國(guó)際新聞立法之啟示

■夏雨

國(guó)際新聞立法之啟示

■夏雨

新聞立法與新聞業(yè)發(fā)展的論題已多有談?wù)摚掝}并未深入，國(guó)際視野和歷史視野的引入非常重要。如果我們放開(kāi)視野，重新思考新聞立法與新聞業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，或許能獲得新的啟示。

國(guó)外新聞立法的歷史變遷

歷史地看，新聞立法不一定能促進(jìn)新聞業(yè)的發(fā)展。封建集權(quán)時(shí)代的英國(guó)新聞立法實(shí)踐中，皇家特許出版制度、出版保證金制度以及叛逆罪、煽動(dòng)誹謗罪、侵犯國(guó)會(huì)特權(quán)罪等罪名都以法律規(guī)范或判例的形式管控著當(dāng)時(shí)的英國(guó)新聞出版業(yè)，“英國(guó)新聞出版業(yè)由此受限，以致發(fā)展緩慢”①。在法國(guó)，法律制度曾經(jīng)借助出版檢查制度、特許制等制度設(shè)置限制法國(guó)新聞業(yè)的發(fā)展。不難看出，問(wèn)題不在于立法能否促進(jìn)新聞業(yè)的發(fā)展，而在于什么樣的法律及其制度條件能夠達(dá)此目標(biāo)。

近代以前的新聞立法，大多強(qiáng)化了法律的控制功能，制裁、限制成為法律的價(jià)值取向，以維護(hù)當(dāng)權(quán)者的利益。不能遺忘法律被片面作為控制功能使用的法律的歷史。在這個(gè)取向上，人類(lèi)歷史上很長(zhǎng)一段時(shí)間的新聞立法，只是強(qiáng)化了當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治秩序。這個(gè)時(shí)候的新聞業(yè)受制于當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件，新聞立法對(duì)新聞業(yè)的發(fā)展積極作用有限，有的甚至起阻礙作用。

到了近代，隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的興起，英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等資本主義國(guó)家社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，國(guó)家主權(quán)回到人民手中。法律背后的法理重新構(gòu)造，人民主權(quán)學(xué)說(shuō)、社會(huì)契約理論、人權(quán)學(xué)說(shuō)興起，法律不再是王者的手杖，而是國(guó)家與社會(huì)、公民與政府溝通的橋梁。憲法作為實(shí)體法的出現(xiàn)是人類(lèi)法律文明史上具有解放意義的大事。憲法的出現(xiàn)，改變了法律的品性。人民主權(quán)原則、分權(quán)原則、人權(quán)原則、法治原則等重要原則的注入開(kāi)闊了人們的精神視野，憲法由此引領(lǐng)法律走向從精神到形式的變革。這一切的發(fā)生，雖然是社會(huì)運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，但與法律文明的積累息息相關(guān)。美國(guó)憲法第一修正案、法國(guó)人權(quán)宣言以及許多國(guó)家憲法關(guān)于新聞自由保障的條款分別在各自的區(qū)域促進(jìn)了新聞業(yè)的發(fā)展。假如沒(méi)有憲法的出現(xiàn)，沒(méi)有憲法這一重大的法律形式創(chuàng)新，人們將在浩如煙海的法律條文中無(wú)所適從，人類(lèi)的注意力將無(wú)法在最重大的問(wèn)題上凝聚共識(shí)。

憲法所帶來(lái)的精神解放也解放了人們對(duì)新聞業(yè)的認(rèn)知，人們知道如何最大限度地釋放新聞能量并保證自身權(quán)益?？梢哉f(shuō)，憲法的出現(xiàn)，為新聞業(yè)提供了最可靠的制度保障和對(duì)新聞業(yè)的理性認(rèn)知。言論出版自由的理論火種播撒了全世界，這一切，極大地促進(jìn)了新聞業(yè)的發(fā)展。盡管不同國(guó)家新聞業(yè)發(fā)展水平不同，今天不論哪個(gè)國(guó)家的國(guó)民，都能夠在自己所在國(guó)家的憲法里面找出保護(hù)、推動(dòng)和發(fā)展新聞業(yè)的條款，這些條款為新聞業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。

比如，埃及憲法第四十七條規(guī)定：“每個(gè)公民的思想和言論自由必須得到保障，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)表達(dá)自己的意見(jiàn)。自我批評(píng)和建設(shè)性批評(píng)是國(guó)家進(jìn)行健康建設(shè)的保證?！钡谒氖藯l：“保證發(fā)行報(bào)刊、出版和新聞自由。禁止報(bào)刊檢查以及通過(guò)行政辦法封閉報(bào)館。在緊急或戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，可以對(duì)報(bào)刊和新聞就有關(guān)國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行有限的檢查。但所有這一切，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)方能實(shí)行。”②這兩個(gè)條文，確認(rèn)了新聞自由權(quán)利，規(guī)定了在緊急或戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就有關(guān)國(guó)家安全事務(wù)進(jìn)行有限檢查的法律條件，并且有輿論監(jiān)督批評(píng)是國(guó)家健康發(fā)展的保證的法理闡釋。簡(jiǎn)短明晰的條文，對(duì)于本國(guó)公民具有啟示意義，因?yàn)樗粌H對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范而且講究說(shuō)理。人們從中不難找到對(duì)新聞業(yè)的明確保護(hù)的依據(jù)。

以上分析只是在規(guī)范層面，一個(gè)國(guó)家的憲法規(guī)范具體給予本國(guó)新聞業(yè)何種影響取決于該國(guó)的憲法實(shí)踐以及具體法律的實(shí)施效果。即使有了憲法規(guī)范，對(duì)新聞業(yè)的具體保護(hù)還要因時(shí)因地而異。美國(guó)最高法院的司法實(shí)踐，確立了對(duì)美國(guó)新聞業(yè)影響深遠(yuǎn)的五個(gè)原則：壞的傾向原則、明顯而即刻危險(xiǎn)原則、利益平衡原則、絕對(duì)主義原則、實(shí)際惡意原則③，這些原則變換背后，既有時(shí)代環(huán)境變遷的因素，又表現(xiàn)出新聞自由保護(hù)本身的復(fù)雜性。不管如何變遷，法律對(duì)新聞業(yè)保護(hù)的基本精神是一貫的。

近代以來(lái)，世界各國(guó)的新聞立法無(wú)不以多種法律淵源來(lái)調(diào)整新聞傳播過(guò)程中發(fā)生的社會(huì)關(guān)系。一些國(guó)際條約如《世界人權(quán)宣言》《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等亦有關(guān)于新聞業(yè)的規(guī)定，對(duì)全球的新聞事業(yè)起著精神啟迪和規(guī)范引導(dǎo)的作用。法律開(kāi)始以其完整的功能對(duì)新聞事業(yè)產(chǎn)生積極的影響。

世界各國(guó)的新聞立法體現(xiàn)一種共同的趨勢(shì)，即在確認(rèn)保障新聞自由的同時(shí)對(duì)新聞自由權(quán)的濫用進(jìn)行限制。美國(guó)的誹謗法對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)、對(duì)猥褻表達(dá)的約束以及出于國(guó)家安全目的對(duì)新聞出版的約束等法律規(guī)范促進(jìn)了新聞業(yè)的健康發(fā)展。法國(guó)的 《刑法》《反報(bào)業(yè)托拉斯法》《民法》等法律對(duì)于誹謗、侮辱、侵犯隱私、報(bào)業(yè)壟斷等濫用新聞自由權(quán)的行為進(jìn)行控制。法律的規(guī)范、引導(dǎo)、控制、教育等多種功能得以發(fā)揮，成為推動(dòng)新聞業(yè)健康發(fā)展的最好的社會(huì)關(guān)系調(diào)整器。隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的新聞立法及時(shí)出臺(tái)。許多國(guó)家對(duì)陳舊落后的新聞立法進(jìn)行修改，顯示了法律適應(yīng)社會(huì)生活和時(shí)代訴求的價(jià)值取向。

新聞立法促進(jìn)新聞業(yè)發(fā)展的條件

透視國(guó)外新聞立法促進(jìn)新聞業(yè)發(fā)展的條件，可以深化我們對(duì)新聞立法作用的認(rèn)識(shí)。

筆者認(rèn)為，導(dǎo)致近代前后新聞立法作用差異的一個(gè)重要原因是，法律背后法理基礎(chǔ)的變遷。法律工具主義、法律虛無(wú)主義、權(quán)力至上的法律觀常常交織在一起，限制法律正常功能的發(fā)揮。法律工具主義訴諸王權(quán)秩序的單一價(jià)值追求，使法律淪為王者的手杖。法律虛無(wú)主義敵視法律的力量，使法律失去了監(jiān)視權(quán)力、維護(hù)正義的力量。權(quán)力至上的法律觀雖然不否認(rèn)法律的作用，但是將法律的功能局限于治民之具，因此恐嚇、懲罰、控制成為法律的威武面孔。在這種法律觀下的新聞立法只強(qiáng)調(diào)控制，不尊重權(quán)利與正義。

近代憲法的出現(xiàn)顛覆了落伍的法律觀，使法律回歸正義、理性。法律的價(jià)值取向由義務(wù)本位向權(quán)利本位回歸，使法律獲得生命力。近代憲法對(duì)于權(quán)力本性的認(rèn)識(shí)和對(duì)人權(quán)的尊重以及民主科學(xué)的法治制度設(shè)置，是新聞業(yè)蓬勃發(fā)展的制度條件和精神基礎(chǔ)。沒(méi)有這樣的法理重構(gòu)，新聞的立法只能老調(diào)重彈。因此，法理重構(gòu)是新聞立法發(fā)揮作用的精神要件?；趯?zhuān)制秩序、基于管控的新聞立法不可能促進(jìn)新聞業(yè)的發(fā)展，這是近代以前新聞立法給我們的啟示。

近代憲法的另外一個(gè)貢獻(xiàn)是塑造了一個(gè)切實(shí)可見(jiàn)的法律權(quán)威。這個(gè)權(quán)威使國(guó)家權(quán)力這一無(wú)法掌控的脫韁的野馬進(jìn)入理性和民主的掌控之中。如果憲法沒(méi)有這個(gè)能力，法律權(quán)威只能讓位于國(guó)王、教會(huì)這樣的傳統(tǒng)權(quán)威，新聞業(yè)的發(fā)展空間就只能受制于專(zhuān)權(quán)，不可能有發(fā)展的制度空間和法律保障。按照昂格爾所描述的西方高級(jí)法的傳統(tǒng)理念，憲法作為高級(jí)法成了實(shí)實(shí)在在的制度性存在?？梢哉f(shuō)，以憲法為代表的法律權(quán)威的存在是新聞立法發(fā)揮作用的制度條件。當(dāng)法律受制于人治，沒(méi)有權(quán)威，很難想象這種情況下的新聞立法對(duì)新聞業(yè)產(chǎn)生實(shí)際影響。

除了法理重構(gòu)、法律權(quán)威，新聞立法促進(jìn)新聞業(yè)發(fā)展的重要條件是法律本身質(zhì)量的好壞。英國(guó)于1694年對(duì)出版特許制度的廢除、1855年對(duì)印花稅的廢止，可以說(shuō)為英國(guó)新聞業(yè)的發(fā)展掃清了障礙。評(píng)價(jià)法律好壞的標(biāo)準(zhǔn)雖然復(fù)雜，我們大致可以從價(jià)值取向、立法是否科學(xué)、是否與時(shí)俱進(jìn)三個(gè)方面來(lái)判斷。首先，價(jià)值取向上，是承認(rèn)和尊重新聞權(quán)利還是否認(rèn)新聞權(quán)利的存在是新聞立法能否促進(jìn)新聞業(yè)的價(jià)值基礎(chǔ)。近代以前的新聞立法立足于特權(quán)者的利益和秩序觀，否認(rèn)新聞相關(guān)權(quán)利，因此限制與壓制成為立法動(dòng)機(jī)。其次，立法形式上是否科學(xué)是法律能否發(fā)揮作用的重要條件。一部前后矛盾、空洞抽象、模糊不清的法律讓人們很難遵守，一旦權(quán)利受損，人們無(wú)法通過(guò)司法途徑獲得有效的法律救濟(jì)。良好的制度設(shè)計(jì)、公正分配權(quán)利義務(wù)是法律良性的應(yīng)有內(nèi)容。再次，法律是否與時(shí)俱進(jìn)，回應(yīng)時(shí)代需求，合理表達(dá)人們的生活愿望與文化訴求決定了法律能否得到社會(huì)認(rèn)可和人們強(qiáng)有力的內(nèi)心支持?？v觀全球新聞傳播法制史，我們可以發(fā)現(xiàn)陳舊落伍的立法總是被體現(xiàn)時(shí)代精神的新的立法所取代。良性的立法能夠以其引導(dǎo)、規(guī)范、保障功能作用于新聞業(yè)，促進(jìn)新聞業(yè)的繁榮昌盛，這已是新聞事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。

綜合上述，我們不難看出，新聞立法既可能促進(jìn)新聞業(yè)的發(fā)展，也可能成為新聞業(yè)發(fā)展的障礙。新聞立法發(fā)揮積極作用的條件是，法理重構(gòu)，法律權(quán)威，良性立法。這是全球新聞立法給我們的啟示。

（作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)新聞與文化傳播學(xué)院副教授）

注釋?zhuān)?/p>

①孫旭培：《新聞傳播法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第5頁(yè)。

②趙雪波：《世界新聞法律輯錄》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第45頁(yè)。

③孫旭培：《新聞傳播法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第13至15頁(yè)。