健全黨領導依法治國的制度和工作機制論析

陳 靜 曹化江

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務，進一步描繪了建設法治中國的新藍圖，開啟了我國法治建設的新征程。實現建設法治國家的目標，必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國的全過程，健全黨領導依法治國的制度和工作機制，為全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家提供最根本的保證。

一

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我們黨高度重視法治建設，把依法治國和依法執(zhí)政確定為黨領導人民治國理政的基本方略和基本方式。當前，我國全面建成小康社會進入到決定性階段，全面深化改革進入到關鍵時期。要完成全面建成小康社會的宏偉目標，要實現國家治理體系和治理能力的現代化，關鍵是要加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，尤其是要做好健全黨領導依法治國的制度和工作機制這篇大文章，保證黨確定的依法治國各項方針政策和決策部署的順利實施。

當今世界正在發(fā)生深刻而復雜的變化，我們黨面臨的國際大環(huán)境和周邊環(huán)境日趨嚴峻。世界多極化、經濟全球化深入發(fā)展，世界經濟低速增長，經濟結構深度調整，科技革命孕育突破，文化多樣化、社會信息化持續(xù)推進，綜合國力和國際競爭力更趨激烈，不穩(wěn)定不確定因素顯著增多，給我國的發(fā)展帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。從國內形勢來看，我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，改革進入攻堅區(qū)和深水區(qū)，我國經濟處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期政策消化期的“三期”疊加階段，發(fā)展中不平衡、不協調、不可持續(xù)的問題依然突出，改革發(fā)展穩(wěn)定遇到了新挑戰(zhàn)。

在全面深化改革的新階段，我們黨所面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。黨的領導是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。而健全黨領導依法治國的制度和工作機制，實現依法治國的總目標，具有至關重要的意義。

二

健全黨領導依法治國的制度和工作機制，是一項長期的戰(zhàn)略任務和系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。

第一，堅持黨的領導是根本保證。社會主義事業(yè)的成敗，關鍵在黨。中國人民要實現中華民族偉大復興的中國夢，必須有一個堅強的領導核心，這個領導核心就是中國共產黨，這是歷史和人民的選擇。關于黨的領導地位，必須理直氣壯講，大張旗鼓講。黨的十五大提出依法治國、建設社會主義法治國家的奮斗目標，黨的十八大和十八屆三中全會繼續(xù)堅持推進這一目標。黨的十八屆四中全會把這一奮斗目標提高到新的高度，在全面推進依法治國的進程中，黨始終發(fā)揮著領導核心作用。要確保依法治國的正確方向，只有堅持黨的領導，才能實現依法治國的總目標，在這一根本性的原則問題上，必須立場堅定，旗幟明確。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，它確立了黨的領導地位。黨章作為黨內根本大法、管黨治黨的總章程，規(guī)定黨必須在憲法和法律范圍內活動。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，黨要把自己的路線、方針、政策通過法定程序轉化為國家意志，成為全國人民共同遵守的法律規(guī)范，實現黨的主張和人民意志的有機統一。

第二，改進黨對國家政權機關的領導是關鍵。要堅持憲法確定的黨的領導地位，把黨對國家政權機關的領導作為依法治國最根本的原則，按照憲法法律規(guī)定，不斷加強和改進黨對國家政權機關的領導，發(fā)揮總攬全局、協調各方的作用，各級黨委要把主要精力放在抓方向、議大事、管全局上，集中精力抓好帶有全局性、戰(zhàn)略性、根本性和前瞻性的重大問題，黨委要從推進全局整體工作的要求出發(fā)，統籌協調好黨委、人大、政府、政協和社會組織的關系，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來。善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國集中統一。

第三，全面深化改革是根本動力。我國的改革已經進入攻堅期和深水區(qū)，遇到的問題和矛盾前所未有，我們必須把發(fā)展作為解決一切問題的關鍵，改革開放不能停滯和倒退。十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計和戰(zhàn)略部署。全面深化改革的總目標是實現國家治理體系和治理能力現代化。法治是國家治理現代化的重要標志，沒有法治就沒有現代化的國家治理。推進國家治理體系和治理能力現代化，關鍵是依法治國。歷史方位的變化和國家治理的轉型，重要的是以法治建設為重點，改革與國家治理體系和治理能力現代化不相適應的體制機制、法律法規(guī)，逐步形成依法治國的新格局，這其中就包括健全黨領導依法治國的各項制度和工作機制，它既是全面深化改革的題中應有之義，又是以全面深化改革為動力。

三

黨對依法治國的領導，絕不是直接干預憲法和法律的實施，而是要通過一系列的制度機制來保證。作為政治體制中的重要組成部分，黨對依法治國的制度和工作機制健全，有利于黨對依法治國工作的領導。反之，則制約和影響黨領導依法治國的質量和水平。所以我們必須在健全黨領導依法治國的制度和工作機制上下大功夫，實現黨對法治工作領導的具體化、制度化，為憲法和法律的有效運行提供有力保障。

第一，健全黨領導立法、執(zhí)法、司法、守法的工作制度。一是要健全黨領導立法的工作制度。加強黨對立法工作的指導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定，憲法修改由黨中央向全國人大提出建議。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。二是要健全黨領導執(zhí)法的工作制度。依法執(zhí)政是依法治國的關鍵。各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。三是要健全黨領導司法的工作制度。各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。四是要健全黨領導守法的工作制度。各級黨委和政府要加強對普法工作的領導。同時，必須緊緊抓住黨員領導干部這個關鍵群體，引導各級領導干部帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力。各級領導干部必須以法律為準繩，善于運用法治方式保護和實現人民權益、維護社會公平正義。要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。

第二，完善黨內法規(guī)制度，形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系。健全黨領導依法治國的制度，既包括健全國家憲法法律，同時也包括健全黨內法規(guī)制度體系。如果黨內法規(guī)制度不成體系，依法執(zhí)政就沒有辦法來進行，黨對依法治國的領導就不完整。因為黨內法規(guī)制度體系是社會主義法治體系的重要組成部分，也是依法執(zhí)政的重要事項。目前黨內法規(guī)制度已經形成了四個層級。但是它的內容還沒有形成像中國特色社會主義法律體系那樣完整，所以黨內法規(guī)制度體系應按照內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的標準不斷加以完善和建設，并注重黨內法規(guī)同國家法律的有機銜接。

第三，健全黨委統一領導和各方分工負責、齊抓共管的責任落實機制。各級黨委要認真履行本地區(qū)本部門法治工作的領導責任，把法治工作擺上重要議程，加強對法治建設的統一領導、統一部署、統籌協調，不斷完善黨委領導法治建設的工作機制和程序。要結合各自實際，找準工作著力點，抓緊制定具體貫徹意見和實施方案，分解任務、明確責任，確定工作目標，抓好落地落實。把法治建設貫穿于政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設以及黨的建設各個方面。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責,不僅自身要帶頭遵守憲法法律，帶頭依法辦事，而且要抓好領導班子和干部隊伍法治素養(yǎng)和能力的培養(yǎng)提高。各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織和黨員干部要堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，貫徹黨委決策部署，充分發(fā)揮在推進法治建設中的職能作用。