論我國立法中第三方評估主體的資質

邢鴻飛 李羿人

論我國立法中第三方評估主體的資質

邢鴻飛 李羿人

第三方立法評估主體的資質是依法設立的社會組織，以獨立于立法主體的第三方身份從事立法評估活動，享有立法評估權利并承擔立法評估義務的資格要件。由于第三方評估在我國立法中是新生事物，其評估主體資質尚無法律明確規(guī)定。我國應從影響第三方評估主體資質的決定因素入手，再從健全的組織機構、合格的專業(yè)人員角度分析第三方評估主體的資格要件，進而明確和規(guī)范我國立法中的第三方評估主體資質。

第三方評估 評估主體資質 立法

我國2015年修訂的《立法法》和2014年10月《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了第三方評估成為我國立法體制改革的重要內容。由于第三方評估在我國立法中是新生事物，其評估主體資質尚無法律明確規(guī)定，為了厘清我國立法中第三方評估主體的資質問題，首先宜從影響第三方評估主體資質的決定因素入手加以分析。

一、影響我國立法中第三方評估主體資質的決定因素

1．第三方評估主體的獨立性。即第三方評估主體在整個評估過程中獨立于立法主體，評估地位中立，以保障評估工作不受任何外來干擾，確保評估結果的公正性。第三方立法評估工作在現實中受多方制約，若無法保證其獨立性，評估工作將受到外來因素干涉，進而影響評估的公正性，從而背離引入第三方立法評估的初衷。發(fā)展獨立第三方不僅是評估的歷史經驗的總結，也是社會利益日趨多元化和政策評估專業(yè)化的邏輯要求。①周建國:《政策評估中獨立第三方的邏輯、困境與出路》，《江海學刊》2009年第6期。因此，在第三方立法評估制度建立伊始，就應強調第三方立法評估主體的獨立性，讓第三方立法評估主體遠離立法主體，超然于政策的制定者和執(zhí)行者。

2．第三方評估主體的權威性。即第三方立法評估主體在社會中享有一定的知名度和認可度，其評估結論可信度高，說服力強，能夠為社會廣泛接受。當今世界，美國的第三方評估較具代表性，盡管其評估事項不局限于立法，但立法評估是其評估的當然內容。現今美國已經擁有大量成熟的第三方評估機構，其中著名的有布魯金斯學會、貝爾研究所等。布魯金斯學會是一家非贏利組織，主要研究公共政策，一直被人民譽為是最有影響力、最受信任、最值得借鑒的智庫。布魯金斯學會提供“不帶任何意識形態(tài)色彩”的評估思想，旨在充當學術界與公眾政策之間的橋梁，既向決策者提供最新信息，又向公眾提供有深度的分析和觀點。美國的貝爾研究所憑借操作的正當性和評估結果的公正性，使得美國各州市政府和民眾對其績效評估結果的認可率高達92%。①周凱：《政府績效評估導論》，中國人民大學出版社2006年版，第215頁。由此觀之，我國立法中第三方評估主體資質的具體要求必須考慮評估主體及評估結論的權威性。

3．第三方評估主體的專業(yè)性。即第三方立法評估主體必須是由專業(yè)人員組成的，具備專業(yè)知識和經驗，特別是通曉相關法律知識的專門立法評估隊伍。立法評估工作是一項復雜細致的系統(tǒng)工程，涉及多學科、多領域，專業(yè)性很強，只有專業(yè)背景很強和實踐經驗豐富的專家才能勝任。立法評估本身也是參與立法，參與評估的主體需具備一定的法律知識和一定的信息收集能力。在立法評估工作中，評估主體必須憑借豐厚的專業(yè)知識，設立符合被評估對象特性的科學有效的評估體系；充分利用各類資源，有效獲取、篩選已有信息，全方位、多角度地開展整體評估；在前述工作的基礎上，形成具有很強針對性的、科學實用的、有價值的評估報告。立法評估報告包括對立法可行性作預測和建議的立法前評估報告和對已有立法項目實施效果及修改建議的立法后評估報告，無論哪一種評估報告，其評估過程及其每個環(huán)節(jié)都是專業(yè)性很強的活動。因此，對我國立法中第三方評估主體資質做要求時，必須考慮評估工作的專業(yè)性，為評估主體組建專業(yè)性的評估隊伍確定明確的專業(yè)標準。

4．第三方評估主體的責任性。即第三方立法評估主體及其評估人員需有高度的責任感和責任心，以利己、利人、利事業(yè)、利民眾、利國家、利社會的態(tài)度對待評估工作。其工作的責任性包括道德義務和法律責任兩方面內容。因此，用以約束第三方評估主體及其評估人員的行為準則也有道德規(guī)范和法律規(guī)范兩種。前者主要靠良心評價和輿論評價予以保障，后者則以國家的強制力為后盾。這兩類規(guī)范的效力保障機制存在差異，但它們殊途同歸，其價值取向是一致的。

立法評估的準確公正來自于立法評估者的教養(yǎng)。立法評估是一項關系民眾福祉、關系國計民生的重大任務，第三方立法評估主體應具備推動我國立法進程、心系公眾福祉的責任感和使命感。第三方立法評估主體應依法定程序對相關法律法規(guī)進行評估，及時收集整理相關意見，及時向有關立法主體反饋評估結果，及時向社會公布評估結論。在立法評估中，為確保評估的獨立性和權威性，宜通過相關法律法規(guī)或行為準則約束第三方立法評估主體，規(guī)范評估市場，強調行業(yè)紀律，建立問責機制，以保證立法評估工作公平、公正、準確、有效的開展。

二、我國立法中第三方評估主體的資質要件

健全的組織機構是第三方立法評估主體享有立法評估權利并承擔立法評估義務的實體存在形式，是第三方立法評估主體必備的資質要件。

1．具有獨立名稱和固定處所。依法經工商登記設立或經特許設立的第三方立法評估機構，應當具有自己獨立的名稱。該名稱經登記注冊，是區(qū)別于其他第三方立法評估機構的標志。第三方立法評估機構對該名稱享有專用權，并受法律保護。第三方立法評估機構應有自己的處所即辦事機構所在地，這一處所是其主要的辦公和活動場所，也有利于相關部門對其監(jiān)督和管理。

2．具有相應的機構章程和必要的管理制度。第三方立法評估機構應有機構章程和管理制度。章程是立法評估機構及其成員就整個活動范圍、組織機構、內部成員之間的權利義務和管理事項等問題訂立的書面文件。該章程應直接體現各成員之間的權利和義務，記載法定必要事項。該章程和管理制度對全體成員具有約束力。

3．部門分類。第三方立法評估機構內部可以細分為專業(yè)評估技術部門、法治監(jiān)督部門、行政管理部門等。專業(yè)評估技術部門是主要業(yè)務部門，負責立法評估中具體的專業(yè)性評估工作，由專業(yè)評估人員和輔助人員組成，可以從高校和研究機構中引入專家、學者和相關的法律工作者。他們既可以專職，也可以兼職。法治監(jiān)督部門負責對評估機構內部人員及相關工作實施監(jiān)督，獨立于其他部門，直接對該評估機構負責，其人員應有法律事務背景，且不得在其他部門任職，以確保其監(jiān)督的獨立性。行政管理部門負責評估機構的日常運行管理，決定評估機構整體運營發(fā)展的決策及具體行政管理事務，包括行政辦公、人員招聘及培訓、業(yè)務接洽及推進、與相關機構的合作與交流等各項事務。

4．在編人數。第三方立法評估機構的評估活動要有序運行，評估技術部門至少應有10名符合資質條件的專職評估人員，還應有不少于15人的兼職評估人員組成的專家?guī)?。每次評估均由不少于7人的專兼職評估人員組成的評估委員會通過票決制形成最終評估結論。其他每個部門至少應有3名工作人員，1名部門領導，再加上該機構的法定代表人，至少應有20名在編人員（不包含兼職評估人員）。同時，為了保障第三方立法評估機構的專業(yè)性和權威性以及評估結果的科學性和準確性，具有中、高級職稱的專業(yè)人員和法律人員不得低于該立法評估機構實有人數的50%，具有高級職稱的專業(yè)人員和高級法律人員不得低于該機構總人數的10%。評估技術部門負責人和法律部門負責人均需具備相應的高級職稱，且有10年以上相關從業(yè)經驗。

5．第三方立法評估機構的權利能力。第三方立法評估機構應具備法律賦予的資格。該法律資格是其擁有相應立法評估權利和承擔立法評估義務的前提。

（1）第三方立法評估機構的法律資格應依法注冊或經特許獲得。第三方立法評估機構應嚴格按照法律規(guī)定的要求和標準成立，符合成立程序合法、成立條件合法的要求。但由于第三方評估在我國立法中是新生事物，對于該組織機構的設立標準，在我國現有的法律中并沒有明文規(guī)定。根據組織機構的特性，其在設立時可以參照企業(yè)設立的相關要求，依法履行登記手續(xù)。立法評估工作是一項涉及國計民生的活動，國家登記機關應當嚴格審查設立主體和逐一審查登記內容，需合法且屬實。同時，審查的內容還應包括組織機構、評估范圍、評估方式等內容的合法性。由于立法評估機構具有一定的特殊性，也允許立法評估機構經特許設立。通過以上兩種途徑，方能獲得合法的主體資格，享有立法評估權利并承擔立法評估義務。

（2）第三方立法評估機構的發(fā)起人資格應當合法。第三方立法評估機構的發(fā)起人分為自然人和法人。由于立法評估工作直接關系到我國的國計民生和國家的長治久安，作為第三方立法評估機構的發(fā)起人限定為我國公民和我國的法人組織。自然人作為第三方立法評估機構的發(fā)起人應具有完全民事行為能力，且無犯罪記錄。權力機構、政府管理部門是相關法律、政策的主要制定者，因而不能承擔行業(yè)管理的職能，而必須代之以非政府的行業(yè)管理機構，即必須形成將掌舵與劃槳分開的運行機制。只有行業(yè)規(guī)制不斷完善，第三方才能真正獨立起來。①[美]托馬斯.戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第291頁。因此，法人組織作為發(fā)起人，應是法律上未受特別限制的法人組織，如高校、研究所。同時，為保障第三方立法評估機構的獨立性和中立性，作為第三方立法評估機構的發(fā)起人，不可以是與政府機關或立法機關有隸屬關系的組織機構。

（3）第三方立法評估機構應具有獨立性和知情權。為確保第三方立法評估結果的公正性，第三方立法評估機構在整個立法評估過程中應當獨立于立法主體，立法評估地位中立，在立法評估工作中不受任何外來干擾。其獨立性要求第三方立法評估主體遠離立法主體，超然于政策的制定者和執(zhí)行者，從而有效地保障立法評估的公正性和科學性。同時，法律應保障第三方立法評估機構的知情權。知情權使得其在立法評估活動中掌握完整的信息，從而為立法評估結果的科學性、準確性提供了保障。如果知情權得不到有效保障，第三方評估主體在立法評估活動前期的調研、搜集相關信息的過程中就會面臨阻力和困難，無法了解和掌握準確無誤的第一手信息，造成信息不對稱乃至信息誤判，從而導致立法評估過程困難重重，甚至整個評估工作走入歧途，評估結論偏離客觀實際。為了保障評估主體的知情權，立法評估主體可以采用多種多樣的靈活方式開展評估工作，如評估機構與高校、研究所的專家學者進行協(xié)作；民眾作為輔助人員，參與相關資料的搜集工作；采用問卷調查、實地調研、召開各種形式的座談會和咨詢會等方式，廣泛、全面、完整獲取盡可能充分的第一手資料。

6．第三方立法評估機構的行為能力。所謂立法評估機構的行為能力，即第三方立法評估機構基于自己的意思，以自己的名義從事立法評估活動，取得立法評估權利并承擔立法評估義務的資格。第三方立法評估主體的權利能力和行為能力在取得的時間上具有一致性，其效力應是法律賦予的，其權利能力和行為能力的取得和終止在時間上應一致。其行為能力主要受到相關法律和評估機構章程的約束。第三方立法評估機構的行為能力要求評估主體和評估結論具有雙重權威性。第三方立法評估機構中的組成人員多為一定領域內專業(yè)性強、實踐經驗豐富的知名專家、學者，在社會中享有一定的知名度和認可度。第三方立法評估機構在職人員的專業(yè)背景、從業(yè)經驗、學歷及職稱結構等要素，不僅保證了第三方立法評估機構作出的評估結論真實有效，也保障了該評估報告的高可信度、強說服力，能夠讓社會大眾認可。

三、第三方立法評估主體專業(yè)人員的資質條件

為了保障我國第三方立法評估機制健康有序的發(fā)展，在考慮第三方立法評估主體的資質要件時，對立法評估專業(yè)人員的評判標準必須明確和規(guī)范。立法評估專業(yè)人員需具備四方面的資質條件。

1．評估人員應具備必要的專門知識。作為合格的第三方立法評估專業(yè)人員，必須具備必要的專門知識。在立法評估工作中，第三方立法評估人員需憑借其豐厚的專業(yè)知識背景，去設立符合被評估對象特性的科學有效的評估體系，再分析甄別出有效信息，全方位、多角度地開展評估活動，直到最終形成評估報告。第三方立法評估人員依據其擁有的專業(yè)知識背景而展開的行為貫穿整個評估活動的始終。評估人員的專業(yè)知識對評估過程和最終的評估結果有著重要的影響。因此，第三方立法評估人員是通曉相關法律知識的專業(yè)工作者，只有具備必要的專門知識的評估人員，才能勝任專業(yè)性極強的立法評估工作；同時，第三方立法評估人員還需具備相應的從業(yè)資格證以及一定年限的從業(yè)經驗。為了有效提升評估主體的專業(yè)性，可以通過立法確立作為第三方立法評估人員的準入機制，從而確保相關人員的專業(yè)性；同時建立第三方立法評估行業(yè)協(xié)會，定期對從事第三方立法評估工作的人員開展評估培訓，培養(yǎng)一批專業(yè)能力強、實踐能力棒、經驗豐富的高素質專業(yè)評估隊伍。

2．評估人員應具備豐富的工作經驗。作為合格的第三方立法評估專業(yè)人員，必須具備豐富的工作經驗。立法評估工作不僅專業(yè)性極強，它要求評估人員全程參與，其工作經驗對整個評估結果影響極大。同時，立法評估工作有不同于其他評估活動的特殊性，立法評估工作人員肩負著彌補法律漏洞、立法評估為民、建設社會主義法治國家的重要任務。由于第三方立法評估工作是新生事物，相關的評估體系還不成熟，作為現階段的立法評估活動，專業(yè)性極強，工作難度大，需要高負荷的工作投入；而且，此項工作只有具備豐富工作經驗兼具開拓、創(chuàng)新使命的評估人員才能勝任。豐富的工作經驗可以讓評估人員在立法評估工作中用以往的工作和生活積累，富有成效地開展立法評估工作，縮短知識儲備和適應磨合的時間；同時，豐富的工作經驗可以有效保障評估結果的高質量，提高工作效率；豐富的工作經驗，還可有力支撐評估人員在評估工作中的應急處理能力，及時化解各類矛盾。

3．評估人員應具備權威的業(yè)界影響。作為合格的第三方立法評估專業(yè)人員必須具備權威的業(yè)界影響。第三方立法評估機構作為我國法治進程中出現的新事物，仍處于起步階段。早已習慣了立法機關自我評價的我國公眾，對第三方立法評估機構這一新生力量的評估能力、評估績效等，多數人持觀望和懷疑態(tài)度。在此情形下，專業(yè)性強、知名度高、理論知識深厚、實踐經驗豐富、具備權威的業(yè)界影響力的專家和學者更容易得到社會公眾的認可。所謂權威的業(yè)界影響力，不僅意味著依靠這些專家、學者所起的明星效應，可以有效保障相應評估報告的高可信度、強說服力和廣泛的社會認可度，更意味著憑借其精湛的專業(yè)知識和技藝，可以有效保障該第三方立法評估機構作出的評估結論合法有效。

4．評估人員應具備優(yōu)良的職業(yè)操守。作為合格的第三方立法評估專業(yè)人員，必須具備優(yōu)良的職業(yè)操守。參與第三方立法評估的工作人員既應遵守外在的法律規(guī)范及紀律約束，也應服從內在的倫理道德規(guī)范的自我約束。外在約束包括法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)則等制度層面的約束，是法治的具體化要求；內在約束則通過道德戒律、良心譴責等要素，引導評估人員尊重社會公德，重視道德評價，是德治的具體化要求。通過法律和道德兩方面的行為準則，約束第三方立法評估主體，規(guī)范評估市場，強調行業(yè)紀律，建立問責機制。其中，要特別強調第三方立法評估機構章程的規(guī)范作用，通過章程，對評估人員在評估工作中的權利、義務及其相應的法律責任等問題作明確具體的規(guī)定，以保證立法評估工作公開、公正、準確、有效的開展。

四、余論

知屋漏者在宇下，知政失者在草野。使公民在國家政治生活中真正享有知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權，逐步擴大票決民主和發(fā)展協(xié)商民主，這不僅是法治政治的具體標準和要求，也是建設法治國家必不可少的。①姜明安：《論法治中國的全方位建設》，《行政法學研究》2013年第4期。在立法評估工作中，可以設立民眾監(jiān)督信箱或者在網站上設立民眾監(jiān)督專欄，讓民眾參與監(jiān)督，有則改之無則加勉，既有利于保障評估工作的公正性，也有利于立法評估人員進一步提升自身的工作水平。除依法需要保密的外，所有地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章草案，都要通過互聯網等傳媒向社會公布，公開聽取社會各方面的意見。②Dennis Pearce：Stephen Argument,Delegated Legislation in Australia,4th ed,Lexis Nexis Butter worths,2012,p61.這里指的是立法前評估。在第三方立法評估報告得出后，舉行相關的聽證會、進行相關法條修改前的公示，或采取網上投票等多種形式來廣泛聽取民眾的意見，真正做到立法為民。完善我國立法中的第三方評估工作是完善我國立法工作的一個重要方面，任重而道遠。

On the Qualifications of Third-Party Evaluation Subject in Legislation

XING Hong-fei,LI Yi-ren

The third-party evaluation subject is a social organization established in accordance with the law, which enjoys appraisal rights and shoulder the burden of legislation assessment as an independent party in legislation process.Because it is a new thing in China’s legislation,there is no definite legal requirements for the qualifications of the third-party evaluation subject.The paper holds that measures should be taken from the decisive factors,organizational structure,qualified professionals to clarify the qualifications for the third-party evaluation subject so as to promote related legislation in this respect in China.

the third-party evaluation;evaluation subject qualification;legislation

D901

A

1672-1020(2015)06-0028-05

[責任編輯：尹 瑾]

2015-11-05

邢鴻飛（1963-），男，南京人，漢族，河海大學法學院院長，教授，博士生導師；李羿人（1988-），女，南京人，漢族，河海大學法學院2013級憲法與行政法學專業(yè)碩士研究生，南京，210098。