法治視閾大學內(nèi)部規(guī)范的實效性

摘要：從法治意蘊而言，大學治理的現(xiàn)代化建基于大學內(nèi)部規(guī)范。大學內(nèi)部規(guī)范的實效性是其被遵守和執(zhí)行的實際過程與狀態(tài)，依賴于規(guī)范性文本，是應然效力的實踐外化，具有實然性。它呈現(xiàn)出規(guī)則文本、被遵從與執(zhí)行、對社會產(chǎn)生影響三種樣態(tài)。建構對其實效進行評估的體系，需要堅持明確、綜合與可行的原則，將制定目標實現(xiàn)、規(guī)則遵守與執(zhí)行、學校與社會效益、師生主觀心理感受作為主要內(nèi)容。

The Effectiveness of University's Internal Norms: The Perspective of Rule of Law

LU Jun-jie

（Office of Development and Planning, Nantong University, Nantong 226019, Jiangsu, China）

Abstract: From the perspective of Rule of Law, the modernization of university governance is based on the internal norms of university.The effectiveness of university's internal norms refers to the actual process and state where the norms are complied with and enforced, depending on the normative text.An evaluation system for the effectiveness of university's internal norms can be established by adhering to a clear, comprehensive and feasible principle.The achievement of goals, the compliance and enforcement of norms, the benefits of university and society, and the subjective feelings of teachers and students compose the main content of the system.

Key words: University's Internal Norms; Effectiveness; Evaluation

大學現(xiàn)代化是大學治理的法治化。在法治中國的語境中，大學法治的意蘊在于大學基于規(guī)范開展現(xiàn)代治理。大學法治的核心是建立現(xiàn)代大學制度。這依賴于大學內(nèi)部規(guī)范體系的建立并發(fā)揮實效性，為開展現(xiàn)代大學治理提供制度依據(jù)和有效保證。任何社會規(guī)則無論是以自然演進的形式還是建構理性的形式產(chǎn)生，均將一般性目標設定在發(fā)揮效力以期對其調(diào)整的社會關系和社會組織成員的行為進行有效規(guī)制。大學內(nèi)部規(guī)范作為龐大的社會規(guī)則體系中的一部分，是大學開展依法治校的制度基礎。但與法律制度不同，其制訂并非由立法機關開展，而是大學組織內(nèi)部權力推進；其實施由組織體成員平等參與和自我管理，違反規(guī)則依靠紀律處分或者共同體譴責；其體系沒有位階之分，效力并不界定層級；其內(nèi)部糾紛解決機制缺乏更多可訴性。由此可以看出，大學內(nèi)部規(guī)范是由大學內(nèi)部權力制訂并實施，對大學內(nèi)部成員及內(nèi)部關系產(chǎn)生規(guī)范效力的行為規(guī)則，在法理意義上具有典型的“軟法”性質(zhì)，并且以“軟法”的形式發(fā)揮著自身的效力。“從某種意義來說，大學軟法是大學治理由國家化、社會化向個性化發(fā)展的驅(qū)動力?！?[1]在大學依照法律與大學章程自主制定內(nèi)部規(guī)范的時候已然將規(guī)則發(fā)揮實際效用列為主要目標。內(nèi)部規(guī)范制定完成后，只有“在實際社會生活中被執(zhí)行、適用和遵守” [2]440才能從“書本”的規(guī)則走向“行動”的規(guī)則。所以，我們不應將研究的落腳點局限于實證的分析方法，從純文本意義上去理解大學的內(nèi)部規(guī)范，更應該著眼于高等教育的現(xiàn)實與規(guī)則制定后的實施情況，將關注的視角投向大學內(nèi)部規(guī)范在實施中是否能對于大學治理生成影響，對師生工作與學習發(fā)揮作用，對人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新產(chǎn)生效用等。無論是作為內(nèi)部規(guī)范制定者的大學還是規(guī)則執(zhí)行與遵守者的師生，要實現(xiàn)大學內(nèi)部治理秩序的穩(wěn)定與高效，就必須加強對大學內(nèi)部規(guī)范實效的理論與實踐探討。筆者基于法社會學的方法加以審視和分析，力求能廓清大學校內(nèi)規(guī)則實效性的基本問題。

一、大學內(nèi)部規(guī)范實效性的法治意蘊

實效性（Effectiveness）在不同的語境中會有不同的邏輯表達和理論主張，一般被視為事物與行為發(fā)展結(jié)果與預設目標相比呈現(xiàn)出的實際效用的狀態(tài)或達到的程度。這是對事物現(xiàn)實狀況的評價性詞語，描述出事物或行為的實現(xiàn)狀態(tài)與樣式，強調(diào)了社會主體對于事物或行為的已設期待和現(xiàn)實狀態(tài)間的比較。社會法學更加關注事實也即規(guī)范在實際社會的運行及其作用和效果。假設預定的目標是“應然”要求的話，那么實效性則是“實然”情形，更關注實際效果如何。既然實效性關注的是現(xiàn)實狀態(tài)或效果，那么其應當是明確的，可以有確定性的標準與模式去描述出行為與事物的客觀表現(xiàn)。規(guī)則的實效性極大地影響著規(guī)則的效力。大學內(nèi)部規(guī)范是大學內(nèi)部治理的“法律”規(guī)范，規(guī)定著大學開展教學科研與管理等活動的權利與義務關系。自其被制定開始，它就對大學內(nèi)部成員及成員的活動施加影響而發(fā)揮作用，以確定性的規(guī)范調(diào)整和保護大學內(nèi)部組織與教師、學生的權利義務，指引、預測、評價、制約師生的行為。不同的大學內(nèi)部規(guī)范在制訂時就被賦予了不同的實施目標，通過規(guī)范的文本與嚴格的程序被制定成為規(guī)范性文件，從而產(chǎn)生了規(guī)則的效力，使全部或者一定范圍內(nèi)的師生必須遵從規(guī)則所規(guī)定的內(nèi)容。大學內(nèi)部規(guī)范在制定時，制訂者按照理性預先依照本大學的基本情況及發(fā)展目標設立了該規(guī)則所要達到的實質(zhì)有效性的期待，對于大學內(nèi)部規(guī)范所要規(guī)制的社會關系與行為構筑了“應然狀態(tài)”的理想設計，往往“以人類所能達致的最高境界作為出發(fā)點” [3]8。但是，大學內(nèi)部規(guī)范的制定不能僅為了實現(xiàn)形式上的至高目標，為規(guī)則提供了外在的“約束力”以后就不聞不問了。不僅社會事實會發(fā)生變動，而且作為軟法的大學內(nèi)部規(guī)范在大學教育教學活動發(fā)生變更時需要及時在規(guī)則與適用層面予以應對。實際上這種理性的“立法”設計，亦涵蓋了這些規(guī)范性文件能夠被較好地遵守與執(zhí)行，這就是大學內(nèi)部規(guī)范的實效。

實際上，實效性表示著大學內(nèi)部規(guī)范被遵守和執(zhí)行的實際過程與狀態(tài)。實效性在大學內(nèi)部規(guī)范制定后被規(guī)則效力所綁定，與大學內(nèi)部規(guī)范本身和大學及其成員即大學內(nèi)部規(guī)范制定、遵守與實施的主體有著內(nèi)在的聯(lián)系，內(nèi)含著諸多目的與功能意義上的內(nèi)容。

一是大學內(nèi)部規(guī)范的實效性依賴于大學內(nèi)部規(guī)范的實定文本。大學內(nèi)部規(guī)范的實效性意味著其前提是大學內(nèi)部規(guī)范是具有效力的文本文件。法理意義上來說，“一套使人類行為服從于規(guī)則之治的系統(tǒng)所必需具備的首要素質(zhì)顯而易見：必須有規(guī)則存在?！?[3]55規(guī)范的形式是多樣化的，有制定形式的成文規(guī)范，也有以習慣、判例等不成文規(guī)范，甚至還能涵蓋宗教和道德規(guī)范。之所以選擇“大學內(nèi)部規(guī)范”這個詞語，是因為限定了其作為成文規(guī)則的“規(guī)范”的形式，同時框定了只能在此語境下展開實效性分析?！皩嵭?，就在于人們由其規(guī)范觀念指引去遵守該規(guī)范所要求的行為?！?[4]也只有大學內(nèi)部規(guī)范以成文的規(guī)范作為實效性評定的現(xiàn)實依據(jù)，才能設立制定的目標、遵守和實施的規(guī)范依據(jù)以及效度的評價，因為習慣等非成文性質(zhì)的“規(guī)范”并沒有人類理性建構的痕跡和客觀需求，往往帶著自然演化的色彩以及較為凌亂的價值意蘊?！稄偷┐髮W本科生學籍管理規(guī)定》正是該校實現(xiàn)本科教育活動制度效益的實定文本，包含了實體性和程序性規(guī)則。因此，我們在追尋復旦本科學籍規(guī)范的實效時，視角需要嚴格地限定在該管理規(guī)定的規(guī)范性成文文本之內(nèi)，否則會出現(xiàn)較大的主觀性與隨意性。

二是大學內(nèi)部規(guī)范的實效性是大學內(nèi)部規(guī)范效力的實踐外化。規(guī)則制定后便會因為其符合規(guī)則產(chǎn)生的條件和程序而發(fā)生效力，對所預設規(guī)范的社會關系與人的行為發(fā)生作用，產(chǎn)生拘束力，規(guī)則呈現(xiàn)出執(zhí)行與遵守的實際狀態(tài)與效果。社會法學家強調(diào)從“書本上的法”邁向“行動中的法”，規(guī)范不應局限于僅為人類邏輯的規(guī)則而應該轉(zhuǎn)化為發(fā)生社會效果的社會性制度，更多地觀照著社會規(guī)則不僅是文本意義本身還應該是可遵守和適用的。龐德也認為規(guī)范尤其是法律，“適用及其結(jié)果比法律的規(guī)定更重要” [5]。大學內(nèi)部規(guī)范被大學制定出來以后，其成為一個獨立且完整意義的調(diào)整學校內(nèi)部教學、科研等關系的行為準則，對內(nèi)發(fā)生規(guī)范效力，為師生的行為提供確定性的行為指引、評價和強制等?！稄偷┐髮W本科生學籍管理規(guī)定》自2005年9月1日生效后，與規(guī)范文本是不可分離的，預示著規(guī)范達到制定之目的的可能性，是對師生的單向度的拘束力。而該管理規(guī)定的實效不僅僅關注規(guī)則在大學治理實踐中能否得到應用，更注重的是其文本規(guī)則實施過程中其功能、目的在內(nèi)部治理中實現(xiàn)的程度和狀態(tài)，具有規(guī)則與實踐的雙向性。也就是說，對于復旦管理者而言，需要考慮如何運用該管理規(guī)定進行學籍管理活動；而對于復旦的本科生而言，需要考慮如何遵照該規(guī)范文件進行正常的學習活動，滿足學業(yè)規(guī)范所需要的條件。從關系的角度來講，校內(nèi)規(guī)則的實效是幫助大學內(nèi)部規(guī)范的效力通過實踐形態(tài)付諸實施，外化為大學內(nèi)的組織與師生遵守與執(zhí)行的行為狀態(tài)，賦予效力的量化形式，實現(xiàn)大學校內(nèi)規(guī)則對于師生交往與大學的現(xiàn)實意義。

三是大學內(nèi)部規(guī)范的實效屬于實然的范疇。應然與實然的分析范疇來自于休謨《人性論》中關于事實與價值的明確區(qū)分?！皯坏囊馓N為闡述事物依據(jù)其自身的特性應該是什么或應該怎樣，屬于人們基于理性對事物本身滿足人類的客觀需求的應有狀態(tài)的判斷。實然的意蘊則為描述事物性征的各種現(xiàn)實表現(xiàn)以及事物的實際狀態(tài)?！?[6]這種事物表征和實際狀態(tài)是真實的社會狀況，理應是規(guī)則所要表達的社會具象范疇。實然的法其實就是“共同體行動內(nèi)部產(chǎn)生出全新狀況的源泉” [7]，來源于社會事實。大學內(nèi)部規(guī)范的實效的實然是相對于大學內(nèi)部規(guī)范的效力的應然才具有分析意義，其闡述的是大學內(nèi)部規(guī)范依照秩序、自由、平等、正義等應然價值所確立的包含有授權、允許、禁止、命令等概括與抽象的規(guī)范性權利保障與權力制約的條款能否以及在多大程度上為大學內(nèi)部的組織與成員所尊重、遵守和維護。《復旦大學本科生學籍管理規(guī)定》關于“學制”“選課修讀”“考核”的相關規(guī)范內(nèi)容，是通過在學校教學管理過程中，教師開展的課堂教學實際效果和本科生人才培養(yǎng)的質(zhì)量等方面表現(xiàn)出來。規(guī)定實施后該校學籍管理和學生遵守的實際狀況如何，與規(guī)范制定者預先設定的理想狀態(tài)必然是有差別的，具體所展現(xiàn)出的真實映像才是該規(guī)定的實然狀態(tài)。所以，大學內(nèi)部規(guī)范的實效屬于實然范疇，不僅彰顯著大學內(nèi)部規(guī)范實施的實際效果，對它的檢視可以進一步去修正規(guī)則本身，更好地引導校內(nèi)組織與成員達致理性的共同的應然目標。

二、法治視閾大學內(nèi)部規(guī)范實效性的現(xiàn)實樣態(tài)

既然實效性是大學內(nèi)部規(guī)范的一種實然狀態(tài)，那么其可以也能夠?qū)⒁?guī)則的抽象轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實實施過程的具象，在大學治理的過程中展示其被遵守和執(zhí)行的現(xiàn)實性樣態(tài)，尤其是實施過程的表征和實施結(jié)果的呈現(xiàn)。規(guī)則在實施中的這種狀態(tài)，從理論上來說是很簡單的甚至直接以實效來表達的，但是現(xiàn)實卻是相當紛繁復雜的，呈現(xiàn)出不同的形式和凌亂的細節(jié)，幾乎涉及所有組織體內(nèi)外的各種社會關系。一個大學內(nèi)部規(guī)范，譬如《北京大學科學技術成果獎勵辦法》，從表象上看只涉及北大教師在從事科學研究過程中取得的科學技術成果的簡單獎勵，但是實際上不僅與該校教師崗位績效考核、職稱評定、職務聘任、科技成果轉(zhuǎn)化等規(guī)范均有內(nèi)在關聯(lián)，而且還涉及與國家科技成果的獎勵的銜接和科技成果對社會的影響等。因此，校內(nèi)規(guī)則實效性的現(xiàn)實樣態(tài)，需要從邏輯上以類型化和體系化的方式進行考察，否則必然是零碎的。同時也“不能僅僅限于靜態(tài)的法律條文，更應研究動態(tài)的法律實施的情況，法律對人們生活的影響等等” [8]，需要對過程和結(jié)果等多個層面予以考察。筆者無意過于細節(jié)化地描繪當下我國大學內(nèi)部規(guī)范在實施中所呈現(xiàn)的過程與狀態(tài)的表象，而擬從校內(nèi)規(guī)則自身、規(guī)則的遵從與執(zhí)行、對社會的影響這三個維度予以考察，以求理論與實踐上能較為完整地呈現(xiàn)大學內(nèi)部規(guī)范實效性的現(xiàn)實狀態(tài)和社會效果。

大學內(nèi)部規(guī)范能否在實施過程中取得實效部分與大學內(nèi)部規(guī)范本身制定及其文本有密切關聯(lián)。這是規(guī)則的“內(nèi)在觀點”，是“接受規(guī)則為行為的導引和批判的標準” [9]236。從法社會學的角度而言，大學內(nèi)部規(guī)范為人們實際行為和利益訴求提供了可以達致的行為模式，是關于目標結(jié)果可能性的抽象規(guī)定。這種規(guī)定本身是否制定得良好會較大地影響其轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的真實性?！稄偷┐髮W學生違紀處分條例》第二條規(guī)定：“本條例中無明確規(guī)定而又必須給予紀律處分的，可比照本條例中相應條款予以處分。”這屬于類推原則，法治實踐中已經(jīng)完全將其摒棄。而其依然在文本中赫然出現(xiàn)，必然引起學生對此條文的異議并不予認可，會導致學校在訴訟中敗訴。大學內(nèi)部規(guī)范要制定得好，才能為大學法治化提供保障，只有真切地反映大學及內(nèi)部成員的權利要求，以科學化的形態(tài)和表現(xiàn)形式加以實施，才能達致規(guī)則效力范圍內(nèi)的師生的普遍遵從。制定良好校內(nèi)規(guī)則需要從三個方面予以重點考慮：一是大學內(nèi)部規(guī)范契合法律與大學章程的程度。大學內(nèi)部規(guī)范作為大學治理的制度依據(jù)，需要符合憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章和其他的規(guī)范性法律文件，同時，還應該符合作為大學“憲章”的大學章程的內(nèi)容規(guī)定?！案咝Ｖ朴喌膬?nèi)部規(guī)則在可在多大程度上規(guī)范內(nèi)部成員的權利和義務是高校內(nèi)部規(guī)則效力問題的核心?！?[10]這種合法性樣態(tài)是大學校內(nèi)規(guī)則實效性的前提，是剛性的。《復旦大學學生違紀處分條例》的第二條規(guī)定明顯違反法律規(guī)定，而且其內(nèi)容與教育部高等學校章程核準書第36號核準的《復旦大學章程》有不完全一致的地方。實效來源于合法性和合理性。因此，需要立刻對該校的相關規(guī)范進行清理和修訂，吸納眾多法學和教育學的專家參與擬制工作。可以說，大學的內(nèi)部規(guī)范不得隨意地以處分形式剝奪學生的受教育權、人身自由等憲法規(guī)定的基本權利，同時還得遵從教育法、高等教育法、學生傷害事故處理條例等法律規(guī)范，尤其要契合之后制定的大學章程，否則是無效的，更談不上實效。二是大學內(nèi)部規(guī)范符合其制定目的、本大學的發(fā)展需求和師生權利要求的程度。任何規(guī)則的制定目標就是為了規(guī)則發(fā)揮效力，調(diào)整一定的社會關系和人們的行為，達到“立法者”的目的。但是制定目的是否符合或者多大程度上符合社會需要和人們的權利要求，則是另外一個面向?！案咝?nèi)部規(guī)則的設定應當有必要的調(diào)查和取證以及在制定時做到各權力（利）廣泛的參與?！?[11]因此，大學校內(nèi)規(guī)則呈現(xiàn)的發(fā)揮效力的程度及狀態(tài)，也受到其制定的目的的影響。《復旦大學學生違紀處分條例》第十條第一項關于危害國家安全行為的處理——“視情節(jié)輕重給予相應處分”，明顯違反了法理和法治實踐中的“法無明文規(guī)定不處罰”的基本原則，為學校處理該問題時提供了無限的自由裁量空間，必然會侵害學生的法定權益，無法滿足師生保護權利的要求。忽視了師生正當?shù)臋嗬?，大學校內(nèi)規(guī)則也就無以生成其規(guī)范的合理性，即使通過行政權力控制師生權利之獲取而強制實行，也是消極實施，其結(jié)果必定是遭到無視、抵制或拒絕，實效性無疑大打折扣。三是大學內(nèi)部規(guī)范自身文本體系的規(guī)范性與科學性程度。這個角度存有兩個方面需要予以關注。一個方面是大學內(nèi)部規(guī)范文本的規(guī)范性。這涉及到規(guī)則的語言、結(jié)構、內(nèi)在邏輯、概念、原則等“立法”上的規(guī)范性內(nèi)容是否符合立法邏輯和現(xiàn)實經(jīng)驗規(guī)律。如復旦一樣，很多大學的學生違紀處分條例竟然保存著類推原則，實施“有罪推定”，對大學生的違紀行為認定擴大化，侵害了學生的權利。這種主觀隨意性，使得大學校內(nèi)規(guī)則缺乏法治思想和科學性，極大地影響了其獲得有效遵從和執(zhí)行。另一個方面是大學內(nèi)部規(guī)范間存有矛盾將影響其實效性。校內(nèi)規(guī)則不是單一的，一定會形成內(nèi)在的體系而從多方面對校園內(nèi)的關系和師生的學習、科研、管理等行為加以規(guī)制?！?復旦大學學生申訴處理條例>實施細則》第30條對《復旦大學學生申訴處理條例》第27條進行了條文外的過度擴張解釋，看似下位規(guī)范對于上位規(guī)范的補充，實際上確是兩項規(guī)范的沖突，前者屬于無效條款，若進入司法程序，則完全不能發(fā)揮實效。

哈特在闡述規(guī)則時說：“內(nèi)部陳述可以說是建立在‘這個體系是普遍具有實效的’這個外部陳述為真的基礎上的?！?[9]98外部陳述是對于法律實效性的事實判斷，與對于規(guī)則的效力的內(nèi)部陳述作區(qū)分?；貧w到大學內(nèi)部規(guī)范實效性的事實描述，其呈現(xiàn)出的是對于大學內(nèi)部的管控效果與對于大學以外的社會影響或者輻射。

大學內(nèi)部規(guī)范的效力范圍一般而言不會突破該大學的范圍；因此，我們不妨從成員行為與大學管理活動兩個層面去把握大學內(nèi)部規(guī)范的實效狀態(tài)。從內(nèi)部成員結(jié)構來說，大學一般只分為教師和學生兩大類，所以規(guī)則的影響力和實施狀態(tài)可以從這兩個群體去審視。概括而言，一項規(guī)則或者校內(nèi)規(guī)則體系對教師和學生授予了多少權利確定了多少義務，能夠關聯(lián)師生活動的積極性與效率；規(guī)則禁止行為與鼓勵行為的比例會影響師生的遵守規(guī)則的信念和效度；對學術自由及教育平等和個人尊嚴的保護必然促使師生在內(nèi)心、思維和行動中擁護和倡導規(guī)則的實施?！稄偷┐髮W文科發(fā)表學術論文獎勵條例》的規(guī)定以激勵為主要目標，更多地保障了教師的權益，激發(fā)該校教師安心教學，投入科研，放心服務社會。如若義務性規(guī)范過多，則導致師生群體的活動效率相對偏低，遵從規(guī)則的程度會比較懶散，有時候會有更多的內(nèi)心抵御。如果規(guī)則侵害了教師或者學生的權利，則必然招致對規(guī)則的藐視和抵抗，從而使得規(guī)則實效性大大降低?！稄偷┐髮W本科生導師工作條例》只有義務性規(guī)范，沒有權利性規(guī)則，顯然難以有效激勵導師開展工作?！爸挥袔熒鷨T工把‘履行義務’和‘行使權利’結(jié)合在一起的時候，學校規(guī)范才真正地發(fā)揮作用?！?[12]另外，內(nèi)部規(guī)范的實效更多地顯現(xiàn)在大學組織體的特有活動中，與教學、科研、學科建設、隊伍建設和管理與服務活動相關。大學內(nèi)部規(guī)范體系類型化也主要以此為標準進行劃分，那就是大學內(nèi)部的“部門法”。所以大學內(nèi)部規(guī)范實施后，其效果往往會在這些面向上呈現(xiàn)出來。我們正好也可以以是否提高了人才培養(yǎng)質(zhì)量、是否促進了科技創(chuàng)新、是否提高了學科水平、是否增強了師資隊伍，是否促進了管理與服務的效率等作為標準對大學的內(nèi)部規(guī)范或者其體系進行單個或綜合性的分析，從而看出這些規(guī)范在被管理者正式執(zhí)行后究竟產(chǎn)生了多大的效能，考量規(guī)則的功能發(fā)揮與目的的實現(xiàn)程度。

在大學內(nèi)部規(guī)范對于社會的影響面上，雖然不會對社會發(fā)生直接和明顯的約束力，但其效力依然對社會產(chǎn)生影響。大學內(nèi)部規(guī)范的實效性狀態(tài)也會在區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展中呈現(xiàn)出來。從實證的角度來說，揚州大學的人才培養(yǎng)計劃和專業(yè)設置的規(guī)范性文件，將直接規(guī)定該校的人才培養(yǎng)數(shù)量、目標和規(guī)格和質(zhì)量，這種專業(yè)量的多少、方向的聚焦點、質(zhì)量的高低將多少會對揚州以及周邊地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構與產(chǎn)業(yè)升級產(chǎn)生正面或者負面的影響。浙江大學的科技與產(chǎn)業(yè)性規(guī)范將會在一定程度上倡導或抑制專利申報、科技創(chuàng)新的領域、成果轉(zhuǎn)化等，會在某種程度上促進或抑制杭州乃至浙江區(qū)域的科技產(chǎn)業(yè)化與知識產(chǎn)權水平。大學制定的規(guī)則內(nèi)容由于涉及師生，涉及教學科研和管理，所以經(jīng)由社會關系的紐帶，這種規(guī)則效應會通過人才和智力成果的應用等途徑傳遞到與大學相關的經(jīng)濟、社會、文化與生活領域。所以，地方政府有時候會動用“有形的手”去影響大學內(nèi)部規(guī)范（政策）的制定與實施，最典型的是人才政策、科技獎勵政策和科技成果轉(zhuǎn)化政策。

三、大學法治實踐過程的內(nèi)部規(guī)范實效性評價

對于事物的評價一般有定性和定量兩種方式。傳統(tǒng)的關于法律或者規(guī)則的研究多以描述和定性為主。大學內(nèi)部規(guī)范的研究也是如此，更偏重于大學內(nèi)部規(guī)范本身的定性，試圖從學理上建構大學內(nèi)部規(guī)范的邏輯體系，缺乏對于其實效性的關注，更不談對實效性的定量評估，幾乎沒有什么評價的指標和體系。而大學自身往往只關心規(guī)范對于內(nèi)部的效力，以求迅速達致其目標，很少去考量規(guī)則的長期效力及效率；教育行政機關則無意去將教育行政權力的觸角指向大學內(nèi)部的自治；高校間雖然會借鑒相關規(guī)則，但出于友好或多一事不如少一事的心態(tài)，即使發(fā)現(xiàn)問題也不會去告知對方。在大學治理強調(diào)法治與自治的今天，提高內(nèi)部規(guī)范的科學性、規(guī)范性，保證規(guī)則制定質(zhì)量，提升實施效益，已受到很多大學管理者和教育法學研究者的關注。但是，對于大學內(nèi)部規(guī)范的實效性評估是一項知易難行的活動，需要系統(tǒng)的理論、科學的方法、深入的實踐加以支撐。所以在沒有豐富的理論和實踐經(jīng)驗的基礎上，筆者暫無法以科學有效的定量的方式去謀求一個可操作性強的龐大的指標系統(tǒng)，而只從實效性評價的基本原則、邏輯體系和概括性結(jié)構等方面予以探討，以期拋磚引玉。

對于大學內(nèi)部規(guī)范實效性的評價主體無需贅言，由教育行政權力機關或者大學本身進行評價一定會存在主觀性因素，理論與實踐上均應當是獨立方（第三方）評價，以剔除利益相關者，確保評價的獨立和公正性，以期結(jié)果真實可信。對于大學內(nèi)部規(guī)范的實效性評價原則可以結(jié)合高等教育實際，借鑒此類政府績效指標評價的一些理念。英美國家對于政府績效往往堅持SMART原則：S代表“Specific”，對應為具體、明確性要求；M代表“Measurable”，對應為可衡量與可評價性；A代表“Achievable”，對應為可實現(xiàn)；R代表“Realistic”，對應為現(xiàn)實性；T則代表“Time Bound”，意為要有時限性。 [13]在吸收這些原則主要內(nèi)容的基礎上，筆者以為，就目前大學內(nèi)部規(guī)范制定與實施的現(xiàn)狀來說，為了使評價體系具有一般通用性和規(guī)范性，構建大學內(nèi)部規(guī)范的實效性評價體系應當堅持以下三個原則：一是指標內(nèi)容應當明確。大學內(nèi)部規(guī)范實效性的現(xiàn)實樣態(tài)是復雜的，受規(guī)范、大學、社會的影響較大，復旦與同濟和上海交大的校內(nèi)規(guī)范內(nèi)容一定是有差異的。類型化可以是評估的主要方法準則。以某種方法為原則，明確地羅列出囊括校內(nèi)規(guī)則的實效性呈現(xiàn)形式或效果的基本維度，并依照維度逐漸劃分下一階層的評估指標。在此過程中，對于在首級評價層面存在的矛盾性因素予以價值取舍，取重避輕，在次級指標體系中盡力按照邏輯囊括效果評定的主要因素。明確性要求指標的定性明確和定量的可靠，尤其權重指數(shù)要合理。當然，再明確的指標體系也無法收納所有的實效性呈現(xiàn)樣式，因此制定者需要單列評估對象的特殊化指標。二是指標體系標準應當是一般性和綜合性的。大學內(nèi)部規(guī)范的實效性因為各個大學多樣化的實際情況會有所不同，但是主要的樣態(tài)是基本的和普適的。所以在指標體系建立的時，要在尊重各個大學差異性的基礎上力求一般性和綜合性，對于規(guī)則本身、權利保障與權力制約、執(zhí)行、激勵因素等實體性要素和糾紛解決機制的程序性要素應當是普遍的、共通的。但不能排斥體系的靈活和開放，對于不同層級大學可以有一定的目標、方案的修改與補充，如對于復旦大學內(nèi)部規(guī)范實效的評價就需以世界一流大學的治理模式為主要定位。三是指標應當具備可行性。對于大學內(nèi)部規(guī)范實效性評價應當是定性與定量的結(jié)合，不僅可以描述，同時可以確證，因為很多實效因素比如是否符合師生的價值要求只能通過定性來解決。以復旦為例，可行性的一方面是指標體系的科學合理，符合復旦大學的發(fā)展狀況；另外一方面是體系內(nèi)部指標的和諧統(tǒng)一，沒有較大的缺陷和矛盾，尤其需強化復旦內(nèi)部規(guī)范體系和諧的考察。建立在明確、綜合與可行三個原則基礎上，大學內(nèi)部規(guī)范的實效性評估體系便能夠形成邏輯與實踐的契合和互動，以滿足開展評價活動的需要。

對大學內(nèi)部規(guī)范進行評估，不僅會對大學內(nèi)部規(guī)范起到檢查與診斷的作用，促使大學內(nèi)部規(guī)范制定與實施的規(guī)范化與科學化，而且可以強化大學管理者對于內(nèi)部規(guī)范效用的認知與認同，促進大學治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。大學內(nèi)部規(guī)范實效性的評價體系應當是一個復雜的具有內(nèi)在邏輯的系統(tǒng)。這種基本向度與邏輯需要審慎地予以甄別和思考。西方法學家們對于法律效力有四種類型的觀點，認為法律效力是“邏輯的觀念”、“倫理的觀念”、“事實的觀念”和“心理的觀念”，分別依賴于立法、道德、實際約束與人們接受。 [2]443-446因此，筆者也試圖在第一層面架構評價的目標準則：一是大學內(nèi)部規(guī)范制定時預期成果的實現(xiàn)。這是“立法”目標以及規(guī)范本身意義上的效度評價，更多的是應然與實然間的比較性內(nèi)容。二是大學內(nèi)部規(guī)范實施過程中的遵守與執(zhí)行。這應當是主要評價內(nèi)容，包含師生的活動與大學組織活動的全部內(nèi)容，可以拆分的評價內(nèi)容較為龐雜，是實然表現(xiàn)的估測。三是大學內(nèi)部規(guī)范實施后學校與社會取得的效益。這個評估內(nèi)容涉及規(guī)則對大學辦學活動以及對國家及區(qū)域經(jīng)濟與社會的影響力，更多關注的是校內(nèi)規(guī)則的外在向度。四是師生對于大學內(nèi)部規(guī)范的主觀心理感受。這似乎是一個主觀性指標，但是涉及師生權利實現(xiàn)及內(nèi)部主體對大學治理效益的評價，涉及師生對于規(guī)則的客觀適應度與滿意度。這四個方面更多地關注著規(guī)則本身，是相對靜態(tài)的評價，屬于橫向范疇的內(nèi)核。為了固化大學校內(nèi)規(guī)則實效性評價的客觀性，還必須給予評價體系以動態(tài)的內(nèi)容，以相互縱橫交錯，實現(xiàn)綜合性和穩(wěn)定性。所以，在設計指標體系的時候，要在縱向上賦予評價內(nèi)容。方法上建議采取過程性指標和結(jié)果性指標相結(jié)合的辦法。不僅要關注大學內(nèi)部規(guī)范實施后的實際效用，還要充分地把握大學內(nèi)部規(guī)范的制定過程、遵守過程、執(zhí)行過程、解糾過程以及保障性內(nèi)容，將不同主體的行為納入其中，以混合方式把握規(guī)范的實際效力發(fā)生過程與結(jié)果狀態(tài)。