新城建設視角下的三規(guī)合一研究
——以F市D新城為例

賴春盛

(馬尾新城建設發(fā)展有限責任公司 福建福州 350026)

新城建設視角下的三規(guī)合一研究
——以F市D新城為例

賴春盛

(馬尾新城建設發(fā)展有限責任公司 福建福州 350026)

從近年城市建設實踐看，三規(guī)矛盾是導致項目落地困難、用地粗放、投資建設低效，乃至城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調的重要原因。本文以F市D新城的規(guī)劃實施為例研究三規(guī)合一問題，指出國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃在城市重大發(fā)展戰(zhàn)略中嚴重缺位，城市規(guī)劃的程序執(zhí)行不嚴謹，土地利用規(guī)劃過于剛性，以及上述三規(guī)在管理上條塊分割，缺乏合力等問題，并從規(guī)劃時限、內(nèi)在邏輯、管理理念等三個方面分析了深層次原因，最后提出了工作建議。

新城建設；三規(guī)矛盾；三規(guī)合一

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引 言

城市政府的一項重要工作是組織編制各類規(guī)劃，據(jù)全國城市規(guī)劃學會石楠統(tǒng)計，法律規(guī)定各級政府必須編制的規(guī)劃達83種(石楠微博，2014)，可謂包羅萬象。其中三規(guī)(國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，分別簡稱“經(jīng)規(guī)”、“城規(guī)”和“土規(guī)”)的編制管理體系相對成熟，內(nèi)容上包含了經(jīng)濟社會發(fā)展的各關鍵要素，影響涉及宏觀到微觀的各個層次。從近年的城市建設發(fā)展實踐看，三規(guī)之間矛盾重重，成為導致項目落地困難、用地粗放、投資建設低效，乃至城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調的重要因素。

建設新城是城市空間拓展的主要形式，能有效疏解中心城區(qū)人口，有利于緩解舊城區(qū)因人口過度密集帶來的交通擁堵、用地緊張、人居環(huán)境惡化等“城市病”，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要路徑；同時，新城建設項目眾多，資金密集，是政府發(fā)展經(jīng)濟的重要抓手和載體。但新城多位于郊區(qū)，一些城市以新城建設為名背離經(jīng)濟發(fā)展與城市化規(guī)律，在經(jīng)濟總量有限和人氣不足的情況下，大肆擴張，不僅侵占耕地、破壞生態(tài)，而且可能建成“鬼城”、“空城”。因此，新城建設視角下的“三規(guī)”，其特征顯著，矛盾尖銳，具有研究的現(xiàn)實意義。

1 F市D新城概況及三規(guī)工作情況

F市雖然在前一輪城市發(fā)展中，重點規(guī)劃建設了金山新區(qū)、大學城地區(qū)等城市新區(qū)，為城市框架的拉開發(fā)揮了重要作用，但是城市中心仍然固守于老城區(qū)，未能對城市結構產(chǎn)生革命性的變化。城市人口過度集中于老城，造成交通擁擠，環(huán)境質量下降，難以承擔省會中心城市的重任。為落實省里對F市 “樹形象、挑大梁、走前頭”的定位，F(xiàn)市于2007年提出跳出原有的城市框架，東擴南進，沿江向海建設D新城，并加快推進新城內(nèi)項目建設。2010年，根據(jù)省里的要求，F(xiàn)市進一步深化“東擴南進，沿江向?！卑l(fā)展戰(zhàn)略，提出更大范圍內(nèi)建設新城的戰(zhàn)略構想，其中的核心區(qū)、先行區(qū)和示范區(qū)用地面積38km2，與原D新城用地基本重疊，是目前F市城市建設的重點。F市D新城規(guī)劃實施中的三規(guī)有關工作詳見(表1)。

表1 F市D新城規(guī)劃實施中的三規(guī)事件分析

2 新城規(guī)劃實施視角下的三規(guī)重點問題分析

2.1 “經(jīng)規(guī)”在城市重大發(fā)展戰(zhàn)略中缺位

從D新城的決策和實施情況看，發(fā)展規(guī)劃在城市發(fā)展方面的研究工作薄弱，對需求的預見性較差，在城市建設發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策中，常處于缺位狀態(tài)，起不到預測和謀劃作用，也無法對政府的決策發(fā)揮規(guī)范和制約作用，只能進行事后呼應。

2.2 “城規(guī)”程序執(zhí)行不嚴謹

在新城建設等城市發(fā)展重大戰(zhàn)略決策中，“城規(guī)”發(fā)揮了關鍵作用，一定程度上左右著政府決策。但這種作用機制并不令人鼓舞，反而值得深思。其一，在決策中真正發(fā)揮作用的多為戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、城市設計，甚至是研究報告，并非城鄉(xiāng)規(guī)劃中的法定規(guī)劃。其二，新一輪總規(guī)修編報批工作截至2015年仍未完成，這使得新城規(guī)劃建設的法理依據(jù)堪憂。其三，城市政府一旦做出決策，規(guī)劃程序可能形同虛設，項目建設易出現(xiàn)邊規(guī)劃、邊實施、邊調整的情況。

2.3 “土規(guī)”過于剛性

土地利用指標從中央到地方基層逐級下達，過于剛性，脫離實際，無法適應新城建設需求，2007年至今，D新城先后啟動了超過60個地塊共16000畝土地的規(guī)劃選址及土地收儲工作，但獲得農(nóng)轉用審批的不足3000畝。土地部門為保護而保護，反而不利于土地資源的有效利用，而且造成行政內(nèi)耗，甚至權力尋租，難以理性決策。同時，一味進行行政控制，對土地現(xiàn)狀卻疏于管控，其結果是政府項目無法使用，但村民卻大肆違章。

2.4 三規(guī)條塊分割，缺乏合力

一是部門間缺乏有效的對接協(xié)調，各自為政，造成規(guī)劃質量不高。二是缺乏統(tǒng)籌謀劃，項目往往單個推進，建成后缺乏配套，無法發(fā)揮效益。三是缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，如F市規(guī)劃部門采用城建坐標，而國土部門采用八零坐標，數(shù)據(jù)不統(tǒng)一及換算誤差等問題時有發(fā)生，導致行政審批工作中的技術性推諉，建設單位無所適從。四是審批時間過長，新一輪規(guī)劃的審批?？邕^目標年，導致期間無規(guī)可依。

3 三規(guī)矛盾的根源探討

3.1 三規(guī)時限及規(guī)劃管理體系的內(nèi)在矛盾

“經(jīng)規(guī)”年限為5年，與地方政府的任期相對應；“城規(guī)”為10至20年；“土規(guī)”的年限由國土部確定，一般為10年以上；同時，三規(guī)的基期年和目標年也不同。在各自獨立的規(guī)劃編制、審批和管理體系中，三規(guī)都是法定規(guī)劃，都有著龐大的數(shù)據(jù)資料、復雜的內(nèi)容以及嚴格而漫長的審批程序。 發(fā)生矛盾時，簡單地讓后面編制的規(guī)劃服從前面編制的規(guī)劃，顯然不合理；而如果根據(jù)后面編制的規(guī)劃調整前面的規(guī)劃，可能引發(fā)新一輪漫長審批[1]。

3.2 三規(guī)的內(nèi)在邏輯和條塊分割的體制間的矛盾

“經(jīng)規(guī)”是引導性的，政府規(guī)定了經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，并分解到各個產(chǎn)業(yè)、行業(yè)，再通過政策措施和項目來實現(xiàn)經(jīng)濟社會各類政績目標，在政績導向下，是擴張性的。

“城規(guī)”是兼具引導性和控制性的，強調城市格局、功能，重視人在城市活動中的舒適性和便捷性。因此，把所有可能利用的非城鄉(xiāng)建設用地都看作底圖[1]，也具有擴張?zhí)匦浴?/p>

“土規(guī)”是限制性的，基于資源有限的理念，實施的剛性極強。本輪“土規(guī)”控制目標單一，層層分解用地指標，將建設用地和非建設用地看成是兩張底圖。并且在兩張底圖中，更注重非建設用地的利益[1]，因而具有收縮的特性。

簡言之，在三規(guī)分屬發(fā)改、規(guī)劃、國土等部門的條塊分割的管理體制下，兩個擴展性的規(guī)劃與一個收縮性的規(guī)劃在實踐中必然會發(fā)生沖突、摩擦與不和諧?？梢孕蜗蟮卣f，城市政府在“經(jīng)規(guī)”的指揮下，戴著“土規(guī)”的枷鎖，跳“城規(guī)”舞蹈[2]。

3.3 三規(guī)的計劃經(jīng)濟理念與市場需求的矛盾

三規(guī)的共同點在于背后的計劃經(jīng)濟理念。“經(jīng)規(guī)”產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟色彩濃厚的“五年計劃”，“城規(guī)”曾一度作為“五年計劃”的補充，“土規(guī)”雖然產(chǎn)生于改革開放之后，但理念、方法上都是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。三者試圖分別以目標追求、坐標控制和指標分配實現(xiàn)城市精確發(fā)展。

但是，近年來的實踐表明，在市場經(jīng)濟條件下，難以準確預測城市的發(fā)展。如：某城市2001年到2007年的6年時間里，城市建設與總規(guī)不符的差距很高，其中，50%的居住用地、商業(yè)辦公用地、倉儲用地和特殊用地等沒有按規(guī)劃實施[3]。就現(xiàn)代城市發(fā)展趨勢來看，城市總體結構越來越依賴于公共服務設施和公共基礎設施，居住、辦公、商業(yè)，乃至部分生產(chǎn)性用房的混合使用，對城市總體結構的影響越來越弱[1]。從而，政府所面對的市場主體的需求也發(fā)生了改變，政府對規(guī)劃控制的必要性和可行性都降低了，這導致三規(guī)矛盾必然發(fā)生。

4 新城建設中的三規(guī)合一工作建議

三規(guī)合一的最終目標不是將各類規(guī)劃進行簡單的合一，而是實現(xiàn)一級政府一級事權、一個空間一個規(guī)劃，一個規(guī)劃分頭實施。其本質是對各類規(guī)劃進行統(tǒng)籌，通過“一張圖”管理[4]。

4.1 建立適應三規(guī)合一的工作機構

在市級層面探索進行機構整合，將發(fā)改、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土等部門的有關規(guī)劃職能，整合到一個部門。如無法整合，應建立跨部門的協(xié)調機構，協(xié)調規(guī)劃中的重大問題。而在新城層面建議成立新城建設管委會，可設置規(guī)劃綜合管理部門，推行“一個窗口”辦理業(yè)務，降低行政成本提高審批效率。

4.2 完善三規(guī)合一的管理體系

拓寬規(guī)劃管理思路，堅持法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃有機結合。一是編制遠景戰(zhàn)略規(guī)劃，作為城市總體規(guī)劃的補充，著重對城市發(fā)展方向的戰(zhàn)略性指導，堅定新城建設目標。二是編制近期建設規(guī)劃作為經(jīng)規(guī)和城規(guī)中詳細規(guī)劃的補充，扎實研究市場需求，落實經(jīng)規(guī)的建設項目、協(xié)調土規(guī)的建設用地總量、空間分布和實施時序等[4]。

4.3 堅持底線思維與彈性思維的有機結合

堅持底線思維，將市域生態(tài)控制線、建設用地增長邊界控制線和濕地灘涂控制線等不同控制線落到同一張藍圖上，切實加強保護。同時，規(guī)劃與實施要不斷地保持彈性互動，建立動態(tài)調整機制、反饋機制。尤其是針對剛性較強的土規(guī)，在確保剛性保護需求的前提下，應預留一定的彈性空間。

4.4 建立統(tǒng)一的規(guī)劃平臺

協(xié)調城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃建設用地差異圖斑，形成一張藍圖。構建涵蓋所有項目審批部門的統(tǒng)一業(yè)務協(xié)同平臺，實現(xiàn)建設項目信息、規(guī)劃信息、國土資源管理信息的資源共享共用，實現(xiàn)各部門的規(guī)劃信息資源共享和業(yè)務協(xié)同管理。

4.5 探索建立有效的實施機制

一是通過購買增減掛鉤指標實現(xiàn)農(nóng)用地的異地平衡，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)資源的有效保護；二是通過棚戶區(qū)改造實現(xiàn)整村搬遷，成片收儲開發(fā)，完善配套，實現(xiàn)土地資源的高效利用；三是探索建立用地環(huán)境影響評估及指標置換機制，如，建設項目的規(guī)劃河流、湖泊等水體或綠地能否通過環(huán)境影響評估，按一定系數(shù)與農(nóng)轉用前的坑塘水面或林地等指標進行置換或抵扣，實事求是地開展農(nóng)用地保護和利用。

[1]潘安,吳超,朱江.規(guī)模、邊界與秩序[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2014.

[2]徐東輝. “三規(guī)合一”的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃[C] .城市規(guī)劃和科學發(fā)展——2009中國城市規(guī)劃年會論文集.2009.

[3]田莉,呂傳廷,沈體雁.城市總體規(guī)劃實施評價的理論與實證研究—以廣州市總體規(guī)劃(2001--2010)為例[J].城市規(guī)劃學刊,2008(5):85-88.

[4]張少康;楊玲;劉國洪等.以近期建設規(guī)劃為平臺推進“三規(guī)合一”[J].城市規(guī)劃，2014(12):55-58.

The Study of Integration of Three Plans in One in Perspective of New Town Construction——Taking D New Town of F City for Example

LAIChunsheng

(Mawei New-City Construction and Development Co.,Ltd, Fuzhou 350026)

From the point of recent years urban construction practices, the contradiction within three plans is the main cause of difficulty in project landing,rough handing of land, inefficient construction investment, uncoordinated development between urban and rural . This paper takes D new town of F city for example to study integration of three plans in one and points out the existence problems such as non-existence of national economic and social factor in urban development strategy, the inappropriate urban planning procedures,too rigid land planning, and barriers within plannings, inefficient in joint forces and so on.This article analyzes the cause from three aspects: planning time limit, inner logic, management concept, and proposes the working suggestions.

Newtown construction;The contradiction within three plans;Integration of three plans in one

賴春盛(1983.12- )，男，工程師，國家注冊城市規(guī)劃師。

2015-03-30

TU984

A

1004-6135(2015)04-0025-04