正當程序原則對行政濫用職權(quán)的規(guī)制

胡 峻

行政濫用職權(quán)行為是行政管理領(lǐng)域中普遍存在的一種現(xiàn)象，是相關(guān)行政機關(guān)及其公務(wù)人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)的一種不當行使行政權(quán)力的行為。大部分學者認為，其就是行政自由裁量權(quán)的濫用。有學者認為 ，濫用職權(quán)即濫用自由裁量權(quán)，是指行政主體及其工作人員在職務(wù)權(quán)限范圍內(nèi)違反合理性原則的自由裁量行為；①應(yīng)松年：《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版，第589頁。有學者認為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，是指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當行使權(quán)力造成顯失公正的行政違法行為；②朱新力：《行政濫用職權(quán)新定義》，《法學研究》1994年第3期。有學者認為，行政濫用職權(quán)即濫用行政自由裁量權(quán)，系指行政主體在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)不正當行使行政權(quán)力而達到一定程度的違法行為；③胡建淼：《有關(guān)行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵及其表現(xiàn)的學理探討》，《法學研究》1992年第3期。也有學者認為，行政濫用職權(quán)是指行政主體在行使行政權(quán)力或履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權(quán)不規(guī)范或者超常規(guī)的使用。④關(guān)保英：《論行政濫用職權(quán)》，《中國法學》2005年第2期。行政濫用職權(quán)雖然是一個法律概念，如《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等都明確規(guī)定了這一概念，但其在實踐中的表現(xiàn)是豐富多彩的，因為其包含的內(nèi)容非常廣泛，且在實踐中也是難以把握的。但將行政濫用職權(quán)等同于濫用自由裁量權(quán)，顯然是縮小了濫用職權(quán)的范圍，是對濫用職權(quán)的一種狹義的理解。從廣義而言，濫用職權(quán)包括行政機關(guān)及其公務(wù)人員在法定的職權(quán)范圍內(nèi)的所有的不適當?shù)摹⒉缓侠淼男姓袨椤?/p>

對行政濫用職權(quán)行為雖然在法律上明確規(guī)定了相對人可以通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式尋求救濟和監(jiān)督，但行政濫用職權(quán)行為在行政管理實踐中卻有愈演愈烈之勢。特別是隨著黨的群眾路線教育實踐活動的開展，通過對黨風、政風的整改，我們發(fā)現(xiàn)大部分行政管理領(lǐng)域都不同程度地存在著行政濫用職權(quán)的現(xiàn)象。因此，采取切實可行的措施對行政濫用職權(quán)行為進行規(guī)制已是當務(wù)之急。在我國，行政復(fù)議或行政訴訟對行政濫用職權(quán)行為的監(jiān)控是有限的，這種監(jiān)控受到許多客觀或主觀條件的限制，同時我國司法審查也是一種有限的審查。所以，必須采取切實可行的措施加強對行政濫用職權(quán)的事前或事中的監(jiān)控。正當程序原則是對行政職權(quán)行使所設(shè)定的基本原則，要求行政權(quán)力的運行必須遵循預(yù)設(shè)的程序，通過程序規(guī)則規(guī)制行政權(quán)力的運行和保障相對人正當?shù)臋?quán)益。正當程序原則是法治國家、法治政府建設(shè)的基本法律原則。真正的法治不僅需要實現(xiàn)實體正義，而且也要使程序正義得到不折不扣的實現(xiàn)。

一、當前行政濫用職權(quán)的主要表現(xiàn)形式

要對行政濫用職權(quán)進行有效規(guī)制，必須準確把握行政濫用職權(quán)在實踐中的具體表現(xiàn)形式。由于行政管理領(lǐng)域涉及的面廣且行政事務(wù)繁多，因此其表現(xiàn)形式也是多種多樣的。各國對行政職權(quán)濫用所規(guī)定的具體表現(xiàn)形式或情形也是不同的。如，法國行政法把權(quán)力濫用歸結(jié)為三種現(xiàn)象，即行政主體行使權(quán)力的目的不是出于公共利益；行政主體的行為雖然符合公共利益，但不符合法律授予這種權(quán)力的特別目的；不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。①王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1986年版，第664-665頁。日本行政法認為，裁量的濫用主要表現(xiàn)有三：事實的誤認；目的的違反和動機不正；違反比例原則和平等原則。②[日]南博方：《日本行政法》，楊建順、周作彩譯，中國人民大學出版社1988年版，第37-38頁。澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》規(guī)定濫用職權(quán)的情形有：行使權(quán)力時考慮不相關(guān)因素的；行使權(quán)力時沒有考慮相關(guān)因素的；行使權(quán)力不合法定目的的；行使自由裁量權(quán)系基于不道德信念的；行使自由裁量權(quán)受他人的指示或命令的；行使自由裁量權(quán)系雖符合法律或政策，但不考慮特定案件的是非曲直的；行使權(quán)力明顯不合理，以致任何一個有理智的人都不會那樣行使權(quán)力；行使權(quán)力時反復(fù)無常的；以其他方式濫用職權(quán)的。③馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版，第93-94頁。

國內(nèi)學者對行政濫用職權(quán)也提出了不同的觀點。有學者認為，其主要表現(xiàn)為考慮不相關(guān)因素；不考慮相關(guān)因素；對彈性法律用語任意作擴大或縮小的解釋；在法定范圍、幅度內(nèi)做顯失公正的選擇；反復(fù)無常；故意拖延。④石玉平：《試論行政濫用職權(quán)及其法律制約》，《法商研究》1996年第1期。有學者認為，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為行政職權(quán)不能對應(yīng)承受主體的濫用狀態(tài)；行政職權(quán)不能對應(yīng)法律義務(wù)的濫用狀態(tài)；行政職權(quán)不能對應(yīng)法律權(quán)利的濫用狀態(tài)；行政職權(quán)不能對應(yīng)正當程序的濫用狀態(tài)。⑤胡建淼：《有關(guān)行政濫用職權(quán)的內(nèi)涵及其表現(xiàn)的學理探討》，《法學研究》1992年第3期。也有學者認為 ，行政濫用職權(quán)表現(xiàn)為不適當?shù)哪康?；不相關(guān)的考慮；違反比例原則；任意無常和不合理的遲延；結(jié)果顯失公正；不適當?shù)某绦?。⑥林化美：《論行政濫用職權(quán)的多元規(guī)制》，蘇州大學2009年碩士論文。

盡管國內(nèi)外學者對行政濫用職權(quán)的具體表現(xiàn)形式提出了許多不同的看法，但其基本表現(xiàn)形式大體一致，只是在部分表現(xiàn)形式上存有歧義。其中最主要的是部分學者將行政濫用職權(quán)與違法行政、其他不合理行政混同。如，部分學者將違反法定程序與目的的行為視為行政濫用職權(quán)；也有學者將行政處罰顯失公正、行政機關(guān)不履行或者拖延履行法定職責的行為也視為濫用職權(quán)，等等。認定行政權(quán)力的運行是否是濫用職權(quán)不能憑學者主觀上的判斷來認定，而必須遵循以下基本標準：行政濫用職權(quán)必須是行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)的行為；行政機關(guān)的行為明顯不當；行政機關(guān)所實施的行為符合行政行為的構(gòu)成要件，但行政行為違背了行政權(quán)力運行的目的等。確定了基本標準才能結(jié)合實踐中的具體案件分析其表現(xiàn)形式。因此，其具體表現(xiàn)為以下情形：

1.行政職權(quán)的運行明顯不合常理。其是指行政行為雖然不違法，但明顯不符合理性，甚至一般人都能夠憑直觀或感性認知就可以判斷行政職權(quán)的行使具有不合理性的行為。該行為往往不符合事物的客觀規(guī)律，不符合正常人的理智判斷。英國著名行政法學者指出：行政濫用職權(quán)是行政行為不合理達到“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機關(guān)在正當?shù)匦惺箼?quán)力”，“如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點”，“如此無視邏輯或公認的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它”。①[英]威廉﹒韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第9頁。這種行政職權(quán)的濫用是最常見的，同時也是最容易甄別的，憑一般的常識和常理就能夠予以判斷。

2.恣意專斷。行政機關(guān)或其公務(wù)人員在作出行政行為時，擅斷任性，完全憑個人的主觀意愿行事，不考慮各種相關(guān)因素或者考慮了不相關(guān)的因素，隨意作出行政行為。行政職權(quán)的行使必須遵循法律規(guī)定和尊重客觀事實，不得隨意變更或任意處理。而法律規(guī)定或客觀事實之外的人為因素如親戚朋友關(guān)系、同學關(guān)系或情人關(guān)系等不得摻合到行政執(zhí)法中。

3.反復(fù)無常。行政機關(guān)作出行政行為時沒有一定的選擇標準，完全由行政機關(guān)及其公務(wù)人員隨意進行，往往表現(xiàn)為今天這樣，明天那樣，翻來覆去，任意而為，出爾反爾。這就是行政職權(quán)行使時一種典型的不守誠信的行為，違背法治行政的基本原則即信賴保護原則，使行政行為的公信力喪失。

4.行政目的不當。行政職權(quán)的行使不是為了公共利益或正當?shù)男姓芾砟康?，而是為了個人利益或部門利益的需要，是一種典型的目的或動機不良。當前行政管理領(lǐng)域中反復(fù)發(fā)生的“釣魚執(zhí)法”行為就是對行政目的把握不當?shù)男袨?。有的表現(xiàn)為行政機關(guān)工作人員實施行政行為時利用職權(quán)實現(xiàn)自己的個人目的或為其親朋好友謀取利益。部分行政行為的行使也表現(xiàn)為行政機關(guān)工作人員利用職權(quán)進行打擊報復(fù)或顯示個人權(quán)威的目的，對相對人進行人身侵害，如毆打、濫用警具等。

5.遲延作為。不作為、慢作為、亂作為是行政濫用職權(quán)的三種最常見的形式，是一種典型的“為官不為”。不作為如法律有明確規(guī)定則應(yīng)當是違法行為，亂作為的表現(xiàn)非常廣泛，上述幾種情況都屬于亂作為的情形。慢作為即通常所說的遲延作為。遲延作為是指行政機關(guān)及其工作人員對于相對人的申請故意拖延，以使相對人要求辦理的事項超過時效而不能辦理或者沒有超過時效限制但拖延時間過長，導(dǎo)致相對人的權(quán)益受損或繼續(xù)辦理沒有任何實際意義或價值的行為。

二、正當程序原則對行政濫用職權(quán)規(guī)制的價值

正當程序是英美法系國家所普遍奉行的基本原則，其最先源于英國的自然正義原則，其不僅是司法審查的基本原則，也是英國法治的基本原則，同時要求所有的行政行為都必須遵循該原則，因而自然正義原則也是英國行政法上最基本的程序原則。在英國，其行政法上的自然正義原則就是對行政權(quán)力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由兩條根本規(guī)則構(gòu)成：一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取。②[英]威廉﹒韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第95頁。后來美國憲法明確規(guī)定了正當法律程序原則。正當程序原則現(xiàn)在已經(jīng)被許多國家將其作為基本法律原則予以確立，并將其作為對行政權(quán)力進行規(guī)控的基本原則。正當程序不只是具有工具性的價值，而應(yīng)當具有法治的基本價值，其與實體性的原則一樣是法治社會不可或缺的核心內(nèi)容。正當程序原則對法治行政而言，主要在于對行政權(quán)力進行程序上的規(guī)制和通過程序保障相對人的正當權(quán)益，從而實現(xiàn)程序正義。對行政濫用職權(quán)通過正當程序原則進行限制，既為行政權(quán)力的行使設(shè)定邊界，也保證了行政職權(quán)的程序正當性。

1.規(guī)制行政權(quán)力運行，使行政權(quán)力遵循預(yù)定的程序軌道。對行政權(quán)力的有效控制是防止行政職權(quán)濫用的前提，而控制行政權(quán)力既有實體控權(quán)也有程序控權(quán)，程序控權(quán)不僅在過程中規(guī)制行政權(quán)力，而且其比實體控權(quán)更能體現(xiàn)其價值與功能。“正當程序模式在現(xiàn)代社會顯示了它超越時空的優(yōu)越性，對正當程序模式的借鑒已成為重建現(xiàn)代行政法模式的基礎(chǔ)。用程序控權(quán)取代實體控權(quán)，或者說以正當程序模式的行政法來彌補嚴格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當代行政法發(fā)展的主流?！雹賹O笑俠：《法律對行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理闡釋》，山東人民出版社1999年版，第134頁。通過程序控制行政職權(quán)濫用是迎合行政權(quán)力運行基本特點的需要。因為行政管理的領(lǐng)域非常寬泛，且行政權(quán)力運行必須要遵循高效行政的要求，因此行政機關(guān)必須獲得能夠操縱的行政權(quán)力。程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關(guān)很大的權(quán)力。②王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第62-64頁。并且行政權(quán)力本身就是容易濫用的權(quán)力，如果不通過程序或?qū)嶓w規(guī)則的限制，行政權(quán)力往往會被濫用。程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。③[英]威廉﹒韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第93頁從某種意義上，正當程序既是規(guī)制行政權(quán)力運行的需要，也是保障行政權(quán)力安全行使的需要。行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。④趙永寧：《行政權(quán)力運行與行政程序》，《現(xiàn)代法學》1999年第3期。

2.保障公民權(quán)利免受行政濫用職權(quán)的侵害。行政濫用職權(quán)的直接后果就是侵害相對人的權(quán)益，保障相對人的權(quán)益免受行政權(quán)侵害是規(guī)制行政權(quán)力的目的。保障公民權(quán)益不受行政濫用職權(quán)的侵害有兩種方法：一是事先設(shè)定一定的行政程序，防止行政職權(quán)濫用而侵害行政相對人權(quán)益；一是通過救濟程序保障相對人受損權(quán)益得到救濟。行政程序的價值不僅在于保證依法行政，而且直接體現(xiàn)對個人尊嚴的尊重。⑤Jerry L·Mashaw,Due Process in the Administrative State,New Haven:Yale University Press,1985.行政程序就在于對行政權(quán)力設(shè)定邊界，使行政權(quán)不越過程序軌道的范圍，其最終目的在于保障相對人的實體性的權(quán)利。如，美國憲法規(guī)定的“非經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)”就是通過法律程序保障公民的基本法律權(quán)利。防止行政機關(guān)濫用行政職權(quán)，既需要保障公民在行政程序過程中的程序性權(quán)利得到實現(xiàn)，也需要通過正當程序的規(guī)制保障公民的實體性權(quán)利。程序性權(quán)利是正當行政程序本身所包含的內(nèi)容，其中有公民的參與權(quán)、聽證權(quán)、申辯權(quán)等內(nèi)容。在現(xiàn)代行政法中，相對人不再只是行政權(quán)作用的客體，而應(yīng)當是行政程序的主體和積極參與者。⑥葉必豐：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第207頁。之所以設(shè)定正當行政程序，并不是給行政權(quán)行使增設(shè)障礙，而是通過程序規(guī)制以防止行政權(quán)力的濫用而侵犯公民正當?shù)幕蚍ǘ?quán)利，保障最低限度的公正。行政機關(guān)的正式行動必須符合對個人的最低公正標準，如得到充分通知的權(quán)利和作出裁決之前的有意義的聽證機會。⑦歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·利文：《行政法和行政法辯護概要》，黃列譯，中國社會科學出版社1996年版，第119頁。

3.正當程序是行政行為正當性之本。從表面來看，行政濫用職權(quán)是行政權(quán)力行使上的不當，但其結(jié)果會使行政行為公信力喪失，從而使行政行為失去正當性。程序正當性要求行政權(quán)必須恪守基本程序的要求，不得因為程序上的不當而導(dǎo)致行政行為失去正當性的基礎(chǔ)。正當性主要來自兩個方面：一是對人的尊嚴的尊重與關(guān)懷，對任何人的切身利益作出處分決定時，不能不給他一個影響該決定產(chǎn)出的機會；一是為了實現(xiàn)理性，避免專斷的行政決定。⑧Cf·Jeffrey Jowell,Of Vires and Vacuums:The Constitutional Context of Judicial Review(1999),Public Law,p452.程序本身就是行政權(quán)力運行過程中的重要內(nèi)容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當會使整個行為失去正當性。行政行為是由一系列過程組成的，正如日本行政法學者所言，行政行為的過程可以分為事實認定、事實認定的構(gòu)成要件之適用（要件的認定）、程序的選擇、行為的選擇（a.選擇何種處分；b.是否作出該處分）、時間的選擇：何時作出處分等幾個階段。①[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第91頁。而行政濫用職權(quán)體現(xiàn)在后三個階段上，因為在前二個階段行政機關(guān)沒有裁量余地。因為行政權(quán)力即便濫用對事實認定與事實認定的構(gòu)成要件之適用也是無能為力的。其中程序選擇的不當或缺失是行政濫用職權(quán)最普遍的形式，因此要保證行政行為的正當必須首先保證程序選擇的正當。

三、正當程序原則對行政濫用職權(quán)規(guī)制的實現(xiàn)途徑

正當程序原則對行政濫用職權(quán)的規(guī)制不應(yīng)當只停留在原則層面上的規(guī)制，因為原則是概括性、抽象性、包容性的。要使正當程序原則真正發(fā)揮其對行政濫用職權(quán)的規(guī)制，必須要通過具體的制度和方式才能實現(xiàn)。有學者認為，要實現(xiàn)行政規(guī)制的正當程序控制應(yīng)當完善以下制度：建立和完善審判型、立法型和協(xié)商型行政程序；完善聽證程序，區(qū)分正式聽證和非正式聽證；建立以成本效益分析為核心的規(guī)制影響分析制度②王柱國：《論行政規(guī)制的正當程序控制》，《法商研究》2014年第3期。，但實際上這只是從正當程序具體操作方式方面的分析。正當程序原則對行政權(quán)力的規(guī)制應(yīng)當是全方位的，其既涉及到具體制度的構(gòu)設(shè)，也涉及到制度如何具體運行。特別是對行政濫用職權(quán)的規(guī)制，正當程序原則要通過規(guī)制行政權(quán)力的法治運行過程得以實現(xiàn)。

1.通過立法將正當程序原則確立為基本法治原則。法治高度發(fā)達的國度都將正當程序原則規(guī)定為法治的基本原則，甚至部分國家將其通過憲法規(guī)范予以確立，如，英國1215年《自由大憲章》規(guī)定了程序正義原則，美國憲法修正案第5 條和第14 條分別規(guī)定了正當程序原則等；美國、德國、西班牙、葡萄牙、日本等大部分國家通過制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)定了正當程序原則。迄今為止，我國并沒有法律文件明確規(guī)定正當程序原則，既沒有將其作為法治原則確立，也沒有將其確定為法治行政的基本原則；僅有部分學者從理論上對正當程序原則做過系統(tǒng)論述，多次呼吁將其作為法治行政的基本原則。要使正當程序原則實現(xiàn)對行政濫用職權(quán)的規(guī)制作用，必須將其從學理術(shù)語轉(zhuǎn)化成法律術(shù)語，通過立法將其予以確立。一方面，應(yīng)當通過制定統(tǒng)一行政程序法予以確立，并且應(yīng)當在行政程序法的總則部分將其規(guī)定為基本原則。因為行政程序法是行政行為的基本法，只有通過行政程序法將其規(guī)定，構(gòu)設(shè)正當程序的具體規(guī)則才會有一個基本的方向。原則是規(guī)則之規(guī)則，是一群規(guī)則束，它既可以彌補規(guī)則之網(wǎng)的漏洞，又可以有效地防止規(guī)則的無限繁殖和衍生。③李可：《原則和規(guī)則的若干問題》，《法學研究》2001年第5期。另一方面，應(yīng)當在我國再次修憲時將正當程序原則寫入憲法修正案，從而將其上升為憲法層面的基本原則。因為正當程序原則不只是針對行政權(quán)力而設(shè)的，對刑事訴訟法、民法等領(lǐng)域該原則也是基本原則。對于保障公民權(quán)利而言，正當程序原則應(yīng)當是一“護身符”。

2.完善正當程序的具體制度。原則要產(chǎn)生實效必須通過一系列制度才能實現(xiàn)。正當程序原則只是行政權(quán)力行使的基本準則，具有包容性和開放性，因此要將相關(guān)具體制度包含在該原則之中。確定了原則，為制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)并確定了制度構(gòu)設(shè)的基本方向。具體的操作性規(guī)則是在原則指引下構(gòu)建的，并且原則可以彌補規(guī)則存在的不足。法律規(guī)則是對某種事實狀態(tài)的法律意義作出的明確規(guī)定。④張文顯：《法理學》，法律出版社1997年版，第64頁。正當程序原則的具體施行性制度要通過具體的法律規(guī)則得以實現(xiàn)，而法律規(guī)則是對正當程序原則的細化。對行政濫用職權(quán)進行規(guī)制不是一個空洞的法律原則所能達致的。許多情況下行政濫用職權(quán)就是因為行政機關(guān)對于法律原則所規(guī)定得過于寬泛，導(dǎo)致行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)法實踐中裁量權(quán)過大，從而行政濫用職權(quán)。有了正當程序原則對行政濫用職權(quán)的方向性約束，就應(yīng)當通過具體的法律規(guī)則對行政濫用職權(quán)進行規(guī)制，且二者在規(guī)制行政權(quán)力濫用方面各自發(fā)揮應(yīng)有的功能。正如美國學者德沃金教授所說“一個規(guī)則和一個原則的差別在于，一個規(guī)則對于預(yù)定的事件作出一個固定的反應(yīng)；而一個原則則指導(dǎo)我們在決定如何對一個特定的事件作出反應(yīng)時，指導(dǎo)我們對特定因素的思考”①[美]羅納德·德沃金：《認真對待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第18頁。。

完善正當程序的基本制度的基本目的在于將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，使行政權(quán)力不逾越制度的樊籬，從而有效控制權(quán)力濫用。正當程序的具體制度不是一個或者幾個制度能夠完成的，而是一個系統(tǒng)工程，其本身也是一個制度體系。有學者認為，正當程序原則的具體要求主要表現(xiàn)為資訊公開、聽取意見、說明理由、案卷排他四個方面。②楊海坤、章志遠.：《中國行政法基本理論研究》，北京大學出版社2004年版，第116-117頁。正當程序的具體制度其實不只上述四個方面，還應(yīng)當包括一系列更為具體的制度，且該制度體系之間是前后銜接的，其主要有行政聽證制度、說明理由制度、行政信息公開制度、行政回避制度、行政時效制度，而這些制度基本上是關(guān)于行政公正、政務(wù)公開、相對人權(quán)利保障、提高行政效率等方面的制度。就行為的具體過程而言，應(yīng)當包括公開、通知、聽取意見、說明理由、回避、告知、禁止單方面接觸等環(huán)節(jié)。盡管現(xiàn)行的單行法如《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法》等對正當程序的部分制度進行了規(guī)定，但其關(guān)于行政程序的制度都是分散式立法，沒有統(tǒng)一性的規(guī)定，這不利于正當程序的規(guī)范化、系統(tǒng)化。因此，應(yīng)當通過制定統(tǒng)一《行政程序法》將這些基本制度予以統(tǒng)一性的規(guī)定，以便實現(xiàn)正當程序具體制度的一體化。

3.與合理性原則協(xié)同規(guī)制行政濫用職權(quán)。合理性原則也是我國行政法中的基本原則，其對于規(guī)制行政職權(quán)濫用也是不可或缺的。合理性原則對行政行為不當性的約束是全方位的，既要對目的不當、方式不當、內(nèi)容不當進行規(guī)制，也要對程序不當進行管制。行政程序不當主要表現(xiàn)為自己任意設(shè)定行政行為的程序；行政過程中不遵循基本程序，如不聽取民眾或者相關(guān)人的合理化意見或建議，導(dǎo)致民眾的合理化訴求得不到保障；在作出行政行為時，不能說明理由，不聽取相關(guān)人的申辯。這些其實都是行政機關(guān)在行使行政職權(quán)時權(quán)力濫用的表現(xiàn)形式，對其進行規(guī)制應(yīng)當將正當程序原則和合理性原則相結(jié)合，使二原則能夠協(xié)同發(fā)揮作用。正當程序本身建立在合理性基礎(chǔ)上，只有符合理性的行政程序才是正當?shù)?，同時也只有符合正當程序的行政權(quán)力行使才具有合理性。行政濫用職權(quán)行為違背合理性原則，需要對其進行合理性的評價與判斷。正當程序原則對行政濫用職權(quán)只是從程序規(guī)制行政行為，而合理性原則是從實體和程序兩方面對其進行規(guī)制。因此，對行政濫用職權(quán)的合理性評價不僅要對其是否遵循正當程序進行合理性評價，也要對濫用職權(quán)本身進行合理性判斷。合理性原則如果與正當程序原則協(xié)同對行政濫用職權(quán)進行規(guī)制，就會使行政濫用職權(quán)行為無處逃遁，實現(xiàn)規(guī)制的無縫對接。

4.通過復(fù)議、訴訟途徑規(guī)制行政濫用職權(quán)并完善相關(guān)程序。程序是一個完整的過程，事后的監(jiān)督程序也是對行政權(quán)力規(guī)制的重要內(nèi)容，也是為限制權(quán)力濫用設(shè)定的“防洪大堤”。程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意專斷和過度裁量。③季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學出版社1999年版，第57頁。行政復(fù)議和行政訴訟是對行政濫用職權(quán)進行監(jiān)督和控制的兩種主要方法，且行政訴訟是對行政濫用職權(quán)的終極規(guī)控措施。根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，其目的是為了防止和糾正違法的或不當?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議的范圍很廣，既要對行政行為進行合法性的審查，也要行政行為進行合理性的審查。其明確規(guī)定具體行政行為如果是行政機關(guān)濫用職權(quán)的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當決定撤銷或變更該具體行政行為；決定撤銷的，可以責令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。顯然，行政復(fù)議法明確規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為應(yīng)當通過行政復(fù)議方式予以監(jiān)督，且行政復(fù)議對行政濫用職權(quán)行為的審查是一種合理性的審查，而不屬于合法性審查的內(nèi)容。我國《行政訴訟法》第54 條規(guī)定，具體行政行為是行政機關(guān)濫用職權(quán)的，應(yīng)判決其撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。雖然，我國《行政訴訟法》所規(guī)定的通過訴訟對行政濫用職權(quán)行為的司法審查是一種有限的審查，即只對具體行政行為過程中的濫用職權(quán)進行審查，且其審查也不是合法性的審查，而是從正當性、合理性層面進行的審查。盡管我國現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定了對行政濫用職權(quán)行為的復(fù)議監(jiān)督和訴訟監(jiān)督，并且也都對其審查的內(nèi)容有較具體的規(guī)定，但針對行政濫用職權(quán)應(yīng)當規(guī)定具體的審查程序，以便實踐中對行政濫用職權(quán)進行復(fù)議、訴訟監(jiān)督的具體操作。應(yīng)通過修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》對行政濫用職權(quán)行為進行正當性審查的具體程序，同時制定相關(guān)的具體施行細則。

5.明確規(guī)定行政濫用職權(quán)違背正當程序原則的法律責任。法律行為與法律責任是一對法學的基本范疇，二者是相互依存的。法律責任是根據(jù)法律規(guī)定對某一行為評價的結(jié)果。法律責任作為法律運行的保障機制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)。①張文顯：《法哲學范疇研究》，中國政法大學出版社2001年版，第116頁。行政濫用職權(quán)行為是一種違法或不當行政行為，其應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任，這是法治政府的必然要求。當前，各地方政府在反“四風”運動中對行政濫用職權(quán)采取了許多行之有效的措施，特別是加大了對為官不為行為的追責力度。對為官不為行為進行問責，既是法治行政的應(yīng)然，也是構(gòu)建責任政府日的必然。行政問責制的核心在于“問責”，在于對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責任。②周亞越：《行政問責制研究》，中國檢察出版社2006年版，第285頁。

對行政濫用職權(quán)追究法律責任，不僅要考察其是否產(chǎn)生不良影響或后果，而且要考察其是否遵循了正當程序的基本要求。長期以來，實踐中都是認為只有行政濫用職權(quán)的行為造成了嚴重后果的產(chǎn)生才歸責，這是對行政問責制的一種片面的、錯誤的理解。只是違反正當程序的行為也要依法進行歸責，這是規(guī)制行政權(quán)力的關(guān)鍵所在。行政濫用職權(quán)大多表現(xiàn)為對正當程序的違反，如慢作為、不作為等，其行政機關(guān)或公務(wù)人員在行政濫用職權(quán)過程中往往主觀上也是存有過錯的，其對正當程序的違背就是一種公務(wù)實施不良、不執(zhí)行公務(wù)以及延遲實施公務(wù)的過錯。在某種程度上，合理性是決定行政機關(guān)法律責任的實質(zhì)性因素。③余凌云：《行政自由裁量論（第三版）》，中國人民公安大學出版社2013年版，第365頁。違背正當程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無論是其是否造成不良后果，都應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。正當程序的設(shè)置絕不是保障行政權(quán)力運行的，而是規(guī)制行政權(quán)的，而規(guī)制本身包括不按要求履行職責就應(yīng)當承擔相應(yīng)的責任。對正當程序的違反應(yīng)當承擔的法律責任應(yīng)當是一種違法行政責任，不能用“角色責任”（如行政行為的撤銷、無效和變更）來取代法律責任，而應(yīng)當依法追究行為主體的法律責任。