修改《人民警察法》應(yīng)注意的幾個(gè)宏觀問題

江西警察學(xué)院 朱 煒教授

對(duì)于《人民警察法》的修改，意見和建議自然不少，有宏觀的，也有微觀的，本文僅從宏觀的角度談幾個(gè)值得注意的問題。

一、人民警察范圍的界定問題

現(xiàn)行《人民警察法》第2條規(guī)定，人民警察是指在公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)改造管理機(jī)關(guān)工作的人民警察和在人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察。但實(shí)際上人民警察的范圍要大得多。根據(jù)2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門聯(lián)合公布的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》第2條之規(guī)定，人民警察是指在公安機(jī)關(guān)（包括鐵路、民航、交通、森林等公安機(jī)關(guān)和海關(guān)緝私部門）、國家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)工作的人民警察，以及在人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察；根據(jù)1992年 《國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部評(píng)定授予人民警察警銜實(shí)施辦法的通知》的規(guī)定，評(píng)定授予警銜的范圍為各級(jí)公安機(jī)關(guān)（包括公安機(jī)關(guān)設(shè)在鐵道、民航、交通、林業(yè)部門的公安機(jī)構(gòu)）、國家安全機(jī)關(guān)和勞動(dòng)改造管理部門中，從事指揮、決策、監(jiān)督、保障業(yè)務(wù)工作的人民警察，以及在各級(jí)人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察，在警察專業(yè)技術(shù)單位、報(bào)社、醫(yī)院、院校中擔(dān)任人民警察職務(wù)的人員。凡是可以授予警銜的人員，無疑都是人民警察?！度嗣窬炀晽l例》第三條明確規(guī)定，警銜是表明人民警察身份的稱號(hào)和標(biāo)志?！度嗣窬旆ā纷鳛橐徊恳?guī)范人民警察制度、職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容的基本法，理應(yīng)適用于所有的人民警察。所以，人民警察的范圍應(yīng)當(dāng)界定為：各級(jí)公安機(jī)關(guān)（包括公安機(jī)關(guān)設(shè)在鐵道、民航、交通、林業(yè)部門的公安機(jī)構(gòu)）、國家安全機(jī)關(guān)和勞動(dòng)改造管理部門中，從事指揮、決策、監(jiān)督、保障業(yè)務(wù)工作的人民警察，以及在各級(jí)人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察，在警察專業(yè)技術(shù)單位、報(bào)社、醫(yī)院、院校中擔(dān)任人民警察職務(wù)的人員。

二、《人民警察法》的結(jié)構(gòu)問題

現(xiàn)行《人民警察法》共分為八章，分別為總則、職權(quán)、義務(wù)和紀(jì)律、組織管理、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。這種結(jié)構(gòu)存在的主要問題是，由于章數(shù)太少，不少內(nèi)容難以容納；有的內(nèi)容只能采用“接近原則”勉強(qiáng)歸并到某一章。比如人民警察的權(quán)利只在第五章警務(wù)保障中有所涉及，但很不全面，如對(duì)人民警察非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分的權(quán)利，以及人民警察受到不公正的待遇有申訴和控告的權(quán)利均沒有規(guī)定。又如，擔(dān)任人民警察應(yīng)當(dāng)具備的條件、警察業(yè)務(wù)的教育培訓(xùn)，本不應(yīng)屬于組織管理的范疇，但由于沒有相應(yīng)的章節(jié)，只能將其列入組織管理一章。類似的情況還不少，給人的感覺是《人民警察法》的結(jié)構(gòu)比較簡單，層次不夠清晰。所以，個(gè)人建議在修改《人民警察法》時(shí)應(yīng)當(dāng)重構(gòu)本法的結(jié)構(gòu)，要么參照《法官法》和《檢察官》的結(jié)構(gòu)增加章數(shù)，要么在某些章下面設(shè)節(jié)。如果增加章數(shù)，個(gè)人認(rèn)為可以先后設(shè)總則、職責(zé)、紀(jì)律、權(quán)利與義務(wù)、錄用與考核、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒、教育培訓(xùn)、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等十一章；如果是章下設(shè)節(jié)，個(gè)人建議在組織管理這一章下面設(shè)錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒五節(jié)，在警務(wù)保障這一章下面設(shè)警務(wù)保障、經(jīng)費(fèi)保障、待遇保障，并將“警務(wù)保障”的章名改為“保障”。

三、《人民警察法》內(nèi)容的取舍問題

《人民警察法》作為一部基本法，本應(yīng)規(guī)定所有人民警察的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容。但由于警種太多，歸屬部門不同，職責(zé)各異，而且因歸屬的部門不同，錄用、培訓(xùn)、考核、待遇的要求和標(biāo)準(zhǔn)也不相同；因紀(jì)律要求和職責(zé)不同，違反紀(jì)律和不正確履行職責(zé)應(yīng)授受的懲戒和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任也不相同。面對(duì)這種現(xiàn)狀，要把所有警種的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容都寫到一部法律當(dāng)中，不僅難度太大，而且不切實(shí)際。所以，現(xiàn)行的《人民警察法》只對(duì)公安機(jī)關(guān)警察的職權(quán)（即職責(zé)）作了較詳細(xì)的規(guī)定，而對(duì)其他部門警察的職權(quán)并沒有作出具體規(guī)定，只在該法第十八條規(guī)定：“國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，分別依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定履行職權(quán)?！敝劣谠摲P(guān)于警察的組織管理、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任的內(nèi)容也主要是針對(duì)公安機(jī)關(guān)的警察所作的規(guī)定。正因?yàn)槿绱?，《人民警察法》一直被質(zhì)疑為“公安警察法”。盡管被質(zhì)疑，但一切還必須從實(shí)際出發(fā)，在修改《人民警察法》時(shí)仍應(yīng)堅(jiān)持這一做法，除了對(duì)人民警察的權(quán)利、義務(wù)、警銜授予等作出統(tǒng)一規(guī)定外，對(duì)于職責(zé)、紀(jì)律、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等內(nèi)容仍應(yīng)針對(duì)公安機(jī)關(guān)的警察作出規(guī)定，而其他部門警察的職責(zé)、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任由其他相關(guān)的法律、法規(guī)作出規(guī)定。實(shí)際上這些內(nèi)容有相當(dāng)一部分在其他相關(guān)法律法規(guī)中已有規(guī)定，如國家安全部門警察的職責(zé)在《國家安全法》和《反間諜法》中已有規(guī)定，勞動(dòng)改造管理部門警察的職責(zé)在《監(jiān)獄法》中已有規(guī)定，人民法院司法警察的職責(zé)在《人民法院司法警察條例》已有規(guī)定，人民檢察院司法警察的職責(zé)在《人民檢察院司法警察條例》已有規(guī)定。

四、《人民警察法》與相關(guān)法律法規(guī)的制定與對(duì)接問題

《人民警察法》需要規(guī)定的內(nèi)容相當(dāng)豐富，但實(shí)際上又不可能做到各方面的規(guī)定都很詳盡，對(duì)于一些并不屬于人民警察法的基本內(nèi)容，但需要作出詳細(xì)規(guī)定的問題，應(yīng)當(dāng)另行制定法律法規(guī)。所以在修改《人民警察法》的時(shí)候應(yīng)充分考慮哪些問題應(yīng)當(dāng)另行制定法律法規(guī)，比如關(guān)于人民警察的警務(wù)保障問題、教育培訓(xùn)問題，內(nèi)容都很多，就可以考慮由公安部另行制定規(guī)章，沒有必要在《人民警察法》中作出詳細(xì)的規(guī)定。對(duì)于一些已經(jīng)在相關(guān)法律法規(guī)中已作出規(guī)定的問題，不應(yīng)在修改的《人民警察法》中再作規(guī)定，否則就會(huì)造成法律內(nèi)容的重復(fù)交叉。比如，關(guān)于公安機(jī)關(guān)的設(shè)置、公安機(jī)關(guān)警察職務(wù)序列、公安機(jī)關(guān)警察的管理、待遇等問題在《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》中都有詳細(xì)的規(guī)定；關(guān)于人民警察使用武器的問題，在《人民警察使用警械和武器條例》中已有明確的規(guī)定；關(guān)于人民警察的撫恤和優(yōu)待問題，《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》已有規(guī)定。對(duì)于這些在相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)作出明確規(guī)定的問題，在《人民警察法》中就沒有必要再作具體的規(guī)定，只需要用一句“關(guān)于……，依照《……》執(zhí)行”對(duì)接相關(guān)法律法規(guī)即可。即使相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的不明確不合理，也不要在 《人民警察法》中予以明確或更正，而應(yīng)當(dāng)修改相關(guān)的法律法規(guī)，以保證法律與法律之間邏輯關(guān)系清晰，法律內(nèi)部內(nèi)容層次清楚，條理分明。