規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的問題及應(yīng)對(duì)策略

福建省環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)院　葉冰玲

規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的問題及應(yīng)對(duì)策略

福建省環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)院葉冰玲

近年來，規(guī)劃環(huán)評(píng)這一職業(yè)受到了社會(huì)各界的重視。然而，由于該工作發(fā)展起步晚，經(jīng)驗(yàn)缺乏，在本土實(shí)踐時(shí)，存在著對(duì)方案分析不到位、規(guī)劃環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不一致、制定總量控制指標(biāo)受限等問題，該文針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的部分問題提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

規(guī)劃環(huán)評(píng)存在問題應(yīng)對(duì)策略進(jìn)入21世紀(jì)以來，PM2.5、沙塵暴、土壤鹽堿化等環(huán)境污染問題在中國(guó)層出不窮，并有愈演愈烈的態(tài)勢(shì)，引起了社會(huì)各界人士的關(guān)注。我國(guó)于2003年頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，又于2009年正式實(shí)施了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，這都促成了規(guī)劃環(huán)評(píng)事業(yè)的誕生與發(fā)展。但這些法律和條文的頒布卻處于初級(jí)階段，普及率不高，有必要重申規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要性。

1　規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的重要性

在當(dāng)下，環(huán)境污染問題已經(jīng)對(duì)人類健康造成了嚴(yán)重的威脅，霧霾、PM2.5爆表、河流水質(zhì)差等問題，已經(jīng)滲透到國(guó)人的日常生活中來，導(dǎo)致這些問題的一部分主要原因，在于資源、結(jié)構(gòu)規(guī)劃不合理。

我國(guó)75家重點(diǎn)鋼鐵企業(yè)中，有26家建在直轄市或省會(huì)城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業(yè)發(fā)展與大城市群眾生存質(zhì)量的矛盾已經(jīng)凸顯。以太湖流域的無錫市為例，每平方公里就有10家工業(yè)企業(yè)，污染物的排放總量已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量。能源重化工基地的規(guī)劃布局問題也相當(dāng)嚴(yán)重。黃河中上游的寧夏、陜西、內(nèi)蒙古等省區(qū)煤炭資源豐富，近年來爭(zhēng)上能源化工項(xiàng)目。僅內(nèi)蒙古鄂爾多斯一個(gè)市就有4個(gè)相同功能的煤化工基地。要實(shí)現(xiàn)能源化工基地的跨省區(qū)合理布局，從源頭上防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，就需要進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃環(huán)評(píng)。

規(guī)劃環(huán)評(píng)是根據(jù)用地的性質(zhì)做簡(jiǎn)單性分析后確定可開發(fā)區(qū)域和不可開發(fā)區(qū)域后，詳細(xì)分析可用土地的性質(zhì)，明確其發(fā)展用地的規(guī)模及走向，進(jìn)而最終確定該地區(qū)的空間走向。此外，規(guī)劃環(huán)評(píng)在明確地區(qū)的定位后，將進(jìn)一步解析可發(fā)展產(chǎn)業(yè)類型并預(yù)估其影響的事業(yè)。其次，規(guī)劃環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與環(huán)境因素密不可分，但也是中國(guó)政治民主化和決策科學(xué)化的必然產(chǎn)物。社會(huì)化的到來，意味著事不關(guān)己的消極態(tài)度終將被淘汰。因而，當(dāng)環(huán)境問題日益突出之時(shí)，社會(huì)矛盾也日益加劇——人們對(duì)政治民主化、決策科學(xué)化的需求的渴望也日益急切。

2　當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的問題

2.1規(guī)劃方案過于籠統(tǒng)，對(duì)方案分析不到位

工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位不明確，近期與遠(yuǎn)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在明顯不銜接；規(guī)劃方案多為單方案，無替代方案。規(guī)劃方案過于籠統(tǒng)，可操作性和指導(dǎo)性差，方案中與環(huán)境目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)容更是不能確定。

“零方案”即不實(shí)施相關(guān)規(guī)劃的方案，是規(guī)劃環(huán)評(píng)必不可少的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象。在規(guī)劃環(huán)評(píng)及不同規(guī)劃方案的環(huán)境影響對(duì)比分析、推薦規(guī)劃方案的環(huán)境可行性論證中，均需要進(jìn)行“零方案”的環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其與不同規(guī)劃方案的環(huán)境影響對(duì)比分析。但在我國(guó)目前開展的規(guī)劃環(huán)評(píng)中，一般僅對(duì)“零方案”進(jìn)行了非常簡(jiǎn)單、粗放的環(huán)境影響分析，直接導(dǎo)致“零方案”環(huán)境影響分析比選不到位，既沒有充分體現(xiàn)“零方案”在規(guī)劃環(huán)評(píng)中的重要作用，也基本上無法支撐“零方案”的環(huán)境可行性，導(dǎo)致分析結(jié)果不夠全面。

2.2規(guī)劃環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不一致

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要依賴于評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。不過，目前我國(guó)的規(guī)劃環(huán)評(píng)體系尚不完善，缺乏參照標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不一致。規(guī)劃環(huán)評(píng)師之間存在參照分歧、規(guī)劃環(huán)評(píng)師與政府制定指標(biāo)的人員存在意見分歧、政府制定指標(biāo)的人員之間存在分歧等，都導(dǎo)致無法給出明確而統(tǒng)一的環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。這時(shí)往往聽從專家或權(quán)威部門的觀點(diǎn)，讓規(guī)劃環(huán)評(píng)成為一言堂，缺乏說服力和科學(xué)性，不利于規(guī)劃環(huán)評(píng)后制定的方案的實(shí)施，也給日后的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)帶了難度。

2.3規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃方案脫節(jié)

規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)規(guī)劃結(jié)果的評(píng)估，其工作思路是“結(jié)論控制”，它處于決策鏈的最末端，因此要求評(píng)價(jià)的對(duì)象要具有一定的穩(wěn)定性。但是在實(shí)際中，規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、變化的過程，因此規(guī)劃環(huán)評(píng)單位與規(guī)劃編制單位難以較好地融合在一起，具體表現(xiàn)為規(guī)劃的調(diào)整部分不能及時(shí)反饋給評(píng)價(jià)單位，同時(shí)評(píng)價(jià)結(jié)果也不能及時(shí)地傳達(dá)到規(guī)劃中，從而造成規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃方案的脫節(jié)，難以充分發(fā)揮出規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用。與此同時(shí)，為了適應(yīng)規(guī)劃的不穩(wěn)定性，規(guī)劃環(huán)評(píng)單位就需要實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，這就給評(píng)價(jià)單位增加了巨大的工作量，進(jìn)而會(huì)在無形中降低規(guī)劃環(huán)評(píng)的整體質(zhì)量。

2.4規(guī)劃環(huán)評(píng)中的公眾參與方法需改進(jìn)

公眾參與被認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展的必要條件之一，是避免決策失誤的有效工具，也是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容。目前規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與面還不夠廣，方式方法有待進(jìn)一步拓展。由于國(guó)內(nèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與的實(shí)踐較晚，往往沿襲項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的做法，公眾參與面還不夠廣泛，采用的方法也比較單一，僅限于問卷調(diào)查、專家審查等，收到的效果、對(duì)環(huán)評(píng)工作以及政府決策的幫助也相對(duì)有限；另外公眾參與缺乏明確具體的規(guī)定與程序，這使得規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與在實(shí)際工作中缺乏約束性，帶有一定盲目性，往往工作不夠全面到位，甚至流于形式。

2.5制定總量指標(biāo)權(quán)利受限

規(guī)劃環(huán)評(píng)本來是政府的職責(zé)，但職業(yè)專業(yè)化，促使權(quán)力下放，交給了實(shí)施規(guī)劃的潛在業(yè)主及投資商。潛在業(yè)主和投資商為了獲取利益，盡量降低指標(biāo)，降低規(guī)劃環(huán)評(píng)的質(zhì)量。雖然部分潛在業(yè)主和投資商邀請(qǐng)規(guī)劃環(huán)評(píng)師來進(jìn)行研究探討性工作，但其中不少方案仍然依照利益最大化的原則，無視環(huán)保的要求。除此之外，制定總量指標(biāo)的權(quán)利歸政府所有，規(guī)劃環(huán)評(píng)只是紙上談兵，操作執(zhí)行的大權(quán)仍在政府。長(zhǎng)期以來，一些部門和地方領(lǐng)導(dǎo)存在重發(fā)展輕環(huán)保的思想，要求環(huán)保部門為違法建設(shè)疏通道路，以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)一地的發(fā)展與繁榮，政府人員與專業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)師存在意見分歧時(shí)仍需聽從政府安排，繼而很難使規(guī)劃環(huán)評(píng)的作用得到充分的發(fā)揮。

3　解決規(guī)劃環(huán)評(píng)工作現(xiàn)存問題的策略

3.1及時(shí)總結(jié)規(guī)劃環(huán)評(píng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

作為新興產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)事業(yè)，缺乏經(jīng)驗(yàn)是必然的，也會(huì)因此要接受一些教訓(xùn)。如果沒有失敗，成功的經(jīng)驗(yàn)就難以獲得。所以，在工作的過程中對(duì)成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，并吸取失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，是使規(guī)劃環(huán)評(píng)工作持續(xù)健康發(fā)展的重要方法。

在不同規(guī)劃方案、包括“零方案”的環(huán)境可行性論證比選中，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃涉及區(qū)域及實(shí)施規(guī)劃方案影響區(qū)域的環(huán)境功能與相關(guān)環(huán)保要求，緊密結(jié)合規(guī)劃的任務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)明確的環(huán)境目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，合理進(jìn)行不同的規(guī)劃方案、特別是“零方案”的環(huán)境可行性論證。

3.2變換工作思路

由于規(guī)劃具有復(fù)雜性，所以決定了與之對(duì)應(yīng)的規(guī)劃環(huán)評(píng)必須是靈活的，重視規(guī)劃環(huán)評(píng)編制與規(guī)劃編制之間的關(guān)系，制定出科學(xué)合理的規(guī)劃環(huán)評(píng)要求。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象為軟性、宏觀的規(guī)劃時(shí)，要結(jié)合規(guī)劃的編制程序，加強(qiáng)對(duì)管理程序的控制，選擇適合的技術(shù)方法。該工作思路就是過程控制法，過程合理性是該方法的核心。

3.3提高公眾參與的質(zhì)量

目前規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)于大多數(shù)國(guó)民而言是陌生的。對(duì)于大多數(shù)人而言，最熟悉和了解的是“環(huán)?！边@一名詞。規(guī)劃環(huán)評(píng)就是和環(huán)保相關(guān)的一類產(chǎn)業(yè)。國(guó)民心中對(duì)環(huán)保的認(rèn)同感很高，認(rèn)為是公益的項(xiàng)目，是表示支持的。但自身參與度不高，認(rèn)為與自己很遙遠(yuǎn)。對(duì)此，有關(guān)部門要加大宣傳、普及規(guī)劃環(huán)評(píng)知識(shí)，使公眾認(rèn)識(shí)到各類規(guī)劃與自身的相關(guān)性，讓公眾能主動(dòng)參與對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督。這樣，不僅有助于提高群眾對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的認(rèn)同感，也有助于培養(yǎng)規(guī)劃環(huán)評(píng)方面的人才。

此外，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是宏觀決策層次上的評(píng)價(jià)，不同于項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，所以對(duì)參加規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾素質(zhì)具有一定要求，不能和項(xiàng)目環(huán)評(píng)一樣在大街上隨機(jī)發(fā)放問卷調(diào)，這種參與應(yīng)以專家、單位和社會(huì)團(tuán)隊(duì)為主，參與形式應(yīng)以聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)為主，發(fā)放調(diào)查問卷為輔。

3.4政府加大規(guī)劃環(huán)評(píng)支持力度

規(guī)劃環(huán)評(píng)不應(yīng)該是私人運(yùn)作的，需要政府的大力支持。首先，需要政府號(hào)召市民了解、支持規(guī)劃環(huán)評(píng)。其次，需要政府與相關(guān)部門單位共同合作，建立、健全規(guī)劃環(huán)評(píng)的審核程序，探索人大、政協(xié)和政府環(huán)保部門聯(lián)合推動(dòng)劃環(huán)評(píng)工作的機(jī)制；建立健全“規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)”、“規(guī)劃環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)”和“政府主導(dǎo)與公眾參與”三個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)成果的落實(shí)，形成全社會(huì)共同參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的良性互動(dòng)局面。再者，需要政府適當(dāng)?shù)暮?jiǎn)政放權(quán)，給予環(huán)評(píng)工作一定的自由發(fā)展空間，并協(xié)助規(guī)劃環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)制定環(huán)境規(guī)劃評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。并且，尤其需要政府提高對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入。

4　結(jié)束語(yǔ)

目前，法制化是中國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)所迫切需要的。沒有法制約束的環(huán)保事業(yè)難以真正運(yùn)轉(zhuǎn)。借用環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的通知》作結(jié)語(yǔ)：“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)，也是實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段。加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作，避免環(huán)境因素考慮不足而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題，是加強(qiáng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制工作的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求?！备鶕?jù)環(huán)境保護(hù)部下達(dá)的通知，我們有理由相信規(guī)劃環(huán)評(píng)的春天正在到來，環(huán)保事業(yè)將得到大力發(fā)展，環(huán)境污染治理不再是夢(mèng)幻。

［1］田園春.推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作存在的問題及建議對(duì)策研究［J］.廣東化工，2014（15）：175-176

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