍運用DEA方法構建了政府購買服務投入與產出績效評估模型，但所設計的購買服務績效指標比較簡單，且沒有涉及績效影響因素的分析與測量[8]。

綜上，國內外關于政府購買服務績效與其影響因素的研究為本122政府購買服務績效的影響因素

通過對國內外相關文獻的梳理和歸納，本文預設：行政環(huán)境、政府管理、監(jiān)督評估和市場結構四個因素影響政府購買服務績效，并探討其對購買績效的影響程度與傳導路徑。據此，提出下面待檢驗的假設：

假設H1：行政環(huán)境影響政府購買服務績效。

H1-1：行政環(huán)境影響政府成本；

H1-2：行政環(huán)境影響服務效率；

H1-3：行政環(huán)境影響社會公正度；

H1-4：行政環(huán)境影響公眾滿意度。

本文認為影響購買服務績效的行政環(huán)境主要有政治、法律、經濟、社會文化和技術環(huán)境五個方面。行政管理體制決定了政府在公共服務提供中的地位、作用以及中央和地方政府在公共服務提供上相應的職責、財權和事權劃分。法律制度規(guī)范購買行為，健全的法律制度能有效約束購買行為、規(guī)避風險。經濟資源和經濟結構影響社會資源與財富的重新分配以及公共服務提供的方式和目標。人口狀況與結構、社會階層變化影響公共服務的數(shù)量、類別和范圍。信息技術以及其他新技術的應用促進了信息的流動和公開透明。

假設H2：政府管理影響政府購買服務績效。

H2-1：政府管理影響政府成本；

H2-2：政府管理影響服務效率；

H2-3：政府管理影響社會公正度；

H2-4：政府管理影響公眾滿意度。

政府管理表現(xiàn)在影響購買服務績效方面主要指對合同管理、決策和問責機制、購買方式和程序以及購買范圍選擇。合同管理比遞送服務更重要，因為市場的非完全競爭性加上合同雙方頻繁交易產生的高度不確定性增加了購買風險，同時，有效的合同管理有助于降低成本、提高服務效率和增強政府責任。新公共服務理論認為政府若以購買的形式提供服務必須考慮包括責任、公共偏好、購買范圍在內的一系列因素，而購買程序是否公正妥當直接影響購買效果。

假設H3：監(jiān)督評估影響政府購買服務績效。

H3-1：監(jiān)督評估影響政府成本；

H3-2：監(jiān)督評估影響服務效率；

H3-3：監(jiān)督評估影響社會公正度；

H3-4：監(jiān)督評估影響公眾滿意度。

監(jiān)督評估表現(xiàn)在影響購買服務績效方面主要指公民參與、監(jiān)督與評價機制、合同標準、監(jiān)督評估技術運用。從委托代理理論來說，委托代理最根本的問題是委托方與代理方之間信息不對稱、目標不一致使委托方無法預測代理方行為，若委托方不能有效監(jiān)控代理方或采取其他正確的決策，那么委托代理風險將顯著增加。政府是公共利益的代表，能夠在維護公共利益、保障社會公平方面超越以利潤最大化為目標的私營部門，而非營利部門又可能存在陰暗面，必須通過公民參與監(jiān)督評估促使服務承接方的目標與政府保持一致性。完善的監(jiān)督與評價機制是提高購買績效及其透明度、鞏固購買相關方問責關系的制度基礎。清晰的合同標準對于績效評價十分重要，它是政府進行有力監(jiān)控和有效評價的前提。監(jiān)督評估技術為監(jiān)督評估行為提供了技術保障，有利于提高監(jiān)督評估的有效性。

假設H4：市場結構影響政府購買服務績效。

H4-1：市場結構影響政府成本；

H4-2：市場結構影響服務效率；

H4-3：市場結構影響社會公正度；

H4-4：市場結構影響公眾滿意度。

市場結構主要指購買服務承接方資質和符合資質的承接方的數(shù)量情況。市場結構決定了市場競爭程度，而市場競爭程度對購買績效存在顯著影響，缺乏可供選擇的承接方可能是購買服務的最大障礙。市場競爭環(huán)境對于服務外包降低成本作用明顯[14]。換言之，符合資質的承接方越多、服務遞送網絡越健全越有利于競爭，相應的服務成本會減少、效率也會提高。

2數(shù)據來源和變量描述統(tǒng)計

21數(shù)據來源

本文數(shù)據來自2011年筆者在深圳和南京共4個行政區(qū)的大樣本微觀調查，深圳和南京政府購買服務起步早、發(fā)展快、規(guī)模大，比較有代表性。利用分層隨機抽樣方法，筆者有意從深圳和南京抽取兩個政府購買服務比較成熟的行政區(qū)，然后從每個行政區(qū)正在進行或已經完成的養(yǎng)老、助殘等購買項目中隨機抽取5個項目，進行隨機的問卷調查。由于對購買績效的考察是一個長期的過程，因此本項研究要求抽樣對象在該地區(qū)生活時間至少3年以上。

本項研究針對20個購買項目共發(fā)問卷1000份，其中有效問卷759份。人口統(tǒng)計特征如下：男性411人，女性348人；大專及本科學歷402人，碩士及以上學歷126人，高中及以下231人；30歲以下占266%，30歲至45周歲以下占325%，45歲至60周歲占201%，60歲以上占178%；企事業(yè)單位及社會組織一般職員占494%，企事業(yè)單位及社會組織管理人員占174%，醫(yī)生、教師等專業(yè)技術人員占104%，政府工作人員占82%，其他人員占146%。

22變量定義與描述統(tǒng)計

本項研究圍繞政府購買服務績效與其影響因素的測量指標設計問卷題項，所有指標均采用李克特 5 級打分法，即“完全符合”、“大部分符合”、“一般”、“大部分不符合”、“完全不符合”，按照5分到1分分別賦值。采用Cronbach α測量調查問卷的信度，研究結果顯示信度系數(shù)均在085以上，表明測量項對績效影響因素的測量具有較高可靠性。

為檢驗購買績效影響因素的建構效度，對19個題項進行探索性因子分析。抽取4個主成分，其特征值對總方差的累積解釋量為8155%，在因子分析回旋后的成分矩陣中，以因子載荷量05為標準，僅保留能測出題項的主成分，調整后的總方差累積解釋量為8312%，變量統(tǒng)計特征與含義詳見表1。

項研究提供了有益參考，但也存在一些不足。比如，國外購買服務已經比較成熟且相應的機制和制度比較健全，因而不能簡單移植國外經驗和模式。針對以往研究不足，本項研究將采用一項覆蓋深圳市和南京市的大樣本微觀調查數(shù)據，系統(tǒng)分析并考察行政環(huán)境、政府管理、監(jiān)督評估和市場結構對政府購買服務績效的影響程度和傳導路徑。

12研究假設

121政府購買服務績效

績效是一個潛在變量，對政府購買服務績效的測量可以參考比較成熟的政府績效指標來設計，因為二者間有著天然的共性?？偟膩碚f，學術界對政府績效指標的設計不外乎成本、效率、社會公正、政府責任在內的綜合性要素結構。例如，Wilson認為政府績效評估應包括責任、公平、回應、效率和成本等五個指標[9]。Ostrom將政府績效標準概括為經濟效率、公平、再分配公平、責任和適應性等五個要素[10]。卓越指出政府績效標準應當包括經濟、質量、效率、公平、責任、回應性和服務等方面[11]。根據政府購買服務的特點以及政府績效指標設計要求數(shù)據有代表性、可獲得性和針對性原則[12]，筆者將政府購買服務績效指標設計為政府成本、效率、社會公正度和公眾滿意度四個維度，據此構建了政府購買服務績效指標結構模型[13]，如圖1所示。以AMOS軟件為分析工具，對該模型進行檢驗，各項指標擬合良好，表明這四個績效分項指標能準確測量購買績效。

23績效影響因素理論模型

本文以行政環(huán)境為外衍潛在變量，用符號ξ表示；政府管理、監(jiān)督評估、市場結構為內衍潛在變量，用符號ηj表示；政府成本、效率、社會公正、公眾滿意為內衍潛在變量，以符號ηi表示；ζi表示殘差值。績效分項指標與影響因素的結構模型回歸方程如下（ξ與ζ無相關存在）：

ηi=Βηj+Γξ+ζi（1）

本文為上述潛在變量設計了觀察變量，通過探索性因素分析得出它們具有較好的建構效度；用X表示觀察變量、β為估計參數(shù)、ε為測量誤差；那么測量模型回歸方程如下：

Xi=βiη+εi（2）

在SEM模型中，如果隨機干擾項ζ服從標準正態(tài)分布，且與潛在變量間相互獨立時，那么采用極大似然估計法能估計得到回歸系數(shù)的一致估計量。

3實證分析

31績效影響因素的研究結果分析

311模型檢驗

本項研究借助AMOS170軟件對政府購買服務績效與其影響因素結構模型進行驗證性因素分析和擬合度參數(shù)檢驗，發(fā)現(xiàn)擬合程度不太理想，需要對理論模型予以修正。刪除沒有達到顯著水平的影響路徑，并采取放寬固定參數(shù)的辦法。表2為潛在變量的組合信度①

，結果顯示變量的組合信度均大于06。圖2為修正后的計算結果，修正后模型擬合度較好，這表明模型內在質量佳。因此，本文的預設：行政環(huán)境、政府管理、監(jiān)督評估和市場結構四個因素影響政府購買服務績效成立，由此可知，假設H1、H2、H3、H4成立。

312結果分析

第一，行政環(huán)境對社會公正度的影響最顯著，對效率和政府成本的影響次之。行政環(huán)境是公共政策的基礎，政府購買服務作為簡政放權、推進職能轉變的重要舉措，其行政環(huán)境與新一輪的國務院機構改革和職能轉變的頂層制度設計密不可分。政府職能定位、應當轉移的職能以及購買服務的范圍都影響著公共服務的廣度和深度進而影響到社會公正度；政府與市場和社會的關系決定了市場競爭程度以及購買方式和程序的選擇，進而影響到政府成本和服務效率；法律制度是規(guī)避風險、提高購買服務績效的基礎保障。第二，政府管理對公眾滿意度的影響顯著，對社會公正度、效率和政府成本影響程度依次遞減，政府管理每提高一個單位公眾滿意度就提高04個單位。政府管理各項測量指標中合同管理最為重要，問責機制次之。專業(yè)的管理對于政府績效至關重要，專業(yè)的合同管理能有效降低購買成本、提高服務效率，提升整體績效；健全的問責機制是確保購買服務順利進行的保障。第三，監(jiān)督評估對效率的影響最強，對公眾滿意度、政府成本、社會公正度的影響依次遞減。監(jiān)督評估最直接的目的是提高效率、降低成本，這也是政府購買服務的核心要義；以專業(yè)的監(jiān)控體系作為支撐來強化績效評估的有效性，這能促使購買雙方規(guī)范購買行為、增強購買過程的公正性、公開性和透明度。監(jiān)督評估不直接涉及購買服務的范圍和服務遞送等方面，因此對社會公正度的影響較弱。第四，市場結構顯著影響政府成本，對效率和公眾滿意度的促增效應依次遞增，對社會公正度的影響不顯著被修正掉。市場結構決定市場競爭程度，顯著影響到政府成本與效率，服務承接方之間的競爭性越激烈越有可能節(jié)約服務成本，而社會公正度則反映的是政府政策傾向和執(zhí)行力度。

32傳導路徑結果分析

由于上述因素影響購買服務績效的路徑和方式未必相同，鑒于此，本文引入潛在變量的路徑分析中遞歸式模型，運用AMOS170估算了政府購買服務績效與其影響因素結構方程模型所有路徑，深入揭示各因素對購買績效影響的機理，表3為各影響因素對績效分項指標的影響程度和傳導路徑。

研究結果顯示，各影響因素對績效指標具有顯著影響，行政環(huán)境對購買績效的促增效應顯著且影響路徑復雜，它不僅直接作用績效分項指標，還通過其他因素產生間接影響。具體地說，行政環(huán)境每增加一個標準單位能使監(jiān)督評估、政府管理和市場結構的有效性分別提高094、092和084個單位，而監(jiān)督評估、政府管理和市場結構每增加一個單位能使效率分別提高037、02和006個單位；同時行政環(huán)境直接作用效率能使效率提高03個單位；根據回歸方程計算，行政環(huán)境每增加一個單位，效率則提高882%。以此類推，發(fā)現(xiàn)行政環(huán)境每增加一個標準單位，能使公眾滿意度提高789%，社會公正度提高894%，政府成本則減少598%。這說明行政環(huán)境對服務績效的影響最為顯著。

4結論與展望

本文以深圳和南京為抽樣調查對象，運用因素分析和路徑分析的方法定量考察了行政環(huán)境、政府管理、監(jiān)督評估和市場結構對績效分項指標的影響程度和傳導路徑。研究發(fā)現(xiàn)，行政環(huán)境對政府購買服務績效的促增效應顯著，傳導路徑復雜，不僅直接作用績效分項指標還通過其他因素產生間接影響。政府管理對公眾滿意度、監(jiān)督評估對效率、市場結構對政府成本的影響程度很深；同時它們對績效其他指標也存在顯著影響。本項研究基于大樣本調查數(shù)據對政府購買服務績效的影響因素進行實證分析，從實證的角度回答了制定哪些干預性的公共政策將有助于提高購買績效，也為我國現(xiàn)有的政府購買服務研究文獻提供了重要補充，為國際上政府購買服務研究文獻提供了來自最大發(fā)展中國家的新證據。

本項研究調查范圍有一定的局限性，一是被調查者主要來自深圳和南京，缺乏全國其他地方的有效問卷，調查范圍的限制在一定程度上削弱了研究的外部效度；二是在潛變量的測量階段，為了研究方便本文并沒有盡可能細分測量項，雖然設計測量項借鑒了國外研究成果，但問卷設計仍存在較強主觀性。下一步課題組將擴大樣本范圍，在理論分析的基礎上對績效與其影響因素的維度再做更細致的劃分，展開更深入的研究，為我國政府購買服務提供更好的理論指導和政策建議。

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（責任編輯：趙毅峰）