城市化進(jìn)程中地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)形成與防控

景宏軍

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 150028)

城市化在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中已經(jīng)形成了一股不可逆轉(zhuǎn)的熱潮，地方政府在城市化進(jìn)程中起到了重要的推動作用。但一段時(shí)間以來，地方政府因此而累積的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)，如何認(rèn)識地方政府在城市化進(jìn)程中的準(zhǔn)確定位及有效化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，已成為擺在各級地方政府面前的一項(xiàng)重要課題。

一、城市化的一般闡釋

(一)城市化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

對于農(nóng)民來說，城市化不僅代表他們的身份由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變，更多的還是在生活方式和生產(chǎn)方式兩方面由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變具體包括：第一，生活方式由自給自足向市場化供應(yīng)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民變成了市場中的消費(fèi)者；第二，生產(chǎn)方式由分散式的獨(dú)立生產(chǎn)向社會化分工的工業(yè)大生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，農(nóng)民變?yōu)槭芄蛡虻膭趧恿?yīng)者，參與生產(chǎn)活動。在身份轉(zhuǎn)變后，這部分新市民的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，他們原本自給自足的消費(fèi)模式不能維系，包括食品在內(nèi)的大部分日常消費(fèi)品已經(jīng)不能夠自己生產(chǎn)，需要從市場上購買取得，這就直接增加了市場中的有效需求；另一方面，在市場有效需求擴(kuò)大的背景下，企業(yè)就會擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，急需大量新增勞動力，而這部分進(jìn)城的新市民就會滿足企業(yè)對勞動力的新增需求。因此，城市化會導(dǎo)致市場需求和市場供給的良性增長，形成市場擴(kuò)張效應(yīng)。

(二)城市化的模式

城市化進(jìn)程中，農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的發(fā)生地點(diǎn)有所不同，有的發(fā)生在農(nóng)村，有的發(fā)生在城市，這樣，城市化的模式就可以概括為兩種：

1.農(nóng)村城市化模式

這種城市化模式主要發(fā)生在城市近郊的農(nóng)村。隨著城市發(fā)展，城市不斷擴(kuò)張，將近郊的農(nóng)村納入城市的范圍，在這一過程中，農(nóng)村的集體土地被國有化，成為工業(yè)用地和住宅用地，農(nóng)民和土地分離，農(nóng)民就近就可以成為產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)現(xiàn)就業(yè)，隨著這一進(jìn)程的推進(jìn)，原來的農(nóng)村也逐漸變成城市、原來的農(nóng)民也逐漸變成市民了。

這種模式的主要特點(diǎn)是：第一，在市場需求方面，由于農(nóng)民脫離了土地，他們的生活資料無法自給自足，需要工業(yè)化生產(chǎn)來提供，而城市所生產(chǎn)的工業(yè)品就直接輸送到這部分新城市；第二，在勞動力供給方面，農(nóng)民在新的城市中就可以就業(yè)，參與社會化分工。這種模式下，產(chǎn)品可以在新城市生產(chǎn)，在新城市消費(fèi)，新市民可以在新城市中工作。也就是說，城市化的兩個(gè)轉(zhuǎn)變都發(fā)生了，只不過供求兩方面的增加都發(fā)生在新城市中。因此，這種做法可以叫做“送城市化下鄉(xiāng)”或者“農(nóng)村城市化”。

這種模式是通過城市擴(kuò)圍實(shí)現(xiàn)的，在這種模式下，農(nóng)民不需要大規(guī)模地進(jìn)入城市，城市化發(fā)生在原來的農(nóng)村，也就是原有的農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變，這樣，由于城市的擴(kuò)圍，地方財(cái)政就要承擔(dān)新建城市的責(zé)任，它們需要更新改造農(nóng)村原有的道路、電網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施等，從無到有、從少到多地提供新的公共產(chǎn)品，以適應(yīng)上述兩個(gè)轉(zhuǎn)變。這種模式不需要原有城市的擴(kuò)容，不需要承擔(dān)城市擴(kuò)容的經(jīng)濟(jì)和社會成本，同時(shí)也不會對現(xiàn)有城市造成太大的沖擊，但它會大規(guī)模增加地方財(cái)政新建城市的支出。

2.農(nóng)民城市化模式

相對于上一種農(nóng)村城市化模式，農(nóng)民城市化模式更加直接和有效。在這種模式下，農(nóng)民進(jìn)城，身份直接轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，他們通過遷徙在城市就業(yè)和生活，實(shí)現(xiàn)了生活方式和生產(chǎn)方式的雙重轉(zhuǎn)變，成為實(shí)實(shí)在在的城里人。

這種模式的特點(diǎn)是：第一，在市場需求方面，農(nóng)民離開了土地，衣食住行等生活需求不再能夠自給自足，這部分需求形成了大量的市場，但因?yàn)樗麄兌ň釉诔鞘?，因此，生活用品的需求在原有的城市中就可以直接滿足；第二，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)方面，工業(yè)生產(chǎn)所需要的大量新增勞動力供給直接來自這部分新增市民。這就實(shí)現(xiàn)了“產(chǎn)品在城市生產(chǎn)，在城市消費(fèi)”，“市民在城市工作，在城市生活”。這種做法可以叫做“接農(nóng)民進(jìn)城”或者“農(nóng)民城市化”。

這種模式是由農(nóng)民進(jìn)城實(shí)現(xiàn)的，也就是農(nóng)民改變自己的生活和居住地，實(shí)現(xiàn)了城市化。這種模式的速度很快也很直接，但卻會帶來城市的擴(kuò)容問題，使城市原有的市政服務(wù)和公共產(chǎn)品供不應(yīng)求，帶來擁擠效應(yīng)，從而增加城市的經(jīng)濟(jì)和社會成本，直接造成地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

鑒于以上分析，可知：無論農(nóng)村城市化模式還是農(nóng)民城市化模式都會增加地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)，只不過前者需要地方財(cái)政同時(shí)應(yīng)對城市面積擴(kuò)張和人口增加兩個(gè)挑戰(zhàn)，即：城市擴(kuò)圍的支出較多，后者只需要地方財(cái)政應(yīng)對城市人口增加這一個(gè)挑戰(zhàn)，即：城市擴(kuò)容支出較多。從我國地方財(cái)政目前的狀況看，其收入規(guī)模較小，支出剛性較強(qiáng)，收支缺口較大，因此，從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度看，無論是擴(kuò)圍支出還是擴(kuò)容支出，都勢必會給地方財(cái)政帶來更多挑戰(zhàn)與壓力。

二、地方政府促進(jìn)城市化進(jìn)程的機(jī)制

從以上分析可以看出，城市化對于地方經(jīng)濟(jì)、社會有很強(qiáng)的拉動作用，地方政府也熱衷于提高城市化率，那么，在促進(jìn)城市化的進(jìn)程中，地方政府應(yīng)該從哪些方面入手呢？這需要對城市化的影響因素進(jìn)行分析。

在影響城市化進(jìn)程的各種因素中，農(nóng)民進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)成本①農(nóng)民進(jìn)城面臨著多種多樣的挑戰(zhàn)，也就是說進(jìn)城成本不僅包括經(jīng)濟(jì)成本，還包括社會成本等多方面，但為了便于進(jìn)行論述，本文僅考慮經(jīng)濟(jì)成本。和城市的接納能力是最重要的兩個(gè)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)基本的供求分析方法來分析城市化進(jìn)程，可以將農(nóng)民進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)成本看作是城市化的需求函數(shù)，成本越高，城市化進(jìn)程越慢，城市化率越低，也就是說農(nóng)民進(jìn)城的成本與城市化率呈反向關(guān)系；而城市的接納能力可以看作是城市化的供給函數(shù)，城市的接納能力與城市化率呈正向關(guān)系，接納能力越強(qiáng)，城市化率越高。

要提高城市化率就應(yīng)該從供給和需求兩方面入手，即：一方面，降低農(nóng)民進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)成本，另一方面，提高城市的接納能力。而無論是降低農(nóng)民進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)成本，還是提高城市的接納能力，地方政府都有可作為的空間。從我國目前的情況看，地方政府的典型做法如下：

(一)降低城市化的成本：減輕進(jìn)城農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

從目前而言，我國存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這種二元結(jié)構(gòu)不僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度方面，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民稅收負(fù)擔(dān)方面，也就是說，一方面，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量要明顯好于農(nóng)村，另一方面，農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平卻要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市民(尤其是經(jīng)過2001年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革①從2001年開始，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步在部分省市進(jìn)行試點(diǎn)、推廣。其主要內(nèi)容可以概括為：“三取消、兩調(diào)整、一改革”。“三取消”，是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。“兩調(diào)整”，是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策?！耙桓母铩保侵父母铿F(xiàn)行村提留征收使用辦法。和2003年全面農(nóng)業(yè)稅減免兩項(xiàng)政策后，我國又相繼實(shí)施了種糧直補(bǔ)政策、家電下鄉(xiāng)、農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等政策，農(nóng)村居民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)大大減輕，而且可以使農(nóng)民能夠從政府享受到大量的財(cái)政補(bǔ)貼)。一旦農(nóng)民進(jìn)城、成為市民以后，他們就要面臨和城市市民同等的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)了，也就是說，他們的潛在稅費(fèi)負(fù)擔(dān)會大大加重，不僅要被征收各種稅收，還要被征收各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。

因此，地方政府對于進(jìn)城的農(nóng)村居民給予了適當(dāng)?shù)臏p免稅(費(fèi))，這部分減免既包括稅收，也包括更多的非稅收入，尤其以后者為主。通過這種做法，維持這部分進(jìn)城農(nóng)民的生活。也就是說，地方財(cái)政通過“減收”的方式降低了農(nóng)民進(jìn)城的潛在經(jīng)濟(jì)成本，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程。

(二)提高城市化的供給水平：增加對進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)政投入

土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，只要有土地在，農(nóng)民的生活就有保障，土地既是我國農(nóng)民千百年來安身立命的場所，又是其改善生活、發(fā)展生產(chǎn)的唯一生產(chǎn)資料，土地和農(nóng)民的關(guān)系非常緊密。所以，在城市化的進(jìn)程中，一旦農(nóng)民選擇進(jìn)城，就意味著離開了土地，離開了賴以生存的基本保障，未來生活的不確定性加大，因此，進(jìn)城的農(nóng)民需要穩(wěn)定的生產(chǎn)、生活保障；另一方面，從城市來看，大量農(nóng)民進(jìn)城會增加城市的“擁擠成本”，在我國城市公共產(chǎn)品提供的數(shù)量有限、質(zhì)量不高的情況下，短時(shí)間內(nèi)大量農(nóng)民的涌入會使公共產(chǎn)品原來就很脆弱的平衡被打破，造成公共產(chǎn)品的供不應(yīng)求，惡化城市的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

因此，地方財(cái)政主要通過增加財(cái)政支出、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的方式，來改善上述狀況。一方面，地方財(cái)政在這部分新市民中建立起一種社會保障制度，以替代土地的保障機(jī)制，比如：建立并完善城市低保制度、增加對進(jìn)城農(nóng)民的補(bǔ)貼；構(gòu)建覆蓋進(jìn)城農(nóng)民的城鎮(zhèn)合作醫(yī)療制度；建立農(nóng)民工學(xué)校和保障房制度等，以此為農(nóng)民編制一張足以覆蓋其衣食住行和生老病死等基本方面的安全網(wǎng)，以替代傳統(tǒng)土地的作用；另一方面，隨著農(nóng)民的大量進(jìn)城，城市原有的供水、排水、供電、垃圾處理等公用基礎(chǔ)設(shè)施就要超過原有的承載能力了，因此，地方財(cái)政開展大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投資，不斷地修路、架橋、興修城市供排水系統(tǒng)、拓寬城市道路等，以此提高城市的承載力，實(shí)現(xiàn)城市的有序擴(kuò)容。也就是說，地方財(cái)政通過“增支”的方式提高了城市的接納能力、同時(shí)改善進(jìn)城農(nóng)民的生活狀態(tài)。

通過以上兩個(gè)途徑，地方政府一方面降低了進(jìn)城農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，另一方面增加了對進(jìn)城農(nóng)民的民生投入，實(shí)現(xiàn)了降低農(nóng)民進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)成本和提高城市接納能力的雙重效果，達(dá)到了地方政府吸引農(nóng)民進(jìn)城、加快城市化進(jìn)程的目的。

三、城市化進(jìn)程中的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)類型

如前所示，為有效推進(jìn)城市化進(jìn)程，地方政府實(shí)施了“減收”和“增支”并行的財(cái)政機(jī)制，這種機(jī)制在惠及了千百萬進(jìn)城農(nóng)民的同時(shí)，卻帶來了另一個(gè)問題，就是在我國地方財(cái)政普遍不健康的情況下，這種增支減收的擴(kuò)張政策會積聚形成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)財(cái)政收入方面：單一收入來源的風(fēng)險(xiǎn)

分稅制以來，我國地方財(cái)政的收入雖然逐年上漲，但其相對規(guī)模和來源結(jié)構(gòu)卻存在一定的問題，出現(xiàn)了規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

1.規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)是指地方財(cái)政總體收入和支出之間長期存在缺口所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制導(dǎo)致財(cái)權(quán)與財(cái)力向中央財(cái)政傾斜，地方財(cái)政雖然擁有地方稅，但是地方稅的稅基不穩(wěn)、征收難度大，稅收增長的空間有限，增長的速度緩慢。這種情況可以從地方財(cái)政收入比重和地方一般預(yù)算收支關(guān)系中看出，具體情況見表1和表2。

表1 2004年-2014年中央財(cái)政與地方財(cái)政收入比重表 單位：%

表2 2002年-2013年地方財(cái)政一般預(yù)算收支及差額表 單位：億元

從表1可以看出，地方財(cái)政收入所占比重從2004年的45.1%上升為2014年的54.1%，雖然提高了9個(gè)百分點(diǎn)，但是這11年平均的比重只有49%，不足總收入的一半。這11年我國政府事權(quán)不斷下移，地方政府在教育、環(huán)保、衛(wèi)生等方面的支出責(zé)任不斷加大。因此，地方財(cái)政收入比重的固步不前與地方政府所承擔(dān)的事權(quán)和責(zé)任日益增多不相協(xié)調(diào)，造成了大面積的縣鄉(xiāng)財(cái)政困境[4]。

從表2可以看出，從2004年到2014年的11年間，地方財(cái)政一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出之間每年都存在收支缺口，年均赤字達(dá)28904.4億元，而且呈現(xiàn)典型的逐年上漲趨勢。這說明，在地方財(cái)政收入增長緩慢的情況下，大量的地方財(cái)政支出導(dǎo)致一般預(yù)算收入與支出之間的矛盾逐年擴(kuò)大，規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)凸顯。

另外，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，短期內(nèi)，地方政府大量投資于民生項(xiàng)目和公共工程，拉動地方財(cái)政支出大幅提升，這種做法使財(cái)政收支之間的矛盾進(jìn)一步拉大，地方財(cái)政的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)擴(kuò)大之勢。

2.結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)行財(cái)政體制下，流轉(zhuǎn)稅大部分被中央財(cái)政分享，我國地方稅體系并不完善，發(fā)展也并不成熟，地方財(cái)政呈現(xiàn)如下基本格局：稅收收入主要依靠城市擴(kuò)張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應(yīng)，非稅收入主要依靠土地出讓金收入。城市擴(kuò)張主要依托于與土地相關(guān)性較高的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展①與土地相關(guān)的部門收費(fèi)大體分三類：一是土地部門的收費(fèi)，如耕地開墾費(fèi)、管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)、收回國有土地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)；二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金；三是其他部門收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們將收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜，透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲。。在各地房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)普遍超水平發(fā)展的情況下，這種土地相關(guān)收入具有很好的增長性，地方財(cái)政將城市擴(kuò)張作為地方政府?dāng)U充稅源的最有效、最直接而又最值得信賴的途徑 (雖然由于土地的稀缺性造成這種方式的可持續(xù)性受到質(zhì)疑)，也就是說，在地方財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)中，我國很多的地方財(cái)政都形成了土地財(cái)政一家獨(dú)大的局面。

在城市化進(jìn)程加快的情況下，地方政府的收入來源不但沒有太大的變化，而且隨著支出剛性和緊迫性的增強(qiáng)，短時(shí)間內(nèi)，地方財(cái)政無法也不愿意去培植新的財(cái)源以替代房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)。因此，地方財(cái)政對于土地出讓金及相關(guān)收入的依賴會進(jìn)一步加大，路徑依賴效應(yīng)增強(qiáng)，形成財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)方面的風(fēng)險(xiǎn)。

眾所周知，地方財(cái)政這種收入過度依賴土地相關(guān)收益的情況不可持續(xù)，因?yàn)橥恋氐牟豢稍偕詫?dǎo)致這部分收入的不可重復(fù)性，總有一天地方政府手中可以用于出讓的土地會大幅減少，從而造成這部分收入的枯竭；另外，經(jīng)濟(jì)中一旦出現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩，甚至房地產(chǎn)泡沫破滅的情況，地方財(cái)政在短期內(nèi)是無法找到替代收入來源的，財(cái)政收入規(guī)模將迅速下降，財(cái)政狀況也將急劇惡化。事實(shí)上目前一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了這一局面。

(二)財(cái)政支出方面：剛性社會福利支出的風(fēng)險(xiǎn)

隨著城市化率的提升，進(jìn)入城市的農(nóng)民越來越多，在自身生存手段有限的情況下，其收入來源單一，收入規(guī)模有限的問題會日益突出，各級地方政府為了應(yīng)對城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的兩極分化等社會問題，會主動或被動地加大針對低收入人群的社會福利支出，如：提高醫(yī)療、住房、社會福利、社會救濟(jì)和低保標(biāo)準(zhǔn)等。這部分支出的具體情況如表3所示。

表3 2009年-2013年地方政府主要社會福利支出 單位：億元

從表3可以看出，在2009年—2013年的5年間，地方政府用于文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等社會福利方面的支出呈現(xiàn)逐年上漲的趨勢，5年增長了17414.75億元，年均增速達(dá)24.02%，大大超過了同期地方財(cái)政收入的增長速度。這直接帶來地方政府財(cái)政支出的急劇膨脹，導(dǎo)致地方財(cái)政面臨較大的資金支出壓力。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，社會福利支出的增長是與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展緊密相連的。一方面，由于這部分支出能夠惠及百姓，屬于民生支出，因此，社會希望這部分支出能夠快速增長；但另一方面，對于政府來講，由于福利支出的非生產(chǎn)性和“能上不能下，能多不能少”的剛性特征，因此它的總體規(guī)模應(yīng)該受到控制，政府不宜過分追求這部分支出的增長速度，要隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而相應(yīng)有序地增長，否則一旦規(guī)模失控，超過經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的承受范圍，政府的回旋余地將很小，造成積重難返的情況出現(xiàn)。因此，在控制這種支出的增長方面一定要有很好的預(yù)見性和連續(xù)性，否則，地方財(cái)政會很被動，也難以真正保證持續(xù)增長。

(三)財(cái)政平衡方面：單一平衡機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)

雖然地方財(cái)政收入規(guī)?？傮w呈增長態(tài)勢，但地方財(cái)政經(jīng)常性收入與經(jīng)常支出之間存在比較明顯的失衡問題，隨著地方財(cái)政收支比例的進(jìn)一步失調(diào)，財(cái)政平衡的問題就顯得更加突出，但地方財(cái)政卻缺乏自主平衡預(yù)算的手段，因?yàn)椤额A(yù)算法》(2014修正)第三十五條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。

近一段時(shí)間以來，這一法律堅(jiān)冰有所松動，一方面，《預(yù)算法》(2014修正)第三十五條規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措；另一方面，從2009年開始，中央政府開始代發(fā)地方債，每年地方債的發(fā)行上限是2000億元人民幣，2013年調(diào)整為3500億元人民幣。但是相對于地方政府現(xiàn)有的3-4萬億元的資金缺口，代發(fā)的規(guī)模較小，地方財(cái)政自給率仍然偏低、自身財(cái)政收支平衡仍難以自主實(shí)現(xiàn)。因此，在這種情況下，地方財(cái)政只能繼續(xù)依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金來維持財(cái)政平衡。近5年的情況見表4。

從表4可以看出，2013年中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)為43804.21億元，比2009年決算數(shù)23677.09億元，增長了85%，年均增速21.25%。由于中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是解決地方財(cái)政資金缺口的重要手段，這種快速增長一方面顯示了中央財(cái)政財(cái)力的增強(qiáng)，另一方面卻反映出地方財(cái)政財(cái)力的緊張和資金缺口的擴(kuò)大。這種增長加大了地方財(cái)政對中央政府轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度，破壞了地方財(cái)政自我平衡的能力，導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

表4 2009年-2013年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付情況 單位：億元

(四)政府資產(chǎn)負(fù)債表方面：資產(chǎn)與負(fù)債錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)

從政府資產(chǎn)負(fù)債表看，地方政府的資產(chǎn)可以分為金融性資產(chǎn)和非金融性資產(chǎn)。在促進(jìn)城市化的進(jìn)程中，地方政府會形成數(shù)量巨大的非金融資產(chǎn)，它們雖是政府償還債務(wù)的有力保障，但由于這部分資產(chǎn)的變現(xiàn)能力較弱，導(dǎo)致它們對短期負(fù)債的覆蓋能力有限。同時(shí)，地方政府所承擔(dān)的負(fù)債卻大部分是中短期的流動性負(fù)債，這樣，地方政府雖然擁有大量的國有資產(chǎn)和國有資源，但是由于資產(chǎn)的流動性與負(fù)債的流動性在期限和存在形式等方面存在不相匹配的問題，因此，出現(xiàn)金融資產(chǎn)不能夠完全覆蓋政府流動性負(fù)債的情況，造成地方政府資產(chǎn)負(fù)債表上存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對措施

如前所述，城市化是符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流的，但一段時(shí)間以來，地方政府在促進(jìn)城市化的進(jìn)程中所積蓄的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也是現(xiàn)實(shí)存在的，而且還有愈演愈烈之勢。那么，擺在地方政府面前的工作就是要在積極促進(jìn)并應(yīng)對城市化的進(jìn)程中，通過財(cái)政改革來防控地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(一)準(zhǔn)確定位地方政府的角色

顯而易見，城市化對于城市的規(guī)模擴(kuò)大、社會進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著直接的、重要的推動作用，因此，地方政府在提高自身城市化率方面都有著天然的熱情，結(jié)果就出現(xiàn)了很多地方政府采用各種政策措施組合拳的方式來吸引農(nóng)民進(jìn)城、從而提高城市化率的現(xiàn)象。城市化進(jìn)程儼然變成了地方政府主導(dǎo)下的又一場改革。在這一進(jìn)程中，地方政府既是倡導(dǎo)者、又是實(shí)踐者，既制定政策、又積極參與。這樣，地方政府的活動范圍不斷加大，程度不斷加深，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了自身的限定范圍，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也就越積越大。地方政府這種過度積極的態(tài)度與我國地方政府改革的總體方向不符，與中央政府倡導(dǎo)的“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的理念也不相一致，這會導(dǎo)致改革方向的偏差，從而走回之前“財(cái)政無所不包”的老路上。因此，要防控地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)很關(guān)鍵的問題就是要重新定位地方政府在城市化進(jìn)程中的角色，從而準(zhǔn)確地確定地方政府的任務(wù)及活動范圍。

本質(zhì)上來講，我國的城市化進(jìn)程是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的自然要求，是長期工業(yè)化發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是我國政府重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的良性結(jié)果，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)是一個(gè)自然而又不可逆轉(zhuǎn)的過程。

城市化進(jìn)程固然需要地方政府通過社會、經(jīng)濟(jì)、法律等政策手段積極推進(jìn)，但是，這種作用的發(fā)揮要保持在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。地方政府要對自身的作用進(jìn)行準(zhǔn)確定位，既要順應(yīng)城市化的潮流，又要摸清城市化的規(guī)律，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，因勢利導(dǎo)。要認(rèn)清并尊重城市化發(fā)展中的客觀規(guī)律，不可缺位，更不可越位，確立市場機(jī)制在城市化進(jìn)程中的主體地位。換句話來說，就是城市化不應(yīng)該再是政府主導(dǎo)下的一個(gè)進(jìn)程，政府沒有能力、也不應(yīng)該成為這一進(jìn)程中的“發(fā)動機(jī)”，只應(yīng)該成為這一進(jìn)程的“助推器”。

(二)健全地方政府的資產(chǎn)負(fù)債意識和能力

在保證財(cái)政安全的前提下，成熟的地方財(cái)政應(yīng)該有獨(dú)立進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債平衡的觀念，同時(shí)也應(yīng)該有對自身資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行系統(tǒng)管理的權(quán)限。前者叫做資產(chǎn)負(fù)債意識，后者叫做資產(chǎn)負(fù)債能力。二者對于建立健全的地方財(cái)政至關(guān)重要。

1.健全的資產(chǎn)負(fù)債意識能夠促使地方政府認(rèn)識到自身資產(chǎn)和負(fù)債之間的關(guān)系，能夠根據(jù)自身的資產(chǎn)狀況，對負(fù)債進(jìn)行管理，能夠?yàn)樽陨淼呢?cái)政安全負(fù)起責(zé)任，它包括：控制債務(wù)的規(guī)模、調(diào)整債務(wù)的結(jié)構(gòu)等。資產(chǎn)負(fù)債意識能夠減少政府決策的短期行為，提高地方政府決策的責(zé)任感和使命感，從本地最長遠(yuǎn)的利益進(jìn)行考慮，將決策的時(shí)間范圍延長。從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)與負(fù)債的匹配，避免因?yàn)橘Y產(chǎn)負(fù)債的錯(cuò)配而導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的形成與累積。它要求地方政府在籌集財(cái)政收入、安排財(cái)政支出時(shí)，不僅要考慮到本屆政府任內(nèi)的短期收益，更要從當(dāng)?shù)氐拈L遠(yuǎn)利益出發(fā)。地方政府擁有資產(chǎn)負(fù)債意識是地方財(cái)政健全和成熟的表現(xiàn)，這種意識的擁有要靠地方政府的長期運(yùn)行與積累，通過不斷地實(shí)踐才能夠獲得。

2.資產(chǎn)負(fù)債能力是指地方政府有權(quán)占有、使用、處置自身的資產(chǎn)與負(fù)債，這更多地表現(xiàn)為一種權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，這種權(quán)利尤為重要。當(dāng)?shù)胤秸J(rèn)識到自身資產(chǎn)負(fù)債存在或可能存在錯(cuò)配等潛在和現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，它應(yīng)該有通過自身決策機(jī)構(gòu)制定決策和執(zhí)行決策的權(quán)利，比如：自主制定地方債的發(fā)行決策，自主確定地方債的發(fā)行規(guī)模與時(shí)間，根據(jù)市場規(guī)律確定發(fā)行利率和方式等。資產(chǎn)負(fù)債能力是資產(chǎn)負(fù)債意識的有效延伸，更是對地方政府資產(chǎn)負(fù)債意識的有效保障。在我國現(xiàn)階段，地方政府資產(chǎn)負(fù)債能力的提高有賴于中央政府在財(cái)政體制改革進(jìn)程中加快向地方政府授權(quán)的步伐。

資產(chǎn)負(fù)債意識和資產(chǎn)負(fù)債能力是責(zé)任和權(quán)利的關(guān)系，二者相輔相成，缺一不可，一方面，資產(chǎn)負(fù)債能力的提高能夠加強(qiáng)地方政府的資產(chǎn)負(fù)債意識，資產(chǎn)負(fù)債意識的成熟能夠使地方政府獲得更多、更健全的資產(chǎn)負(fù)債管理的權(quán)利；另一方面，資產(chǎn)負(fù)債意識不強(qiáng)會導(dǎo)致中央政府向地方政府財(cái)政授權(quán)進(jìn)程的延緩，而資產(chǎn)負(fù)債能力的缺失也會導(dǎo)致地方政府平衡自身資產(chǎn)負(fù)債意識的淡薄。

(三)完善地方財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)

從目前地方財(cái)政收入來源結(jié)構(gòu)看，我國地方財(cái)政的收入主要有地方稅收、非稅收入和少量的地方政府債務(wù)收入。

我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制中，那些籌資能力強(qiáng)、征收成本低的稅種(如：消費(fèi)稅和關(guān)稅)基本上被劃成了中央稅，地方稅體系處于從屬和被動的地位，而且，在歷次中央稅與地方稅的調(diào)整中也存在著稅種由地方向中央讓渡的趨勢(如：企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的調(diào)整)，這直接導(dǎo)致地方稅籌資能力的下降。在地方政府非稅收入來源不斷減少的情況下，必須健全地方稅稅制，保證地方財(cái)政有及時(shí)足額的收入來源。在此次結(jié)構(gòu)性稅制改革中，可以伴隨著個(gè)別稅種的改革，調(diào)整其在中央政府與地方政府間的分配格局，如：現(xiàn)行的增值稅擴(kuò)圍改革后，部分原來繳納營業(yè)稅的行業(yè)開始繳納增值稅，那么，可以提高地方政府在這部分行業(yè)增值稅分配中的分享比例。另外，伴隨著我國房地產(chǎn)調(diào)控，將房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大，增強(qiáng)房產(chǎn)稅的籌資能力，在各地房產(chǎn)存量不斷攀升的情況下，使其成為地方政府的一項(xiàng)重要收入來源。

(四)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

目前，地方政府著眼于提高城市接納能力，簡單地把解決農(nóng)民衣食住行等方面的困難作為最終目的，這種做法只能短期解決這部分人的生活問題，但是，他們在城市中仍然沒有立足的本領(lǐng)，長此以往，會形成逆向選擇，造成懶人橫行、地方財(cái)政積重難返的局面，增加了地方財(cái)政的支出剛性。

因此，地方政府要促進(jìn)城市化的發(fā)展，就要在優(yōu)化地方支出結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行改革，立足遠(yuǎn)期化和宏觀性，注重財(cái)政支出的投向，從“養(yǎng)人”為主向“做事”為主轉(zhuǎn)變，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平、加強(qiáng)對進(jìn)城農(nóng)民的技能培訓(xùn)。通過優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮地方政府在城市化進(jìn)程中的促進(jìn)作用。

(五)豐富地方政府的預(yù)算平衡手段

地方政府平衡預(yù)算的手段至少應(yīng)該包括財(cái)政投融資機(jī)制和自主發(fā)行地方債。財(cái)政投融資機(jī)制是解決地方政府資金困難的一種有效手段，這一機(jī)制依托于政府的信譽(yù)、采用信用的方式進(jìn)行融資，同時(shí)在投資方面手段多樣而靈活。它能部分解決地方政府在城市化中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的資金缺口。

健全的地方財(cái)政應(yīng)該擁有平衡預(yù)算的手段，地方政府獨(dú)立發(fā)行地方債是目前國際通行的做法，我國在這方面已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試，但這個(gè)進(jìn)程比較緩慢，到目前為止，從地方財(cái)政總體來看，發(fā)債的需求基本上沒有得到滿足，大量的地方政府(尤其是市縣一級的地方政府)距離自主獨(dú)立發(fā)行公債仍然較遠(yuǎn)。應(yīng)該加快向地方政府放權(quán)的進(jìn)程，但這種放權(quán)并不是簡單地賦予地方政府發(fā)行地方債的權(quán)利，因?yàn)槲覈^大多數(shù)地方財(cái)政仍是不成熟的，要在穩(wěn)步提高地方政府資產(chǎn)負(fù)債意識的前提下，賦予地方政府全面的資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)力，從而構(gòu)建健全的地方政府資產(chǎn)負(fù)債管理能力。

〔1〕 王立新.經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化——基于省級面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究[J].財(cái)經(jīng)論叢，2014年第4期.

〔2〕 劉建平，楊磊.中國快速城鎮(zhèn)化的風(fēng)險(xiǎn)與城市治理轉(zhuǎn)型[J].中國行政管理，2014年第4期.

〔3〕 鄧子基.關(guān)于土地財(cái)政的幾個(gè)問題[J].學(xué)術(shù)評論，2012年第1期.

〔4〕 吳冠岑.土地供給、分配機(jī)制與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范[J].改革，2012年第4期.

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