關(guān)于《人民警察法》修改的幾點(diǎn)思考

江西警察學(xué)院副院長 蔣熙輝研究員

我國 《人民警察法》1995年制定，最新修訂是2012年?，F(xiàn)行《人民警察法》共八章52條。目前，公安部正在組織修訂《人民警察法》，已經(jīng)形成數(shù)份修改草案。關(guān)于《人民警察法》修改，筆者略陳管見，以供立法參考。

一、關(guān)于《人民警察法》的立法理念

警察是國家機(jī)器，必須賦予一定權(quán)力和權(quán)威：警察權(quán)規(guī)范行使是懲罰犯罪、保障人權(quán)和維護(hù)秩序的必要，同時要防止警察權(quán)濫用導(dǎo)致人權(quán)受到侵犯。警察法立法要注重自由與秩序、權(quán)利與權(quán)力的平衡。現(xiàn)階段，既要擴(kuò)張警察權(quán)，尤其在反恐應(yīng)急處突方面，更好適應(yīng)動態(tài)化信息化條件下控制犯罪維護(hù)穩(wěn)定的需要；又要警惕和防止警察權(quán)濫用，這是理論界乃至全社會的關(guān)切。警察法的核心是賦予、界定和規(guī)范警察權(quán)力行使。理論研討中，警察權(quán)存在擴(kuò)權(quán)、限權(quán)與分權(quán)的爭議。在一定階段，面對一定情勢，應(yīng)當(dāng)對警察擴(kuò)權(quán)。當(dāng)今社會諸多風(fēng)險疊加、風(fēng)險隱患突出，對動態(tài)化信息化條件下實(shí)現(xiàn)社會治安有效治理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記2015年9月18日關(guān)于公共安全的重要批示指出，要主動適應(yīng)新形勢，增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，創(chuàng)新理念思路、體制機(jī)制、方法手段，推進(jìn)公共安全工作精細(xì)化、信息化、法治化。中央關(guān)于全面深化公安改革的框架意見和“三個改革方案”明確提出要健全公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全工作機(jī)制、創(chuàng)新社會治安治理機(jī)制、深化公安機(jī)關(guān)行政管理改革。我們在反擊恐怖主義極端勢力、構(gòu)建打擊犯罪新機(jī)制、完善國際警務(wù)合作、應(yīng)對緊急事態(tài)等領(lǐng)域，囿于傳統(tǒng)思路則難以有效控制犯罪、保障公共安全，必須賦予警察更大權(quán)力。然而，從《刑法（修正案九）》并未將襲警罪單獨(dú)立法而僅僅規(guī)定 “暴力襲擊正在依法執(zhí)行職務(wù)的人民警察的”以妨害公務(wù)罪從重處罰，反映出對警察權(quán)力擴(kuò)張的擔(dān)心和焦慮，盡管在這一立法問題上緊張并無必要。限制和規(guī)范警察權(quán)行使是各國警察法立法的通例。從全面深化公安改革與公安部推進(jìn)的“四項(xiàng)建設(shè)”來看，限制和規(guī)范警察權(quán)行使是普遍要求。參考借鑒日本警政建設(shè)與改革的經(jīng)驗(yàn)，日本戰(zhàn)后對警察權(quán)的限權(quán)主要采取兩個途徑：一是通過警察法治建設(shè)，以立法形式明確警察的職權(quán)和責(zé)任。日本1947年警察法、1954年警察法和2004年修訂的警察法對警察的職責(zé)、權(quán)限及相互間的關(guān)系分別作了詳盡的規(guī)定，以便警務(wù)人員工作和公眾監(jiān)督。二是建立各項(xiàng)警察監(jiān)督機(jī)制，暢通投訴渠道，及時解決警察侵權(quán)問題，保障國民基本權(quán)利，通過設(shè)立各級公安委員會、內(nèi)部專門的監(jiān)察室等來監(jiān)督和保障警察權(quán)規(guī)范行使。

警察權(quán)分權(quán)，主要體現(xiàn)為橫向分權(quán)和縱向分權(quán)。橫向需要在公安、安全、檢察、法院、司法行政、武警等部門之間分權(quán)，實(shí)際上是各類警察分工問題，需要警察法立法明確適用范圍；縱向則需要探討中央事權(quán)、地方事權(quán)和中央地方共同事權(quán)的切分問題。就理論界廣為探討的刑事（司法）警察與行政（治安）警察分設(shè)問題，兩警分設(shè)體制主要存在于法德等大陸法系國家，我國公安改革是否走向兩警分設(shè)尚有待實(shí)踐發(fā)展和持續(xù)觀察，立法不宜過于超前。對于聯(lián)邦警察與州警察分設(shè)，主要存在于聯(lián)邦制國家，我國作為單一制國家不宜采用，但在純粹地方性事務(wù)上要更多將事權(quán)交由地方行使。比如，公安改革推動交警編制核定權(quán)下放。公安事權(quán)中中央事權(quán)與地方事權(quán)以及共享事權(quán)的劃分，一直存在爭議，必須由警察法立法予以明確。

二、關(guān)于《人民警察法》的立法定位

廣義警察法是指規(guī)范警察權(quán)行使和調(diào)整警察職能實(shí)現(xiàn)過程中各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和。狹義的警察法指作為警察法律體系的基本法律的警察法?！度嗣窬旆ā妨⒎ㄊ菑暮笠灰饬x上出發(fā)考慮。

警察法屬于部門行政法，是警察法律體系的基本法律。各國規(guī)定體例、體系各異，我國警察法立法通常把行政組織法和行政行為法一體規(guī)定，涵蓋身份與組織、實(shí)體與程序、監(jiān)督與救濟(jì)。這在現(xiàn)行《人民警察法》已有體現(xiàn)，警察法修改會繼續(xù)沿此歷史路徑推進(jìn)。同法院、檢察院兩個法律體系比較，法檢兩家采取法院組織法、檢察院組織法和法官法、檢察官法分別解決，《人民警察法》則兼具多重性質(zhì)和功用。

警察法修改將繼續(xù)把《人民警察法》作為警察法律體系的基本法律。對武裝警察、國家安全警察、監(jiān)獄警察、司法警察等，由武裝警察法、國家安全法、監(jiān)獄法等另行規(guī)定，屬于特別法范疇。對另有規(guī)定者，《人民警察法》附則要作規(guī)定。人民警察法的下位法既有國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、國務(wù)院部門頒布的部門規(guī)章，還有地方性法規(guī)。鑒于此，《人民警察法》立法涵蓋實(shí)體與程序、組織與行為，必須為警察行為提供指導(dǎo)，不宜過于原則，“宜粗不宜細(xì)”不宜再采用；當(dāng)然也不宜過于具體細(xì)化，為保持立法穩(wěn)定性，有的問題要交由下位法規(guī)定。我國臺灣地區(qū)1953年制定經(jīng)1986年、1997年、2002年多次修正的警察法全文共19條 （2002年第一次修改刪除第7條，原為20條），規(guī)定警察制度基本原則、警察任務(wù)、警察職權(quán)、警察救濟(jì)、警察組織基本制度。警察法之下有警察法施行細(xì)則和警察人員管理?xiàng)l例。臺灣地區(qū)警察法立法體例可供參考，但作為基本法律的警察法在立法上略嫌簡略。

臺灣地區(qū)警察法使用“警察”一詞沒有明確指稱警察機(jī)構(gòu)還是警察人員，如第2條警察之任務(wù)、第3條中央地方警察事項(xiàng)之立法執(zhí)行分配、第9條警察之職權(quán)，但特指機(jī)關(guān)時則明確指稱，如第15條警察教育機(jī)關(guān)、第16條地方警察機(jī)關(guān)預(yù)算之規(guī)劃及補(bǔ)助、第17條警察機(jī)關(guān)設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)之定立等。如何定義警察，一般是視為人或人的集合?！冬F(xiàn)代漢語詞典》注釋，人民警察是具有武裝性質(zhì)的國家治安行政人員，包括戶籍警察、司法警察、交通警察等。 《不列顛簡明百科全書》對警察（police）的注釋為：為維持公共秩序和公眾安全、執(zhí)行法律和調(diào)查違法行為而組織起來的人員。 法言法語必須規(guī)范。臺灣地區(qū)對 “警察”一詞的處理值得我們借鑒和參考，即不對警察做機(jī)關(guān)或者人員的界定，只在專門指代機(jī)關(guān)時做名詞限定。

三、關(guān)于《人民警察法》的立法模式

目前，警察法立法存在三種立法模式。

一是集權(quán)式警察組織法。法國為典型國家，警察機(jī)關(guān)（接受內(nèi)政與公共安全部、國防部的指揮）為中央政府組成部分，內(nèi)部采取垂直管理方式，統(tǒng)一管理和指揮。比如，法國警察法是典型的大陸法系警察模式，實(shí)行中央集權(quán)，國家警察按一定的等級制度組成，歸屬內(nèi)政部部長管轄。

二是分權(quán)式警察組織法。美國為典型國家，警察權(quán)根據(jù)聯(lián)邦和州的憲法分別歸屬不同層面的政府權(quán)力體系，存在聯(lián)邦警察與州各個層面的警察，之間不存在管理指揮關(guān)系。

三是集權(quán)分權(quán)結(jié)合式警察組織法。英國和日本為典型國家。中央與地方是縱橫交錯關(guān)系，中央警察機(jī)關(guān)受中央政府管理，地方警察機(jī)關(guān)為地方政府部門，上下級警察機(jī)關(guān)存在管理與指揮關(guān)系。英國1964年警察法和1984年警察與刑事證據(jù)法具有代表性，是現(xiàn)代英國警察組織的憲章。2002年英國警察改革法對警察管理體制、警務(wù)工作主體、警務(wù)工作模式、警務(wù)監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行全面改革。但在集權(quán)分權(quán)相結(jié)合模式中，英國1964年警察法和日本1954年警察法存在差異。英國更強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)，而日本更強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)。

總體而言，我國警察組織采取的是集權(quán)分權(quán)式結(jié)構(gòu)，但又存在一定的特色和差異。警察法立法必須走本土化的道路，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)但不照搬，而要適合國情，注重單一制和一黨執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)體制和國體政體，不能另搞一套，否則會產(chǎn)生排異反應(yīng)。警察法立法還要尊重歷史，即中國特色的公安體制，新中國公安工作創(chuàng)立之始確定的黨委領(lǐng)導(dǎo)、群眾路線的基本政策是我國公安事業(yè)發(fā)展的根砥和基礎(chǔ)。這是改革的路徑依賴。

四、關(guān)于《人民警察法》修改與全面深化公安改革

眾所周知，全面深化公安改革正在深入推進(jìn)。全面深化公安改革要從我國公安發(fā)展的歷史中汲取智慧，將公安事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展置于黨的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，堅(jiān)決聽從黨的指揮，忠實(shí)執(zhí)行黨的路線?！度嗣窬旆ā沸薷囊m應(yīng)公安改革，確定并鞏固改革成果，為未來的改革留足空間。警察法修改必須體現(xiàn)全面依法治國的普遍要求，必須回應(yīng)動態(tài)化信息化條件下立體化治安防控體系建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)時代打擊犯罪新機(jī)制構(gòu)建的急迫需求，必須保障警令暢通和警務(wù)行為的合法規(guī)范。因此，《人民警察法》立法要以現(xiàn)行《人民警察法》為主體內(nèi)容，整合“規(guī)定”、“辦法”、“條例”等并加以歸納、整理，根據(jù)新形勢需要增加、充實(shí)和豐富人民警察法的內(nèi)容，如增加警察打擊恐怖主義、處理突發(fā)事件的相關(guān)制度，增加建立警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化、現(xiàn)代化、規(guī)范化建設(shè)的相關(guān)制度，增加規(guī)定體現(xiàn)人民警察超負(fù)荷、強(qiáng)應(yīng)急、高風(fēng)險職業(yè)特點(diǎn)的職業(yè)保障的相關(guān)制度等。

需要探討的是公安機(jī)關(guān)警務(wù)資源的科學(xué)配置問題。當(dāng)前大量非警務(wù)類報警占用有限的警務(wù)資源，各地公安改革都在探討非緊急求助警情與公共平臺分流對接、聯(lián)動處置機(jī)制，如天津的110與114聯(lián)動挪車服務(wù)、浙江的掌上110挪車報警APP便民服務(wù)。立法確立緊急情形報警是國際通例，一般為人身財產(chǎn)受到緊迫性威脅等情形。非緊急情形可求助他人或其他組織解決，非緊急求助警情分流是解決當(dāng)前警力不足的必須。我們在各級公安機(jī)關(guān)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，非緊迫性事項(xiàng)甚至非警務(wù)工作占用大量時間和警力（尤其在一線執(zhí)法執(zhí)勤部門）。這既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的壓力；既有內(nèi)在的驅(qū)動，也有輿論的氛圍。在與國際警界同行交流時，我們深深體會到：各國警政建設(shè)必須形成符合國情的警察體制，對有限警力資源實(shí)行科學(xué)配置。警察法立法必須對公安機(jī)關(guān)接處警加以限定，即：接到暴力犯罪、溺水、墜樓……等危及公共安全、人身和財產(chǎn)安全等緊急情形的報警或者求助……。我們深知，公安改革步入深水區(qū)，公安事權(quán)范圍不清將直接影響到人民群眾的安全感和滿意度，公安機(jī)關(guān)兼具刑事司法和治安行政雙重任務(wù)，但絕非“全能”，警察法立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格劃定公安事權(quán)，才能使警察為所當(dāng)為、勇于作為，更好地履行維護(hù)社會大局穩(wěn)定、維護(hù)社會公平正義、確保人民安居樂業(yè)的職責(zé)任務(wù)。