搶占中反思

劉漢武

在當下各層級的電子政務建設實踐中，之所以出現(xiàn)“規(guī)定動作”與“自選動作”不協(xié)調(diào)，“自選動作”與“自選動作”之間不配套，其根本原因仍是巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)或子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性問題。

“十二五”期間，我國電子政務發(fā)展方式快速轉(zhuǎn)變，從基于單一部門應用到跨部門協(xié)同共享，初步形成“三集三共”的新模式：投資集約、資源集聚、管理集中和平臺共建、信息共享、系統(tǒng)共維。建設重點上，轉(zhuǎn)向民生服務、社會管理和決策支持類信息系統(tǒng)建設；服務方式上，從對內(nèi)服務轉(zhuǎn)向服務于部門管理對象、行業(yè)管理對象乃至轄區(qū)內(nèi)全體公民；管理方法上，從傳統(tǒng)的自建自管向統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設轉(zhuǎn)變；推進方式上，轉(zhuǎn)向政府預算基本支出和績效評價轉(zhuǎn)變。在各地都在奮力搶占智慧城市和智慧政務建設先機的當下，反思這其中幾組關系應該正逢其時。

統(tǒng)一平臺與部門應用

電子政務發(fā)展通常會經(jīng)歷部門型、整合型、平臺型三個階段，對應著信息化從單一機構(gòu)應用到跨部門協(xié)同，再到社會參與公共治理的轉(zhuǎn)變。參照這個發(fā)展軌跡，智慧政務深入應用后也將面臨兩個核心問題，其一是管理瓶頸，其二是技術標準?，F(xiàn)行的電子政務推進仍以部門為主引擎，而智慧政務更加強調(diào)統(tǒng)一屬性，源自管理上的矛盾將成為智慧政務初期發(fā)展的主要矛盾。當統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進的問題得以解決后，智慧政務的應用績效才可能迅速提升。另一個問題就是技術層面的統(tǒng)一，即統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一框架、統(tǒng)一標準和統(tǒng)籌共享，特別是統(tǒng)一平臺能否落地將直接關系到智慧政務的成敗。近期啟動的整合只是初級和表層的整合，已經(jīng)遇到了很多實際問題。隨著基于云平臺全面整合的啟動，電子政務建設將迎來“換檔”的陣痛期。各部門必須從思想、組織、業(yè)務和技術等方面，做好全方位的準備，用更加開放的心態(tài)面對新一輪的提升改造。

現(xiàn)有技術條件下，基于云計算的云平臺及其云服務，已經(jīng)為基礎設施整合、數(shù)據(jù)整合、門戶整合和業(yè)務整合提供了可行的技術解決方案。在智慧政務建設中，各部門要破除以部門為管理、應用和實施主體的本位思維方式，用云思維對現(xiàn)有的系統(tǒng)和項目進行剝離和重組，以平臺和應用的二分法重新量度當下成果和未來需求。屬于平臺層的，由電子政務的管理部門統(tǒng)一組織實施，建立邏輯統(tǒng)一、物理分散的智慧政務數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)城市基礎庫查詢及驗證服務，提供多維信息按需服務，實現(xiàn)管理集成、建設集約、數(shù)據(jù)集中。部門的積極性聚焦于應用層，結(jié)合自身業(yè)務需要，以服務對象的需求為導向，依托統(tǒng)一平臺，深化細化各類應用，實現(xiàn)服務集聚，在整合共享的基礎上，實現(xiàn)跨部門的業(yè)務聯(lián)動與協(xié)同。

復雜巨系統(tǒng)與可進化子系統(tǒng)

智慧政府本身是一個包括各類子系統(tǒng)的巨系統(tǒng)，而智慧政務作為處于基礎層的子系統(tǒng)，同時也是一個次級巨系統(tǒng)。因此，有必要引入巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)的視角去考察智慧政務系統(tǒng)與相關應用子系統(tǒng)的關系。

作為復雜巨系統(tǒng)，特別是依托于云平臺的智慧政務，必然伴隨著非線性、不確定性、模糊性和動態(tài)性，在結(jié)構(gòu)、功能、行為和演化方面都非常復雜。在建設和推進方面，要正視這種開放特性，不能沿用傳統(tǒng)的指標型、靜態(tài)型思維去組織和實施，更不能抱著一上云就萬事大吉的心態(tài)來指導工作。如果說傳統(tǒng)的軟件系統(tǒng)多數(shù)以3至5年為平均生命周期，遷云或上云之后同樣不可能一勞永逸，事實上，它只是換了一個平臺并開啟了新一輪的演化而已。

同理，各類業(yè)務子系統(tǒng)同樣不能視為簡單的應用，認為背靠大樹好乘涼。而是要從子系統(tǒng)著眼，關注它與巨系統(tǒng)及其他子系統(tǒng)之間的能量和信息交換，以及在這個過程中接受環(huán)境的輸入和擾動并向環(huán)境提供了何種輸出。因此，了解當前子系統(tǒng)的環(huán)境和具體位置，確定所使用的主題數(shù)據(jù)庫環(huán)境，在與用戶的互動中把握業(yè)務運行的實際情況，應該成為每個應用子系統(tǒng)聚焦的著眼點。

在當下各層級的智慧政務建設實踐中，之所以出現(xiàn)“規(guī)定動作”與“自選動作”不協(xié)調(diào)、“自選動作”與“自選動作”之間不配套，其根本原因仍是巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)或子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性問題。同樣，更多的類似問題還廣泛存在于建設與應用之間、技術與標準之間、條條與塊塊之間以及業(yè)務協(xié)同等。這些都需要用巨系統(tǒng)與子系統(tǒng)的方法論去認真研究妥善解決。

存量成果與增量項目

隨著以大數(shù)據(jù)和云計算為代表的新技術革命的到來，政務系統(tǒng)的演進將一改往日的曲線軌跡，進入跨越式發(fā)展的新階段。原有系統(tǒng)或改造或遷云，都不得不面對重組的過程。在這種技術背景下，討論如何權(quán)衡存量和增量問題，更具現(xiàn)實意義。

典型的命題就是對IOE模式的徹底“革命”。站在云計算時代反觀上一代的信息系統(tǒng)架構(gòu)，會發(fā)現(xiàn)一個典型特征，就是以IOE為代表的傳統(tǒng)架構(gòu)：即IBM服務器+Oracle數(shù)據(jù)庫+EMC存儲設備，這些幾乎是昔日的“標配”在一夜之間成為被否認的“累贅”，取而代之的，是以IaaS、DaaS提供硬件支撐和服務資源、用PaaS平臺實現(xiàn)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，并由SaaS層直接提供各類業(yè)務功能。顯然，擁抱云計算就意味著要“去IOE”，而現(xiàn)在的存量資源多數(shù)是IOE或準IOE，存量與增量的矛盾正成為一個前所未有的課題。

云平臺在理論上的優(yōu)越性毋庸置疑，但從部門反饋情況來看，多數(shù)部門對于目前運行平穩(wěn)功能完善的業(yè)務系統(tǒng)直接遷云仍存一定的保留態(tài)度。這其中可能摻雜了一些管理和技術上的慣性思維，但對新技術風險的未知性和可控性的考量仍值得高度重視。

當很多歐美國家仍在不遺余力地發(fā)掘存量資源的潛力時，我們也應該對新技術保留必要的謹慎。在當下的技術轉(zhuǎn)型期，按照分類指導、去蕪存菁、盤活優(yōu)化、突出績效的原則，制定專項清理計劃，逐步完成整合。一方面，要立足存量系統(tǒng)做漸進式的改造遷移，成熟一批遷移一批，避免因集中上云而導致新一輪的浪費與風險；另一方面，盡可能少上或緩上新項目，確有需要新建時，要引導其納入云平臺。確保既要按政策引導規(guī)范有序遷云，又要兼顧本市、本部門十多年來的電子政務建設成果，鞏固提升電子政務績效。

組成部件與獨立單元

早期的信息化系統(tǒng)往往是基于部門應用的部門型系統(tǒng)，作為獨立單元的同時造就了一個個“信息孤島”。隨著信息化從單一機構(gòu)應用到跨部門協(xié)同，系統(tǒng)隨之進入整合階段，各類系統(tǒng)往往兼具獨立單元與組成部件的雙重身份，既能滿足部門及垂直體系的應用，又要在橫向上與相鄰系統(tǒng)做一定限度內(nèi)的對接和數(shù)據(jù)交換。在進入智慧政務階段后，這種雙重屬性更值得高度關注。

在自上而下統(tǒng)一建設的多層級平臺建設中，涵蓋范圍大，潛在需整合的系統(tǒng)將是五花八門，共性服務與個性需求的矛盾必然大面積存在，這是可以預見的。因此，一些比較成熟和龐雜的部門業(yè)務系統(tǒng)，一方面要按照整合的統(tǒng)一規(guī)范進行改造，留有標準接口，作為組成部件融入其中，以確保數(shù)據(jù)共享和協(xié)同辦公；另一方面，必須確保作為獨立單元的功能存在，改造的同時兼顧自成體系的需求，以抵御政策層、管理層和技術層的多重風險，確保全天候服務。

開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)整合

開放數(shù)據(jù)是電子政務走向生態(tài)化的標志，能夠大大提高政務信息資源的社會化利用水平，以較低的成本提供多元化、創(chuàng)新型的服務。它強調(diào)的是數(shù)據(jù)的發(fā)散和輻射。而與之相對的概念是數(shù)據(jù)整合，通過數(shù)據(jù)整合建立起相應的制度、標準規(guī)范從而產(chǎn)生數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，數(shù)據(jù)整合尤其要以信息資源綜合開發(fā)利用為核心，進而實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享、開放和社會化應用。

回顧政府信息化的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，單一型的部門應用在相當長的時間內(nèi)一直是應用系統(tǒng)建設和數(shù)據(jù)存儲的主流。基于現(xiàn)狀，優(yōu)先選擇數(shù)據(jù)整合作為突破口，完善數(shù)據(jù)標準和管理制度，反而更接近數(shù)據(jù)治理的目標。

經(jīng)過10多年的快速發(fā)展，各部門已積累了大量的業(yè)務數(shù)據(jù)。相對于非精確、非結(jié)構(gòu)化的大數(shù)據(jù)而言，它們是精確數(shù)據(jù)。而當前首先要做的就是對這批存量的業(yè)務數(shù)據(jù)進行整合、協(xié)同，實現(xiàn)業(yè)務部門的數(shù)據(jù)共享。這個層面的整合包括：更加全面的采集（匯聚），更加有效的數(shù)據(jù)處理（比對），更加準確的篩選和更加科學的分析挖掘。采集層解決數(shù)據(jù)的匯聚，從數(shù)據(jù)量上提供保障；處理層解決數(shù)據(jù)的有效性問題，通過對來自不同部門的數(shù)據(jù)比對，去偽存真，確保數(shù)據(jù)真實、可靠、可用；篩選層的重點是對核心或敏感數(shù)據(jù)進行保護或脫敏處理，防范數(shù)據(jù)使用中的風險和潛在的泄密可能；挖掘?qū)咏鉀Q的是數(shù)據(jù)的利用問題，為決策提供支持，為公眾提供便捷，為社會提供數(shù)據(jù)資源，推動社會化應用。

政府主導與公民參與

隨著網(wǎng)絡2.0的普及，政府2.0的概念也被廣泛接受。政府2.0指的是一種新的政府形態(tài)，以用戶為中心，以服務為導向，作為一個整體、開放的平臺與民眾直接互動和溝通。在這個新體系中，公眾通過移動客戶端參與政府提供公共服務產(chǎn)品的全過程，是涵蓋公共管理與服務等方面的完整動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，是政府、市場、社會三方協(xié)同互動的公共價值塑造過程。同樣，這也是構(gòu)建智慧政務、打造智慧政府的目標。

相形之下，此前和當下的電子政務基本上是政府主導的結(jié)果。從業(yè)務需求、應用設計到上線運行，往往都基于體制內(nèi)的業(yè)務處室需求，或者是信息化部門的主導，最多加入專家論證程序。到底是不是符合用戶需求，完善的方向和路徑在何處，服務對象往往處于缺位狀態(tài)。公眾基本上只是被動地適應這種“被服務”，而非主動參與。其中既缺乏應有的參與渠道，更缺乏收集和反饋的誠意。

而基于智慧政務的智慧政府必將演進到“政府統(tǒng)一提供支持與公民自助獲取服務”的自助模式。公民在獲取服務的終端，需求必然是個性化的。因此，政府服務與社會自我服務也將迎來新一輪的深度融合，這就要求在智慧政務的建設中，政府必須學會調(diào)動一切積極因素，降低服務門檻方便民眾參與。使公民既是公共服務的使用者，又是創(chuàng)造者，同時也是服務升級的改進者，推動公共服務體系向智慧型政務服務的新階段邁進。

技術整合與流程再造

電子政務在實踐中一直暗含了兩條主線：一條是技術主導的技術整合，隨著技術的進步和成熟，用模擬業(yè)務流程的思路，實現(xiàn)業(yè)務流程和資源的優(yōu)化整合；另一條是由行政推動的基于政務層的整合，偏向政府業(yè)務流程的內(nèi)生性優(yōu)化，用重構(gòu)的流程輔以“電子”的手段，實現(xiàn)基于科學治理的行政績效提升。

近10多年的電子政務實踐，在“電子”可以推動的技術整合已經(jīng)開展了大量工作，并實現(xiàn)了技術層的持續(xù)優(yōu)化，但基于“政務”層的流程再造卻遲遲沒能取得實質(zhì)性進展。在進入智慧政務階段，隨著頂層設計思路的不斷強化，基于政務推動的流程再造必須成為下一階段電子政務績效提供的源動力，成為釋放制度紅利的主力軍。

舉例來說，制約電子政務發(fā)展的重要瓶頸就是統(tǒng)一的電子證照庫建設。在并聯(lián)審批、協(xié)同辦公、綜合管理等方面，各部門的辦事窗口和網(wǎng)上辦事受理中都要用到行政相對人的資質(zhì)證照和不同部門的批文證照。如果建立起跨部門的證照庫，企業(yè)或個人辦事就無須重復報件，只要驗證身份并調(diào)用后臺校驗機制，就可以檢查材料的真?zhèn)尾?jù)此決定是否予以辦理。這就必然要求各部門在開放相關證照庫的同時，重新梳理部門的業(yè)務流程實現(xiàn)集約和簡化辦公。至此，技術推動已無能為力，必須由政務驅(qū)動實現(xiàn)政府流程再造。

因此，能不能實現(xiàn)政務驅(qū)動，能不能將強大的行政協(xié)調(diào)力用在智慧政務建設之中，將從根本上決定智慧政務的走向與成熟度。

（作者單位：浙江省杭州市人民政府電子政務辦 ）