什么決定了財政分權(quán)程度——基于文獻(xiàn)的考察

李清彬

（國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038）

十八屆三中全會通過的《決定》將建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度作為深化財稅體制改革的三大任務(wù)之一，并明確了中央與地方事權(quán)劃分和支出責(zé)任適應(yīng)事權(quán)安排的原則。其中的一個核心問題就是，中央地方的財政分權(quán)程度如何決定。財政分權(quán)理論始終強(qiáng)調(diào)，集權(quán)和分權(quán)都有各自的優(yōu)點和缺點，過度分權(quán)和過度集權(quán)都可能偏離了最優(yōu)的軌道，關(guān)鍵點在于到底多大程度的財政分權(quán)是適宜的。事實上，財政分權(quán)程度是一個受到多種因素影響的復(fù)雜問題，并不存在一個放之四海皆準(zhǔn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各個經(jīng)濟(jì)體的財政分權(quán)程度均是在自身的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、地理、文化等多方面因素的共同作用下，或主動或被動地形成的，并會隨相關(guān)條件的變化而不斷動態(tài)演變。本文的工作是基于既有研究文獻(xiàn)的相關(guān)成果，對財政分權(quán)程度的影響因素做一系統(tǒng)性的梳理提煉，從理論上認(rèn)清分權(quán)程度的相關(guān)因素和影響機(jī)制，為我國下一步進(jìn)行事權(quán)和支出責(zé)任的分權(quán)改革提供參考。

一、政治因素

政治因素對財政分權(quán)程度有著非同尋常的影響，作用機(jī)制的基本鏈條為：政治分權(quán)程度客觀上要求相匹配的財政分權(quán)程度。政治因素主要包括是采用聯(lián)邦制還是單一制、民主程度、以及政府規(guī)模。

(一)政治體制

當(dāng)今世界國家大體可劃分為聯(lián)邦制與單一制。聯(lián)邦制國家地方與聯(lián)邦中央在法律意義上互不從屬，各成員單位在規(guī)定范圍內(nèi)相互平等而獨立，這決定了其傾向于分權(quán)而治。單一制是由若干行政區(qū)域單位和自治單位組成的單一主權(quán)國家，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力和決策的相對集中，各級地方政府對中央政府有著較強(qiáng)的依賴性，這決定了其具有集權(quán)傾向。既有實證研究或者將樣本分作聯(lián)邦制和單一制國家兩個樣本做回歸(Yilmaz,1999)，或者在回歸中加入虛擬變量予以考慮，或者將政治體制分為五檔(Bodman,etal，2010)，發(fā)現(xiàn)政治體制越集權(quán)，財政分權(quán)程度也就越低，即聯(lián)邦制的財政分權(quán)程度要比單一 制 政 體 社 會 高 (Wasylenko，1987；Yilmaz,1999；Letelier，2005；Bodman,etal，2010)。

(二)民主程度

民主政治與選舉、權(quán)力制衡關(guān)系密切。具有選舉權(quán)通常意味著公眾表達(dá)自身偏好更加充分，這是激勵政府對此做出回應(yīng)的有效動力。因而，民主程度越高，分權(quán)程度也更高。實證文獻(xiàn)中大多支持這一 結(jié) 論 (Panizza，1999；Letelier，2005；Bodman,et al，2010；Jamettiand Joanis，2011；Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque，2012)。其中，Panizza(1999)使用國家民主指數(shù)、州政府及州以下政府是否選舉產(chǎn)生等來衡量民主程度，發(fā)現(xiàn)民主程度與財政分權(quán)程度為正向關(guān)系。Bodman,etal(2010)發(fā)現(xiàn)具有選舉權(quán)的地方政府層級個數(shù)越多，地方政府的收入比重越大，即分權(quán)程度越高。Jamettiand Joanis(2011)考察了選舉政治因素對財政分權(quán)的影響，使用了世界銀行Datasetof Political Indicators(DPI)中的相關(guān)指標(biāo)，確證了民主程度與財政分權(quán)程度的正向關(guān)系。

(三)政府規(guī)模

Bodman,etal(2010)關(guān)注了政府規(guī)模對財政分權(quán)程度的可能影響。政府規(guī)模有兩方面的含義，一是政府的整體規(guī)模，二是中央和地方政府規(guī)模的相對大小。采用全部政府收入占GDP比重這一指標(biāo)衡量政府規(guī)模，發(fā)現(xiàn)政府規(guī)模越大，各項資源也就更容易集中在中央政府手中，這意味著較低的財政分權(quán)程度。而地方政府的相對規(guī)模，本身是衡量財政分權(quán)程度的一個重要方面。地方政府的相對規(guī)模越大直接意味著財政分權(quán)的程度更大。使用地方政府人員/中央政府人員指標(biāo)的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，指標(biāo)值越高，地方政府占總收入的比重也就越高，但以支出衡量的分權(quán)指標(biāo)上的結(jié)果出現(xiàn)了分化：OECD樣本中系數(shù)不顯著影響，中低收入國家樣本呈現(xiàn)正向影響①Bodman,etal(2010)的解釋是，對于中低收入國家樣本，政府雇員工資本身就占到支出的很大一部分，因而影響較大。。

二、經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)因素的基本機(jī)制在于：分權(quán)程度應(yīng)適應(yīng)于效率要求，即圍繞經(jīng)濟(jì)效率的提升來匹配財政分權(quán)程度。經(jīng)濟(jì)因素主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 (或收入水平)、城市化的推進(jìn)、財政收支結(jié)構(gòu)特征和轉(zhuǎn)移支付狀況等。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段(收入水平)的差異帶來了各方面的差異，財政分權(quán)程度也不例外。然而，因為正負(fù)兩種作用機(jī)制都存在，這種影響的正負(fù)方向并不是那么確定。第一，多數(shù)研究支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)的正向影響，即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，財政分權(quán)程度會加大。不少實證研究都發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是正相關(guān)的。這種正向關(guān)系存在雙向因果的可能，而且常常難以剔除干凈，不過單從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)的影響來看，主要有以下幾種機(jī)制在發(fā)揮作用。(1)經(jīng)濟(jì)水平提高推動本地化服務(wù)需求增加，進(jìn)而對分權(quán)的需求增加。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動本地化服務(wù)多樣化和質(zhì)量的需求增大，對財政分權(quán)也就有了更大的需求(Panizza，1999)，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升了地方政府的籌資能力，使其變得更有能力負(fù)擔(dān)起本地公共品的提供(Tanzi,2000)。(2)“成本推動效應(yīng)”自動支撐地方支出膨脹。下級政府的支出責(zé)任主要集中在生產(chǎn)力增長緩慢、勞動密集性質(zhì)的活動上，如健康、教育、警察事務(wù)，當(dāng)收入水平隨整個社會生產(chǎn)力提升時，這些地方服務(wù)項目就變得相對昂貴(Baumol,1967;Letelier,2005;Campbell,2003)，地方政府的支出也就相對膨脹了。(3)分權(quán)在發(fā)達(dá)國家更能推動經(jīng)濟(jì)增長。Davoodiand Zou(1998)發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)在發(fā)達(dá)國家更強(qiáng)。Bahl&Linn(1992)以及Panizza(1998)認(rèn)為，在發(fā)達(dá)國家，地方政府提供的公共產(chǎn)品比中央政府提供的公共產(chǎn)品的收入彈性高，財政分權(quán)成為經(jīng)濟(jì)增長的一種要求；而在發(fā)展中國家，財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系并不清晰。因而，發(fā)展水平越高，越傾向于采取更大分權(quán)安排來提供更多公共品，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)增長。(4)發(fā)達(dá)國家穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會狀況的需求較弱。Bahl&Linn(1992)在理論上論證了發(fā)展中國家由于面臨穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會狀況等問題，比發(fā)達(dá)國家更需要集權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，經(jīng)濟(jì)社會狀況相對穩(wěn)定，這方面的需要逐步減弱，也就傾向采用更大程度的分權(quán)模式。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)程度也存在負(fù)向作用。一些研究也發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)的負(fù)向效應(yīng)。這是由于：(1)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入的增長，收入再分配和社會性政策的必要性更為凸顯，相對重要性不斷增強(qiáng)(Oatesand Wallis，1988；Letelier，2005)，而這些支出責(zé)任通常在中央政府，因而分權(quán)程度存在被拉低的可能；(2)隨著生活水平提升，人們對城際交通和高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施的需求也會增大(Pryor，1967)，這類基礎(chǔ)設(shè)施(特別是跨區(qū)域設(shè)施)具有較強(qiáng)的外部性特征，因而支出責(zé)任更多歸屬于中央政府，財政分權(quán)程度也可能因此而下降。①一些研究也認(rèn)為，上述特征在聯(lián)邦國家更多表現(xiàn)為中層政府權(quán)力的增強(qiáng)，如省級政府或者州政府(Pommerehne，1977)。

綜合來看，雖然存在負(fù)向作用力，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對財政分權(quán)程度的正向影響是主要力量，至少在高于一定收入臨界點后，這一正向影響是有共識的 (Bahl and Nath，1986；Bahl and Linn，1992；Letelier，2005)。

(二)城市化的推進(jìn)

城市化對財政分權(quán)的作用也存在正向和負(fù)向兩種作用力。②事實上，城市化與財政分權(quán)存在雙向影響關(guān)系，分權(quán)對城市化進(jìn)程也會產(chǎn)生影響：分權(quán)可以讓本地政府更大程度地介入當(dāng)?shù)鼗顒?，提升公共設(shè)施水平，減少人們對政府的不滿。在這種狀態(tài)下，向更大城市的遷移活動可能會因此減緩(Letelier,L.S，2005)。本文主要關(guān)注的是城市化對財政分權(quán)的作用力。隨著城市化的推進(jìn)，分散的農(nóng)村地區(qū)人口減少，規(guī)模較小、分散的地方政府難以承擔(dān)大量的公共服務(wù)支出，從而帶來地方政府的合并重組，財政分權(quán)程度因而下降。同時，城市化的持續(xù)發(fā)展使得大量人口集中在少數(shù)大城市，公共服務(wù)的種類、數(shù)量和規(guī)模激增，單純依靠城市的財力難以承擔(dān)所有的公共支出責(zé)任，對中央政府或上級政府的補貼需求就隨之加大，導(dǎo)致財政分權(quán)程度的下降。然而，如果人口并非集聚在少數(shù)幾個大城市，而是同時存在多個相對重要的城市，呈現(xiàn)齊頭并進(jìn)的發(fā)展勢頭，那么城市化也不一定必然導(dǎo)致財政分權(quán)程度的下降(Letelier，2005)。而且，原本農(nóng)村地區(qū)的稅基相對較單一，城市化的推進(jìn)卻會擴(kuò)大地方政府的稅收多樣性，還有可能引致稅收的分權(quán)化(Theissen,2000)。實證結(jié)果中，通常的結(jié)論是城市化的推進(jìn)對財政分權(quán)是負(fù)向影響(Letelier,L.S.，2005；Bodman,et.al，2010)，Letelier(2005)發(fā)現(xiàn)這種負(fù)向關(guān)系在低收入國家中更為明顯，可歸因于少數(shù)幾個大城市的聚集。不過，早期的Kee(1977)發(fā)現(xiàn)了正向影響，Letelier(2005)對分部門的分權(quán)研究結(jié)果表明，城市化對地方政府的住房支出比重是正向影響?？梢?，城市化因素對財政分權(quán)的影響并不完全確定。

(三)收支結(jié)構(gòu)特征

從收入來講，各國主體稅種結(jié)構(gòu)有所不同，直接影響到財政分權(quán)程度。按照稅收劃分的原則，某些稅種更適合劃歸中央政府，另一些適合劃歸地方政府。假如世界各國都遵守統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，那么基于不同國家稅收收入的來源結(jié)構(gòu)，財政分權(quán)程度也就相應(yīng)不同。如果一個國家的收入以適合中央政府的稅種為主，則分權(quán)程度較低；相反，以更適合地方政府的稅種為主③如關(guān)稅、公司所得稅、資源稅、流轉(zhuǎn)稅和消費稅等。這是由稅收成本的全國受益性或流動性所決定的。如房產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅、財產(chǎn)稅、土地稅等。這幾個稅種都具有強(qiáng)烈的地方受益稅性質(zhì)。當(dāng)然，還有一些可以兼做中央和地方的稅種，如個人所得稅、財富稅(如遺產(chǎn)稅、贈與稅)等?；谒麄兊脑俜峙湫再|(zhì)，這些稅種適合作為中央收入的有效組成，而基于地方政府在管理上所具有的信息優(yōu)勢，也適合于作為地方收入構(gòu)成。各國的實際情況差異很大，分成比例也就差距很大。，則分權(quán)程度較高。比如，最為典型的經(jīng)濟(jì)模式劃分——外向型或內(nèi)向型經(jīng)濟(jì)模式，如果一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是外貿(mào)導(dǎo)向性的，中央政府就很可能集中了關(guān)稅及相關(guān)收入，財政分權(quán)程度可能較低(Letelier，2005)。不過這通常發(fā)生在發(fā)展中國家，他們更容易將進(jìn)出口稅收作為創(chuàng)匯以及財政收入的唯一手段。實證研究支持了邏輯上的判斷，即外貿(mào)水平負(fù)向影響財政分權(quán)程度(Kee，1977；Bodman,etal，2010)，然而，Letelier(2005)只發(fā)現(xiàn)了微弱的關(guān)聯(lián)，在多數(shù)回歸中并不顯著。支出結(jié)構(gòu)對財政分權(quán)程度的影響與收入結(jié)構(gòu)的機(jī)制是相似的：基于多種因素和相應(yīng)的原則，中央和地方都有著更適合的支出類型傾向，各國支出結(jié)構(gòu)中不同支出類型的比重差異就影響到中央地方實際支出規(guī)模的分配，進(jìn)而影響到財政分權(quán)程度。不過政府的支出結(jié)構(gòu)較難采用指標(biāo)來合理衡量，通常采用某一項較為突出的支出類型作為代理變量來說明這一關(guān)系。比如加入軍費支出指標(biāo)，軍費支出通常是由中央政府支出，如果一個國家的軍費支出占很大比重，則以支出比重來衡量，分權(quán)程度就較低。

(四)轉(zhuǎn)移支付狀況

從本質(zhì)上講，中央政府對轉(zhuǎn)移支付的控制是一種集權(quán)而非分權(quán)的表現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付的前提就是稅收權(quán)力的上收和再分配，那么在地方事權(quán)既定的前提下，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模越大，地方自主的稅權(quán)就越少，財政分權(quán)程度也就越低。同時，轉(zhuǎn)移支付以減少橫向失衡、保障公共設(shè)施和公共服務(wù)均等化為目的，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移支付的作用必然在觀念上抵制財政分權(quán)。實際上，這一機(jī)制的關(guān)鍵部分在于中央政府對轉(zhuǎn)移支付數(shù)量和用途的控制權(quán)大小。如果只由中央政府收取然后按照征收來源的比重(假如可以做到)轉(zhuǎn)移支付給地方政府，那么這是一種分權(quán)的表現(xiàn)；相反，如果中央政府完全控制了轉(zhuǎn)移支付，在對誰轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)移多少、用途是什么等都有完全話語權(quán)，這就是一種集權(quán)的表現(xiàn)。需要注意的是，隨著轉(zhuǎn)移支付的增大，以地方支出占比指標(biāo)來衡量的財政分權(quán)程度也會相應(yīng)提高(Letelier，2005)。然而，Kee(1977)的發(fā)現(xiàn)，這一效應(yīng)在收入衡量的分權(quán)指標(biāo)上就不再顯著，而新近的研究中，地方政府收入中轉(zhuǎn)移支付的比重越高，財政分權(quán)程度越低(Letelier，2005；Bodman,etal，2010)。

三、社會因素

社會因素對財政分權(quán)程度的影響是一種自下而上的需求表達(dá)過程，其基本機(jī)制是，社會群體的各方面特征反映出對財政分權(quán)的需求，進(jìn)而影響到財政分權(quán)程度。主要包括群體異質(zhì)性、社會穩(wěn)定性等因素。

(一)群體異質(zhì)性

群體異質(zhì)性包括兩個層面的含義。第一層面是指“群體特征異質(zhì)性”，包括種族、民族以及語言多樣性等方面。他們對財政分權(quán)程度是正向影響。一是群體特征異質(zhì)性越大，對本地公共品的需求也就更多樣化(Tiebout，1956)，采用分權(quán)模式更有效率；二是群體特征異質(zhì)性越大的國家，更需要通過有區(qū)別的地方管理來維護(hù)自治及調(diào)和民族矛盾，將更傾向于降低中央政府的支出水平(Panizza，1999)①當(dāng)然，對于民族沖突不斷的社會來說，采用更高程度的集權(quán)或許是一種更好的應(yīng)對辦法，這對應(yīng)著社會因素中的社會安定性的作用機(jī)制。。不少文獻(xiàn)支持了群體特征異質(zhì)性對財政分權(quán)程度的正 向 影 響 的 結(jié) 果 (Panizza，1999；Campbell，2003；Arzaghi and Henderson，2005；Bodman,et.al，2010；Canavire-Bacarrezaand Martinez-Vazque，2012)。第二層面是指“群體偏好異質(zhì)性”。正如Calsamiglia,et.al(2006)構(gòu)建的“團(tuán)結(jié)模型”揭示的那樣，各個社會對區(qū)域公共品供給均等性的偏好存在差異，導(dǎo)致財政分權(quán)程度的差異。對于一個上下通達(dá)的社會，這種偏好越強(qiáng)，就更傾向于更易于實施再分配功能的集權(quán)模式，而這種偏好越弱，則傾向于分權(quán)。對這種偏好進(jìn)行衡量是較為困難的，在實際研究中等價于“再分配偏好”的指標(biāo)②有關(guān)再分配偏好的衡量指標(biāo)，可參見Alesina&Giuliano(2009)對再分配偏好的研究。，包含龐大樣本量的社會調(diào)查數(shù)據(jù)是形成這一指標(biāo)的基礎(chǔ)。文獻(xiàn)中還使用收入差距程度來衡量再分配偏好，認(rèn)為收入差距過大的社會里，人們對再分配需求更大，而這更大程度上是中央政府的職能，集權(quán)的需求就變得強(qiáng)烈。不過，Letelier,L.S.(2005)和 Bodman,et.al(2010)均發(fā)現(xiàn)基尼系數(shù)對財政分權(quán)的影響在統(tǒng)計上不顯著。③需要注意的是，群體偏好異質(zhì)性很可能受到群體特征異質(zhì)性的影響，當(dāng)然也會受到其他因素的影響。有關(guān)再分配偏好的影響因素問題，可參見李清彬(2011)的綜述。

(二)社會穩(wěn)定性

如果一個社會經(jīng)常面臨著戰(zhàn)爭和內(nèi)部沖突的不確定性時，可能就更傾向于集權(quán)(在保持其他因素不變的條件下)。一是社會沖突不斷為人們接受一個大政府提供了氛圍條件 (Peacock and Wiseman，1961)；二是如果一個社會經(jīng)常發(fā)生各類沖突事件，這個國家就更傾向于給地方政府更少的權(quán)力(Bahl and Linn，1992)。因而，社會混亂程度對財政分權(quán)程度是負(fù)向影響。實證研究中通常使用一國或地區(qū)的軍費支出占GDP的比重來衡量，發(fā)現(xiàn)軍費支出顯著地負(fù)向影響財政分權(quán)程度 (Bahland Nath，1986；Bodman,et.al，2010)。

四、其他因素

除政治、經(jīng)濟(jì)和社會因素外，還有一些地理、歷史和文化因素影響到了財政分權(quán)程度。這些因素的影響機(jī)制較為復(fù)雜，在研究文獻(xiàn)中通常作為控制變量來考慮。主要包括國家規(guī)模、殖民歷史和宗教信仰等。

(一)國家規(guī)模

國家規(guī)模通常可以用人口規(guī)模、疆域面積，或者二者的融合指標(biāo)——人口密度來表示。Panizza(1999)指出，大的疆域和稀少的人口可為中間投票者提供一個更為理想的距離，降低了人們對中央提供公共品的需求，也就更支持財政分權(quán)。在具體作用機(jī)制上，一是大的國家規(guī)模對公共品需求更加多樣化，進(jìn)而引致分權(quán)程度加大。二是更大的疆域面積降低了地方公共品在區(qū)域間的外溢效應(yīng)(Pommerehne，1977)，同時更容易產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)，由中央統(tǒng)一提供公共品的必要性下降，地方自主供給公共服務(wù)更為可能，財政分權(quán)程度也就更高。三是行政成本過高引致分權(quán)程度加大(Litvack and Oates，1971)。疆域遼闊而人煙稀少的大國，集權(quán)式體制會帶來更高行政成本。比如，人口密度足夠高的時候，由中央政府來征稅更有效率。因而，人口密度對財政分權(quán)是負(fù)向作用，密度越小，分權(quán)程度越高。俄羅斯、加拿大、美國等聯(lián)邦國家都屬于這一類型。實證結(jié)果顯示，疆域面積與財政分權(quán)程度是正向關(guān)系(Panizza，1999；M.Arzaghi and J.V.Henderson，2005；Bodman,et.al，2010)，人口規(guī)模對分權(quán)程度也是正向影響(Bodman,et.al，2010；Jamettiand Joanis，2011)。不過Letelier,L.S.(2005)沒有發(fā)現(xiàn)人口密度對財政分權(quán)有顯著關(guān)系。①Canavire-Bacarreza and Martinez-Vazque(2012)分析了地理特征對財政分權(quán)的影響機(jī)制，基于海拔、疆域面積和氣候等變量構(gòu)建了地理特征指數(shù)。其基本邏輯是在地理上越趨向發(fā)散的國家，民眾的異質(zhì)性也就越強(qiáng)。當(dāng)然這一邏輯受到基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件的影響，但影響程度很小。實證結(jié)果驗證了上述機(jī)制。

(二)歷史文化

對于有過殖民歷史的國家來講，其財政分權(quán)程度的安排通常受到原宗主國的深度影響。Conyers(1990)指出，不少欠發(fā)達(dá)國家從他們的宗主國那里繼承了相對集權(quán)的體制，特別是在獨立初期，通常傾向于維持、甚至強(qiáng)化中央集權(quán)的體系，以顯示國家的統(tǒng)一完整性，強(qiáng)化新政府的權(quán)威性，保障政策執(zhí)行的順暢。Arzaghiand Henderson(2005)控制了殖民歷史變量，但未發(fā)現(xiàn)顯著關(guān)系。除了殖民特征的歷史，財政分權(quán)程度嚴(yán)重依賴于歷史狀態(tài)——制度具有相當(dāng)大的路徑依賴性質(zhì)。Panizza(1999)將財政分權(quán)變量的滯后項加入到回歸中去，發(fā)現(xiàn)了十分顯著的關(guān)系，表明歷史傳統(tǒng)因素的重要性。Letelier(2005)的實證結(jié)果也發(fā)現(xiàn)，特定歷史時期的制度變動對財政分權(quán)程度會產(chǎn)生很大影響。另外，一個國家主流宗教信仰的差異也會對財政分權(quán)的制度安排產(chǎn)生影響，作用機(jī)制較為復(fù)雜，理論上的預(yù)期影響方向不明確，不過Arzaghiand Henderson(2005)控制了“穆斯林人口比重”，發(fā)現(xiàn)對財政分權(quán)程度有穩(wěn)健的負(fù)向影響。

五、總結(jié)和討論

本文沿著慣常的思維習(xí)慣，從既有文獻(xiàn)中梳理出政治、經(jīng)濟(jì)、社會和其他各方面影響因素和具體變量，分析討論了作用機(jī)制和實證結(jié)果(見表1)。

本文認(rèn)為，所謂適宜的財政分權(quán)程度指的正是與該國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和其他各方面因素相適應(yīng)的程度，既在約束條件之內(nèi)，又滿足了偏好和效率。一般來講，正向影響財政分權(quán)程度的因素有：實施聯(lián)邦制、民主程度較高、政府規(guī)模較小(以及地方政府規(guī)模相對較大)；經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、城市化程度較低、收支結(jié)構(gòu)更偏向地方政府、轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大且受中央政府控制較小；群體異質(zhì)性越大(再分配偏好越高)、用于維持社會穩(wěn)定的支出越低；疆域面積越大、人口規(guī)模越大。另外，財政分權(quán)程度還受到宗主國制度和宗教信仰等因素的影響。不過，既有文獻(xiàn)研究也面臨一些問題和障礙。一是數(shù)據(jù)本身存在問題，IMF的GFS數(shù)據(jù)缺失值較多，且并未包括地方政府的自主稅權(quán)等相關(guān)變量，基于這一數(shù)據(jù)庫構(gòu)筑的財政分權(quán)指標(biāo)具有誤導(dǎo)性(Bahl，1999)。二是如何更精準(zhǔn)地衡量財政分權(quán)程度。Ebel,et al(2002)，Stegarescu(2004)以及徐永勝、喬寶云(2012)曾對此做了討論。一個辦法是采用多種指標(biāo)分別展示結(jié)果，但這樣又會出現(xiàn)不同指標(biāo)得到的結(jié)果有所差異的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在收入分權(quán)程度和支出分權(quán)程度的不同結(jié)果。這一問題的根源在于收入分權(quán)和支出分權(quán)不對稱發(fā)展問題。這一現(xiàn)象在研究財政分權(quán)的影響因素時也應(yīng)深入考慮。①Sacchiand Salotti(2014)專門研究了這種不對稱的分權(quán)狀態(tài)。三是內(nèi)生性問題。如何識別出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政分權(quán)的雙向因果關(guān)系？現(xiàn)有實證研究對內(nèi)生性控制的不夠，可能導(dǎo)致錯誤的結(jié)論。不少研究意識到了這一點，但要做出恰當(dāng)處理是困難的。正如Arzaghi and Henderson(2005)指出的那樣，不少變量與財政分權(quán)存在明顯數(shù)量關(guān)系，但很難進(jìn)一步確認(rèn)出因果關(guān)系，因而應(yīng)更多關(guān)注那些有明顯因果機(jī)制的變量。

表1 財政分權(quán)程度的影響因素

〔1〕 Alesina,Alberto,and Paola Giuliano.Preferences for Redistribution.NBER Working Paper No.14825,2009.

〔2〕 Arzaghi,M.and J.V.Henderson,Why Countries are Fiscally Decentralizing,Journal of Public Economics,July,2005,1157-1189.

〔3〕 Bahl,R.W.,&Linn,J.F.Urban Public Finance in Developing Countries.Oxford:Oxford University Press,1992.

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〔7〕 Campbell,H.F.Are Culturally Diverse Countries More Fiscally Decentralized?in Growth and Development in the Global Economy,H.Bloch(ed),Edward Elgar,2003:203-223.

〔8〕 Canavire-Bacarreza,Gustavo and Jorge Martinez-Vazque.Reexamining the Determinants of Fiscal Decentralization:What Is The Role of Geography?International Center for Public Policy Working Paper,2012:12-11.

〔9〕 Conyers,D.(1990).Centralization and DevelopmentPlanning:A Comparative Perspective.In Decentralizing for Participatory Planning,edited by P.de Valk and K.H.Wekwete.Aldershot:Avebury.

〔10〕Davoodi,H.,&Zou,H.F.Fiscal Decentralization and Economic Growth:ACross-Country Study.Journal of Urban Economics,1998,43(2):244-257.

〔11〕 Oates,W.E.Fiscal Federalism.New York:Harcourt Brace Jovanovich,1972.

〔12〕李清彬.再分配傾向的決定：對既有文獻(xiàn)的考察.經(jīng)濟(jì)評論,2011(5).

〔13〕宋立，劉樹杰主編.各級政府公共服務(wù)事權(quán)財權(quán)配置.中國計劃出版社，2005.

〔14〕徐永勝，喬寶云.財政分權(quán)度的衡量:理論及中國1985-2007 年的經(jīng)驗分析.經(jīng)濟(jì)研究，2012(10)：4-13.