湖南省湘西州扶貧攻堅綜合績效評析

韓娜娜

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖南 吉首 416000)

湖南省湘西州扶貧攻堅綜合績效評析

韓娜娜

(吉首大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖南 吉首 416000)

采用熵值法對湖南省湘西州扶貧攻堅政策實施情況進行綜合績效評價，得出結(jié)論：湘西州扶貧綜合績效分為南部吉首市和鳳凰縣，北部的龍山縣和永順縣，花垣縣-保靖縣-古丈縣-瀘溪縣等三級扶貧績效區(qū)；貧困程度表現(xiàn)為古丈縣，保靖縣，龍山縣-永順縣-花垣縣-鳳凰縣-瀘溪縣，吉首市依次降低，較強較弱縣(市)連片分布特征明顯。

湘西州； 扶貧攻堅； 績效

一、引言

2011年國家確定了11個集中連片特殊困難地區(qū)，并率先啟動武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅試點工作，制定了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃(2011-2020)》。經(jīng)過幾年政策實施，武陵山連片特困區(qū)扶貧開發(fā)工作已進入中期，此階段扶貧開發(fā)工作進展成效到底如何，政策是否需要調(diào)整，這都需要對前期扶貧攻堅工作績效進行綜合評估。

從中國扶貧績效研究方面看，目前關(guān)于扶貧工作績效的評價由單指標(biāo)評價研究轉(zhuǎn)向綜合指標(biāo)評價研究；對專項扶貧績效研究較多，尤其是扶貧資金使用績效，對綜合扶貧績效評價較少且深度不夠。關(guān)于綜合扶貧績效研究，不同學(xué)者進行了各有特色的實證研究。如昝惠芳[1]試圖構(gòu)建多種政府扶貧開發(fā)績效評估模型，周瑞超[2]利用DEA模型從行政村層次對扶貧效果進行綜合分析，付英[3]等從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果和可持續(xù)發(fā)展能力方面對蘭州市扶貧開發(fā)績效進行了評估。而集中連片特殊困難區(qū)域于2011年才劃定具體范圍，有學(xué)者試圖對其扶貧攻堅績效進行探索，如張曦[4]以貴州省為例對連片特困地區(qū)參與式扶貧績效進行評價，張琦[5]等基于灰色關(guān)聯(lián)分析法對所有連片特困地區(qū)扶貧成效進行多維動態(tài)評價，但目前對武陵山連片特困區(qū)扶貧攻堅規(guī)劃實施以來的扶貧攻堅績效的研究鮮少涉及。盡管國家統(tǒng)計局及相關(guān)管理部門對貧困狀況會進行監(jiān)測和評估，但更多是針對貧困人口減少、收入水平、消費變化等指標(biāo)測度，很難客觀全面地對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展及扶貧開發(fā)綜合效果進行判斷[5]。

因此，目前需要對《規(guī)劃》實施以來武陵山片區(qū)扶貧攻堅進行綜合績效評估。湖南省湘西州全部區(qū)域被納入武陵山集中連片特困區(qū)，此區(qū)域的社會經(jīng)濟環(huán)境、自然環(huán)境等狀況在整個武陵山片區(qū)內(nèi)具有典型性和代表性。本文以該區(qū)域為對象，選取典型性和代表性的評價指標(biāo)體系，對湘西州縣域扶貧攻堅績效進行定量對比性研究。

二、扶貧績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建及評價方法確定

(一)指標(biāo)體系構(gòu)建

扶貧攻堅績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建要基于貧困及反貧困內(nèi)涵界定。目前認(rèn)為貧困是經(jīng)濟、社會、文化落后的總稱，不僅體現(xiàn)為物質(zhì)經(jīng)濟的缺乏，還表現(xiàn)為地區(qū)發(fā)展能力的不足，缺少發(fā)展機會和手段[3-8]。與此相應(yīng)，我國扶貧政策也經(jīng)歷了救助式扶貧到開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。而集中式連片特殊困難集中區(qū)扶貧攻堅政策實際上是開發(fā)式扶貧在新的社會經(jīng)濟發(fā)展階段的體現(xiàn)。因此，湘西州縣域扶貧攻堅綜合績效評價應(yīng)該采用一種包括經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展能力在內(nèi)的多維度評價指標(biāo)體系。同時，考慮到績效評價指標(biāo)體系要體現(xiàn)獨立性、代表性、可獲取性等一般原則，本文構(gòu)建包括地區(qū)全面發(fā)展?fàn)顟B(tài)指標(biāo)和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力指標(biāo)兩類績效評價體系(見表1)。

(二)評價方法及指標(biāo)權(quán)重確定

本文以客觀賦權(quán)方法熵值法確定基本權(quán)重，然后根據(jù)相關(guān)專家建議及地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展實際情況對以上確定的權(quán)重進行適度調(diào)整(見表1)。熵值法是根據(jù)各指標(biāo)所含固有信息有序度的差異性來反映該指標(biāo)信息的效用價值，從而確定該指標(biāo)權(quán)重的一種方法。一個系統(tǒng)有序程度越高則信息熵越小，其效用值越大，指標(biāo)權(quán)重就越大，反之亦然。熵值法的具體步驟如下：

(1)原始數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化

其中，Xij為標(biāo)準(zhǔn)化后所得值，xij為評價指標(biāo)實際值，n為研究對象個數(shù)，m為指標(biāo)個數(shù)。

(2)計算第j項指標(biāo)第i個對象的指標(biāo)值的權(quán)重

(3)計算第j項指標(biāo)的熵值

（ 來源：《經(jīng)濟日報》 2018-08-01 http://digitalpaper.stdaily.com/http_www.kjrb.com/kjrb/html/2018-08/01/content_400618.htm?div=-1 ）

(4)計算第j項指標(biāo)的差異性系數(shù)

gj=1-ej

(5)計算第j項指標(biāo)的權(quán)重

(6)綜合評價值

表1 湘西州扶貧攻堅績效評估指標(biāo)體系及權(quán)重

三、湘西州各縣(市)貧困現(xiàn)狀及扶貧攻堅綜合績效評價分析

(一)湘西州各縣(市)貧困現(xiàn)狀分析

以2014年湘西州各縣(市)各指標(biāo)統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對其進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，根據(jù)各指標(biāo)權(quán)重進行綜合加權(quán)計算，可得2014年湘西州各縣(市)綜合貧困狀況(見表2)。

表2 2014年湘西州各縣(市)發(fā)展?fàn)顩r

注：(1)以上數(shù)據(jù)越小，說明貧困程度越深。(2)原始數(shù)據(jù)來源于2014年湘西州各縣(市)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報

為便于比較，根據(jù)以上結(jié)果繪制湘西州各縣(市)綜合發(fā)展?fàn)顩r雷達(dá)圖(見圖1)。

圖1 2014年湘西州各縣(市)發(fā)展水平雷達(dá)圖

根據(jù)以上，湘西州各縣(市)貧困狀況呈現(xiàn)出如下特點：

(1)從綜合發(fā)展水平來看，湘西州各縣(市)貧困狀況不一，可以劃分為四級：古丈縣；保靖縣；龍山縣-永順縣-花垣縣-鳳凰縣-瀘溪縣；吉首市。以上四級地區(qū)貧困程度依次減弱，并且這四級貧困區(qū)域呈現(xiàn)出較強、較弱縣(市)連片分布的明顯特征。整體得分顯示古丈縣和吉首市與其它各縣存在比較大的差距，其中古丈縣貧困程度最深，吉首市整體發(fā)展水平較好。

(2)從全面發(fā)展?fàn)顟B(tài)看，吉首市發(fā)展水平遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，龍山縣、永順縣、鳳凰縣和花垣縣屬于中等發(fā)展水平，古丈縣、保靖縣和瀘溪縣發(fā)展水平較低。也就是說從貧困現(xiàn)狀來看，古丈縣、保靖縣和瀘溪縣均屬于湘西州較為貧困地區(qū)，且貧困深度基本相似，人們的整體收入及生活水平較差。

(3)在可持續(xù)發(fā)展能力方面，各縣(市)差距表現(xiàn)不明顯。其中，貧困現(xiàn)狀較深的保靖縣和瀘溪縣發(fā)展能力得分都不錯，說明這兩個地區(qū)雖然發(fā)展現(xiàn)狀滯后，但未來具有較大發(fā)展?jié)摿?，有能力脫離貧困狀況。而古丈縣明顯發(fā)展動力不足，數(shù)據(jù)顯示，古丈縣農(nóng)林漁牧業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)增加值均處于低水平，旅游業(yè)產(chǎn)值屬于中等偏下水平，固定資產(chǎn)投資處于中等水平，這使得古丈縣缺乏發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和動力來源。古丈縣作為湘西州南部農(nóng)業(yè)、工礦復(fù)合區(qū)，農(nóng)業(yè)以茶葉為單一產(chǎn)業(yè)，品牌名氣大，但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；礦藏豐富、旅游資源獨特優(yōu)良，但是目前開發(fā)程度不足，沒能形成地區(qū)發(fā)展動力引擎。這使得古丈縣未來發(fā)展舉步維艱，扶貧開發(fā)工作任重道遠(yuǎn)。

(二)湘西州各縣(市)扶貧攻堅綜合績效對比分析

本文以地區(qū)社會全面發(fā)展?fàn)顩r及發(fā)展能力指標(biāo)的變化作為扶貧開發(fā)綜合績效評價的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，指標(biāo)變化的區(qū)間為2010-2014年。對2010年以來各統(tǒng)計指標(biāo)的變化數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，進一步利用各指標(biāo)權(quán)重值進行綜合加權(quán)，得到各縣(市)扶貧開發(fā)綜合績效得分(見表3)。

表3 2010-2014年湘西州各縣(市)扶貧攻堅綜合績效得分

注：(1)評價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為2014年和2010年湘西州各縣(市)在各個評價指標(biāo)上的變化量；(2)2010年原始數(shù)據(jù)來源于《湘西統(tǒng)計年鑒2010》和各縣市2010年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2014年原始數(shù)據(jù)來源于各縣市2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

圖2 2010-2014年湘西州各縣(市)扶貧攻堅綜合績效雷達(dá)圖

根據(jù)以上進一步得到各縣(市)扶貧攻堅績效雷達(dá)圖(見圖2)根據(jù)各縣(市)的扶貧開發(fā)綜合績效差異，可將全州各縣(市)分為三級績效區(qū)：

一級扶貧績效區(qū)：包括吉首市和鳳凰縣。這兩個縣扶貧攻堅綜合績效得分遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，其全面發(fā)展?fàn)顟B(tài)改善度、可持續(xù)發(fā)展能力提高度與扶貧開發(fā)綜合績效得分均處于全州前列。作為湘西州首府，吉首市基于自身行政及經(jīng)濟地位本身所具有的優(yōu)勢，自2010年以來各方面均有較大改善。在16項指標(biāo)的表現(xiàn)上，6項指標(biāo)的改善水平為全州最優(yōu)，如農(nóng)村人均住宅面積增加了11.07平方米/人，人均GDP增加了10 093元，農(nóng)民人均純收入增加了3 331元，固定資產(chǎn)投資總額達(dá)249.2億元。農(nóng)業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)等改善水平也均處于全州前列。鳳凰縣在農(nóng)村居民生活水平、城鎮(zhèn)化率、社會保障水平、住房狀況、經(jīng)濟總體發(fā)展水平、農(nóng)民收入狀況、固定資產(chǎn)投資、信息獲取能力等多項指標(biāo)的改善上也處于全州前列，其中，旅游業(yè)收入更以50.27億元的增加額位于全州優(yōu)先水平。

二級扶貧績效區(qū)：包括龍山縣和永順縣。這兩個縣扶貧績效僅次于吉首市和鳳凰縣，在湘西州各縣(市)中處于中等水平。龍山縣和永順縣同處于湘西州北部，土地類型、資源狀況相似，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)是州內(nèi)農(nóng)、林、牧主產(chǎn)區(qū)，因此在多項指標(biāo)的改善上表現(xiàn)相近。依靠農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，積極發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益及產(chǎn)業(yè)化水平提升，其農(nóng)林漁牧業(yè)產(chǎn)值分別增加6.83億元和6.77億元，均處于全州高水平；總體經(jīng)濟發(fā)展改善程度處于全州中等水平，人均GDP增加額分別為4 285元和4 446元；固定資產(chǎn)投資增加額位于全州前列，分別為160.19億元和171.76億元，較大規(guī)模固定資產(chǎn)投資積累額為兩縣基礎(chǔ)設(shè)施的完善和人們生活環(huán)境的改善提供了基礎(chǔ)，潛在地提升了當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活水平和發(fā)展基礎(chǔ)。

三級扶貧績效區(qū)：包括瀘溪縣、花垣縣、保靖縣和古丈縣。這四個縣扶貧績效水平相當(dāng)，在全州扶貧績效中整體處于較低水平，多項指標(biāo)增長處于全州中下水平。從經(jīng)濟收入增長狀況來看，瀘溪縣、花垣縣、古丈縣農(nóng)民人均純收入增長額分別為2 113元、2 219元和2 006元，均處于全州較低水平，因此，從農(nóng)民扶貧經(jīng)濟結(jié)果上看，績效不佳。自2010年以來瀘溪縣、花垣縣、保靖縣和古丈縣固定資產(chǎn)投資積累總額處于同一水平，分別為69.48億元、83.55億元、72.23億元和60.66億元，與其他四個縣(市)差距較大。這也影響了基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的表現(xiàn)。從產(chǎn)業(yè)增加值提升狀況看，農(nóng)林漁牧業(yè)和旅游業(yè)相比較其他縣(市)提升度均處于較低發(fā)展水平，在代表地區(qū)工業(yè)規(guī)?；潭鹊囊?guī)模工業(yè)增加值的表現(xiàn)上，除了花垣縣規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展勢頭強勁外，其他三個縣均表現(xiàn)為負(fù)的增長態(tài)勢。在以上綜合作用下，瀘溪縣、花垣縣、保靖縣和古丈縣2010年以來的扶貧開發(fā)綜合績效水平處于相對較低水平。

四、結(jié)論與建議

通過本文分析研究，可得出以下幾點結(jié)論和建議：(1)根據(jù)扶貧攻堅綜合績效情況，可將扶貧績效分為三個等級：一級扶貧績效區(qū)包括南部吉首市和鳳凰縣，二級績效區(qū)包括北部的龍山縣和永順縣，三級績效區(qū)包括花垣縣、保靖縣、古丈縣和南部的瀘溪縣。(2)從社會經(jīng)濟整體發(fā)展?fàn)顩r來看，可分為四級：古丈縣；保靖縣；龍山縣-永順縣-花垣縣-鳳凰縣-瀘溪縣；吉首市，以上呈現(xiàn)發(fā)展水平逐漸上升趨勢，即貧困深度依次降低，并且呈現(xiàn)出出較強、較弱縣(市)連片分布的明顯特征。(3)湘西州扶貧攻堅的重點和難點在于古丈縣和保靖縣，這兩個縣具有工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)旅游業(yè)資源不夠豐富等弱點。但其具有一定的特色農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，又緊鄰地區(qū)湘西州府所在地吉首，應(yīng)將特色資源和地理位置優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為縣域發(fā)展的重要突破口。

[1]昝惠芳.我國政府扶貧開發(fā)績效評估模型的建構(gòu)[D].鄭州：鄭州大學(xué),2007.

[2]周瑞超.綜合性扶貧效果評價指標(biāo)體系與模型研究[D].南寧：廣西大學(xué),2003.

[3]付英,張艷榮.蘭州市扶貧開發(fā)績效評價及其啟示[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011(5):25-30.

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Comprehensive Evaluation on the Performance of Poverty Alleviation in Counties of Xiangxi State,Hunan Province

HAN Na-na

(SchoolofLawandPublicManagement,JishouUniversity,Jishou,Hunan416000)

This paper utilizes the entropy evaluation method to give a comprehensive evaluation on the performance of poverty alleviation policies in counties located in Xiangxi state,Hunan province.The results show that the state can be classified into three groups according to the performance of poverty alleviation policies:Jishou City and Fenghuang County,Longshan County and Yongshun County,Huayuan County-Baojing County-Guzhang County-Luxi County.The intensity of poverty in the state is gradually decreased in the sequences as follows:Guzhang County,Baojing County,Longshan County-Yongshun County-Huayuan County-Fenghuang-Luxi County,and Jishou City.

Xiangxi state; poverty alleviation; performance

2015-08-29

吉首大學(xué)科研項目“湖南省湘西州連片扶貧開發(fā)績效評價研究”(14JD014)。

韓娜娜，1986年生，女，甘肅慶陽人，講師，研究方向：民族地區(qū)公共治理研究、城市治理。

F127.8

A

1671-9743(2015)09-0037-05