論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在南極環(huán)境管理中的適用

劉惠榮 姜茂增

（中國(guó)海洋大學(xué)，山東青島266100）

0 引言

環(huán)境法上的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的聯(lián)邦德國(guó)［1］。此后很多國(guó)際法律文件開(kāi)始明確地引入該原則，并被認(rèn)為是國(guó)際環(huán)境法的一項(xiàng)一般原則［2］。亞歷山大·基斯［3］甚至評(píng)論：“1990年以后通過(guò)的所有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的國(guó)際法律文件幾乎都規(guī)定了預(yù)防原則”。然而，不僅《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》（下稱“議定書”）沒(méi)有明確規(guī)定該原則，而且，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于如何在南極地區(qū)適用該原則的研究極為匱乏；國(guó)外學(xué)者雖然有論述，但也僅限于南極旅游對(duì)南極環(huán)境的影響方面，缺少全面和系統(tǒng)的探討。為了更好地保護(hù)南極脆弱的自然環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的研究顯得尤為重要。

1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的構(gòu)成要素分析

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于國(guó)際環(huán)境法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的翻譯有諸多版本，如預(yù)防原則、預(yù)防和警惕原則、謹(jǐn)慎原則、風(fēng)險(xiǎn)防范原則等，比較多的學(xué)者都將其翻譯為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則［4］。這種多樣化的翻譯，在一定程度上反映出學(xué)界對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則缺少統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。因此，在探討該原則在南極地區(qū)的適用之前，有必要首先對(duì)該原則在其他國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域的適用情況進(jìn)行分析，尤其是對(duì)該原則的組成要素進(jìn)行一種結(jié)構(gòu)性的分析，然后在此基礎(chǔ)之上再對(duì)其在南極地區(qū)的適用進(jìn)行探討。

雖然存在爭(zhēng)議，但是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則仍然較為廣泛地出現(xiàn)在各種國(guó)際法律文件之中，例如《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《保護(hù)波羅的海地區(qū)海洋環(huán)境公約》、《1972年防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海域公約議定書》、《生物多樣性公約》等，分別涉及到該原則的權(quán)威定義、海洋環(huán)境保護(hù)、廢棄物管理、生物多樣性等內(nèi)容。

為了清晰理解和有效應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，一些學(xué)者對(duì)該原則的構(gòu)成要素和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了很多有益的探索。最早對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行結(jié)構(gòu)性解釋的學(xué)者是Manson［5］，他在2002年概括出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的三個(gè)構(gòu)成要素：活動(dòng)、影響和補(bǔ)救。其中，“活動(dòng)”包括海洋作業(yè)、排放化學(xué)物等，“影響”是指漁業(yè)資源枯竭、物種滅絕等，“補(bǔ)救”則是指各種補(bǔ)救措施，如暫停某種活動(dòng)［5］。在這些基本構(gòu)成要素的基礎(chǔ)之上，他進(jìn)一步總結(jié)出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則定義的普遍結(jié)構(gòu)：“其一是損害情況，由它決定是否應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；其二是知識(shí)狀況，它體現(xiàn)的是人們對(duì)活動(dòng)和影響之間因果關(guān)系的認(rèn)識(shí)水平；其三是環(huán)境補(bǔ)救措施，這是決策者針對(duì)環(huán)境活動(dòng)所應(yīng)采取的措施”［5］。中國(guó)的學(xué)者朱建庚［6］在其著作《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù)》中通過(guò)對(duì)大量現(xiàn)有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的規(guī)定的總結(jié)，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心應(yīng)該包括三項(xiàng)內(nèi)容：“第一，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的潛在危害被懷疑達(dá)到了一定程度，如嚴(yán)重、不可逆轉(zhuǎn)等。第二，存在科學(xué)的不確定性，這種不確定性包括是否存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害、這種危害與導(dǎo)致這種危害發(fā)生的原因是否存在因果關(guān)系。第三，上述不確定性不能成為拒絕行動(dòng)或延遲行動(dòng)的理由”。

但是，本文認(rèn)為兩者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的構(gòu)成要素的分析實(shí)際上只是運(yùn)用語(yǔ)義分析法將相關(guān)國(guó)際法律條文中的規(guī)定進(jìn)行了“轉(zhuǎn)述”；而最重要的是兩者繼續(xù)堅(jiān)持認(rèn)為科學(xué)的不確定性不能成為拒絕行動(dòng)或延遲行動(dòng)的理由（但此處也并不是說(shuō)科學(xué)的不確定性可以成為拒絕行動(dòng)或延遲行動(dòng)的理由），這說(shuō)明他們?cè)诒举|(zhì)上還是沒(méi)有跳出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則中科學(xué)不確定性所導(dǎo)致的怪圈，因此無(wú)法從根本上解決風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在適用過(guò)程中所面臨的困境。具體來(lái)說(shuō)，兩者所提出的結(jié)構(gòu)存在三個(gè)問(wèn)題。

第一，邏輯上存在問(wèn)題，這也是最核心的問(wèn)題。分析兩者所設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)，其邏輯推理的核心之一可以概括為即使無(wú)法證明存在因果關(guān)系（存在科學(xué)的不確定性），也需要采取措施，以防止環(huán)境損害的發(fā)生。設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的初衷就是為了針對(duì)科學(xué)上尚未證實(shí)的因果關(guān)系，這也是目前被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與環(huán)境損害預(yù)防原則最重要的區(qū)別之一。科學(xué)不確定性不能證實(shí)因果關(guān)系，也不能證實(shí)偽因果關(guān)系，但是，如果從一開(kāi)始就產(chǎn)生不確定性，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致該原則在適用的整個(gè)過(guò)程中不可避免地在下一層級(jí)中繼續(xù)產(chǎn)生更多的不確定性（將不確定性擴(kuò)大）。而按照一般性的理解，只有存在因果關(guān)系才可以或有必要采取相應(yīng)的措施，這也成為很多學(xué)者否定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的重要理由之一。此外，很多采取所謂“風(fēng)險(xiǎn)”預(yù)防原則的國(guó)際條約，實(shí)質(zhì)上所采取的仍然是“損害”預(yù)防原則所屬的措施，從而影響到了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的有效性，使其僅僅停留在一種理論或者理念的層面。本文認(rèn)為適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的邏輯推理應(yīng)該是，將環(huán)境狀況（或者說(shuō)是環(huán)境的脆弱性）作為適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和措施的前提條件，因?yàn)榄h(huán)境狀況是脆弱的（這種脆弱性也是分等級(jí)的），人類活動(dòng)不可避免地將會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，所以必須提前采取行動(dòng)，以達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的（不過(guò)在采取措施的過(guò)程中，會(huì)存在科學(xué)的不確定性問(wèn)題）［7］。

第二，對(duì)于損害預(yù)防原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的關(guān)系認(rèn)定上存在問(wèn)題?；谠械膶?duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)構(gòu)的分析，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與損害預(yù)防原則必然是兩種不同的概念。因?yàn)?，“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”針對(duì)的是科學(xué)上尚未取得最終證實(shí)的結(jié)果，“風(fēng)險(xiǎn)”和“損害”是兩種不同的概念。但是，如果依據(jù)本文的邏輯，則損害預(yù)防原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)該是同一種原則，因?yàn)檫@兩個(gè)原則都是基于環(huán)境的脆弱性所應(yīng)該采取的應(yīng)對(duì)措施，只是兩者在適用應(yīng)對(duì)措施方面存在不同而已，或者說(shuō)是在采取應(yīng)對(duì)措施方面“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”會(huì)存在科學(xué)的不確定性。但如果想將現(xiàn)有的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”與“環(huán)境損害預(yù)防原則”解釋為同一種原則，則還需要進(jìn)一步對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”和“損害”進(jìn)行進(jìn)一步的界定。根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織（ISO）發(fā)布的《ISO 31000風(fēng)險(xiǎn)管理：原則與實(shí)施指南》中對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”概念的界定，風(fēng)險(xiǎn)是“不確定性對(duì)目標(biāo)的影響”；同時(shí)，根據(jù)其注釋5的解釋，“不確定性是指，與事件和其后果或可能性的理解或知識(shí)相關(guān)的信息的缺陷的狀態(tài)，或不完整?！币虼耍瑥目茖W(xué)的不確定性角度來(lái)分析“行為所導(dǎo)致的后果”，如果存在科學(xué)的不確定性，那么這種“行為所導(dǎo)致的后果”就是一種“風(fēng)險(xiǎn)”；如果不存在不確定性，那么這種“行為所導(dǎo)致的后果”就是一種“損害”。但是該標(biāo)準(zhǔn)只是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)普遍意義上的界定，并沒(méi)有針對(duì)特殊的領(lǐng)域進(jìn)行特殊的規(guī)定。在探討國(guó)際環(huán)境法概念中的“風(fēng)險(xiǎn)”時(shí)，也可以從一種更廣義的角度來(lái)理解這個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)”，而且這種廣義的角度至少可以有兩種較為合理的解釋。第一種是從將來(lái)時(shí)態(tài)和完成時(shí)態(tài)的角度分析“行為所導(dǎo)致的后果”，將尚未發(fā)生的“行為所導(dǎo)致的后果”都?xì)w為一種“風(fēng)險(xiǎn)”，針對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”的行為是一種預(yù)防；已經(jīng)發(fā)生的后果都界定為“損害”，針對(duì)“損害”的行為則是一種修復(fù)。第二種解釋是從不確定性的角度分析，經(jīng)濟(jì)學(xué)家Courtney等［8］從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度將“不確定性”分為四個(gè)等級(jí)，（1）一個(gè)完全明確的未來(lái)；（2）存在替代方案的未來(lái)；（3）一系列的未來(lái)；（4）完全的不確定性的未來(lái)。依此理論，“損害預(yù)防原則”中的“損害”則可以被認(rèn)為是“風(fēng)險(xiǎn)”的極端情況，例如上述第（1）種等級(jí)。因此，本文所持有的觀點(diǎn)是“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”與“損害預(yù)防原則”在實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是同一種原則，但為了行文的方便，在全文中統(tǒng)一使用“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。

第三，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上存在問(wèn)題。之所以要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析，不僅是為了更好地解釋該原則的合理性，更是為了使其得到有效的實(shí)施。而上述兩位學(xué)者對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)在某種程度上只是對(duì)其組成要素的分析，而無(wú)法應(yīng)用。

基于上述邏輯推理，同時(shí)采納Manson［5］的部分結(jié)論，本文認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括四個(gè)部分，而且這四部分存在一定的適用順序。第一部分是環(huán)境狀況，第二部分是行為，第三部分是損害程度，第四部分是合理的、經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)救措施。

2 在南極地區(qū)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的必要性分析

無(wú)論是依據(jù)原有的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論解釋，還是本文所構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的結(jié)構(gòu)，該原則在南極地區(qū)都有其適用的必要性。首先，如果依據(jù)的是本文所設(shè)計(jì)的邏輯，因?yàn)槟蠘O地區(qū)的環(huán)境狀況是脆弱的，所以，在南極地區(qū)應(yīng)當(dāng)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。其次，如果依據(jù)原有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論，必須存在科學(xué)的不確定性，才有適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的必要性。因此，該部分需要解釋的一個(gè)重要問(wèn)題是南極脆弱的環(huán)境是否存在科學(xué)的不確定性。

以南極地區(qū)所面臨的外來(lái)物種入侵所導(dǎo)致的生物多樣性問(wèn)題為例，南極地區(qū)的環(huán)境管理仍然存在很多科學(xué)的不確定性。確定某一物種是否屬于外來(lái)物種，首先需要解決的問(wèn)題就是在該地區(qū)是否一直都存在該物種。而在南極地區(qū)，因?yàn)楝F(xiàn)在所掌握的南極生物多樣性知識(shí)的匱乏，在面對(duì)某一新發(fā)現(xiàn)的物種時(shí)，科學(xué)家們很難確定該物種是一直存在于該地區(qū)，還是該地區(qū)自然出現(xiàn)的新物種，或是人類引入的外來(lái)物種［9］。議定書又對(duì)南極地區(qū)的原有物種和外來(lái)物種采取了截然相反的措施［9］。因此，這種科學(xué)的不確定性對(duì)于南極地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用就提出了挑戰(zhàn)。

而對(duì)于該原則如何適用的問(wèn)題，對(duì)于那些無(wú)法確定是否是外來(lái)物種的生物，又存在著現(xiàn)有的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的解釋是否有效的問(wèn)題。因?yàn)?，如果依?jù)現(xiàn)有的理論，即使存在科學(xué)的不確定性，無(wú)法證明該物種入侵的路徑，或者說(shuō)是無(wú)法證明外來(lái)物種入侵與攜帶者之間的因果關(guān)系，我們也應(yīng)當(dāng)采取措施，來(lái)禁止該物種的入侵。這種解釋似乎顯得有點(diǎn)牽強(qiáng)。但是，如果依據(jù)本文對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的解釋，因?yàn)槟蠘O地區(qū)環(huán)境的脆弱性，所以，應(yīng)該采取應(yīng)對(duì)措施；而且，既然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則針對(duì)的是脆弱的環(huán)境，所以，應(yīng)對(duì)措施也應(yīng)當(dāng)從南極地區(qū)整體的生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)。一些自然科學(xué)家也正是從這個(gè)角度提出了應(yīng)對(duì)措施，例如，英國(guó)南極調(diào)查局的Hughes［9］在2012年從南極地區(qū)環(huán)境的整體性角度出發(fā)，提出了針對(duì)無(wú)法確定是否是外來(lái)物種的生物的應(yīng)對(duì)方案。

如果無(wú)法證實(shí)某種生物是否屬于外來(lái)入侵物種，決策者在做出消滅或者保護(hù)最新到來(lái)的物種的決定之前，應(yīng)當(dāng)從更加廣泛的南極生態(tài)系統(tǒng)的角度出發(fā)，考慮何種行為對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)更不利：（1）導(dǎo)致南極生物種群的自然數(shù)量的減少；（2）或者允許非本地生物在南極地區(qū)生活，但是這些生物不會(huì)成為入侵物種（例如大多數(shù)引入物種都無(wú)法在當(dāng)?shù)厣?，并且大多?shù)非本地生物只產(chǎn)生了非常小的影響）［9］。

進(jìn)一步思考上述兩種新舊風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的解釋又將產(chǎn)生這樣一種矛盾：既然南極地區(qū)的環(huán)境是脆弱的，那么一旦有人類活動(dòng)在南極地區(qū)出現(xiàn)，其對(duì)南極環(huán)境所造成的損害是比其他地區(qū)更加顯而易見(jiàn)的，由此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則中的“科學(xué)不確定性”似乎不強(qiáng)，反而人類對(duì)南極環(huán)境有損害是“科學(xué)上確定的”。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)上是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的目的之爭(zhēng)：制定該原則的目的是為了單純地保護(hù)環(huán)境，還是為了更好地開(kāi)發(fā)自然資源。以南極地區(qū)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)為例，議定書第7條規(guī)定“任何有關(guān)礦產(chǎn)資源的活動(dòng)都應(yīng)予以禁止，但與科學(xué)研究有關(guān)的活動(dòng)不在此限”。一些學(xué)者，如Rothwell等［10］認(rèn)為該規(guī)定是對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”最嚴(yán)格的適用。因?yàn)樽h定書完全禁止了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)，所以，這就從根本上杜絕了風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。但是，如果根據(jù)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是不確定的；而礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該是確定的，而并不是不確定的。所以從這個(gè)角度來(lái)看，上述學(xué)者依據(jù)現(xiàn)有的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的解釋，對(duì)南極礦產(chǎn)資源的禁止開(kāi)發(fā)，實(shí)質(zhì)上不應(yīng)該是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的適用，從而在解釋中出現(xiàn)了矛盾。

3 現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的解釋與南極環(huán)境管理的困境

雖然本文第二部分已經(jīng)闡述了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在南極地區(qū)適用的必要性，但是，南極地區(qū)脆弱的自然環(huán)境和復(fù)雜的政治環(huán)境，決定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在南極地區(qū)的適用將會(huì)面臨著比其他地區(qū)更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在南極地區(qū)并沒(méi)有得到合理的應(yīng)用，比如作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則項(xiàng)下的重要制度環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)比議定書制定初期，相關(guān)國(guó)家提出建立一個(gè)共同的國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)價(jià)各個(gè)國(guó)家的相關(guān)活動(dòng)的環(huán)境影響的建議，現(xiàn)在議定書中關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定反而是弱化的［11］。而且，雖然南極條約體系中體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相關(guān)理念，但是由于缺少對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”明確的界定，不僅締約國(guó)也沒(méi)有義務(wù)采取系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理措施，而且導(dǎo)致了議定書在很多問(wèn)題上無(wú)法及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)南極地區(qū)環(huán)境所面臨的新挑戰(zhàn)，尤其是氣候變化和外來(lái)物種的入侵等。具體來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在南極條約體系中的應(yīng)用將至少面臨以下困境。

3.1 累積性的環(huán)境影響

根據(jù)議定書的規(guī)定，南極環(huán)境影響評(píng)價(jià)有三種類型：環(huán)境影響預(yù)評(píng)價(jià)、初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)（IEE）和全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)（CEE）。對(duì)于初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)和全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)，組織者需要考慮相關(guān)活動(dòng)的“累積影響”，但是對(duì)于小于輕微和短暫的影響的活動(dòng)未涉及該“累積影響”。根據(jù)議定書附件一關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定，如果一項(xiàng)活動(dòng)被確定具有小于輕微或短暫的影響，活動(dòng)可立即進(jìn)行；但是這種評(píng)價(jià)程序是根據(jù)各國(guó)的國(guó)內(nèi)程序進(jìn)行的，這樣就會(huì)產(chǎn)生累積性的環(huán)境影響的問(wèn)題，例如，在某一地區(qū)，雖然某一種單獨(dú)的活動(dòng)產(chǎn)生的是輕微和短暫的影響，但是如果在該地區(qū)積累了大量的這種活動(dòng)，就可能會(huì)形成大于輕微和短暫的影響。

根據(jù)現(xiàn)有的對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則或者損害預(yù)防原則的理解，如果各國(guó)擬進(jìn)行的活動(dòng)確實(shí)產(chǎn)生小于輕微或短暫的影響，那么，活動(dòng)組織者不需要采取任何應(yīng)對(duì)措施。但是，如果議定書采納了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，那么，相關(guān)國(guó)際組織（如南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)）就有必要針對(duì)這些會(huì)受到人類重復(fù)影響的區(qū)域（也即按照本文所設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)的第一步，確定某個(gè)區(qū)域的環(huán)境狀況；將對(duì)環(huán)境保護(hù)的焦點(diǎn)從因果關(guān)系上轉(zhuǎn)移到環(huán)境的脆弱性本身）進(jìn)行預(yù)防性的措施，例如，在該地區(qū)適用更加嚴(yán)格的管理措施，甚至對(duì)該地區(qū)的活動(dòng)進(jìn)行總量控制。

累積性的環(huán)境影響問(wèn)題同樣存在于60°S以南的海洋區(qū)域。捕鯨等活動(dòng)是否應(yīng)該采取環(huán)境影響評(píng)價(jià)（EIA），不同的國(guó)家持有不同的態(tài)度。南極地區(qū)的捕鯨活動(dòng)是受1946年《國(guó)際捕鯨規(guī)則公約》的規(guī)制，根據(jù)該公約，捕鯨活動(dòng)不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！赌蠘O條約》規(guī)定該條約適用于60°S以南的區(qū)域，但不應(yīng)損害或在任何方面影響任何一個(gè)國(guó)家在該地區(qū)內(nèi)根據(jù)國(guó)際法所享有的對(duì)公海的權(quán)利或行使這些權(quán)利。因此，關(guān)于該條約能否完全適用于海洋環(huán)境，存在很多爭(zhēng)議［12］。反對(duì)者也采用了累積性的影響作為反對(duì)進(jìn)行捕鯨環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理由：他們認(rèn)為環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的累積性影響和直接的影響是很難兼顧的，尤其是涉及到漁業(yè)領(lǐng)域，因?yàn)楹芏圄~(yú)類屬于遷徙物種；在這種情況下，一個(gè)區(qū)域性的或者國(guó)際性的管理組織從整體上考慮漁業(yè)資源的管理會(huì)優(yōu)于單個(gè)國(guó)家所進(jìn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)［12］。而且事實(shí)上，很多國(guó)家也并不支持將議定書中所規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的義務(wù)施加到南極條約地區(qū)的其他活動(dòng)當(dāng)中，如美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞［12］。這其中雖然有各國(guó)政治因素的考量，但這也說(shuō)明南極地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在一定的問(wèn)題。

3.2 不同國(guó)家的不同程序與標(biāo)準(zhǔn)

首先，不同國(guó)家在適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的過(guò)程中存在差異性。以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在關(guān)于北海環(huán)境保護(hù)的《倫敦宣言》的適用為例，該宣言首先在國(guó)際上提出了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但是不同國(guó)家在其國(guó)內(nèi)法中進(jìn)行了不同的規(guī)定。德國(guó)在履行《倫敦宣言》的過(guò)程中，實(shí)際上采用的是一種平衡原則，在考慮經(jīng)濟(jì)因素的前提下采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性的政策，由此德國(guó)政府采取了排污管理的末端控制，并且導(dǎo)致了德國(guó)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)《倫敦宣言》所設(shè)定的50%的減排標(biāo)準(zhǔn)［13］?！秱惗匦浴芬?guī)定的是“可能的損害影響”（possibly damaging effects），而比利時(shí)則刪除了“可能的”（possibly）這個(gè)表述［13］。在制定《倫敦宣言》的過(guò)程中，英國(guó)代表堅(jiān)定支持在宣言中寫入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但是在其國(guó)內(nèi)法中，英國(guó)政府雖然承認(rèn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（precautionary principle），但實(shí)際上使用的卻是預(yù)防原則（preventive principle）［13］。而且，英國(guó)政府制定了“危險(xiǎn)名錄”，但僅僅針對(duì)最危險(xiǎn)的物質(zhì)采取了排放標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了其他兩種更加危險(xiǎn)的物質(zhì)：四氯化碳和三氯甲烷；因此，英國(guó)控制污染物排放的標(biāo)準(zhǔn)和方法是根本不符合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求［13］。

其次，不同國(guó)家在南極地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，對(duì)于這種“輕微或短暫的影響”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是存在差異的。在2003年第26屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，針對(duì)愛(ài)沙尼亞關(guān)于建立其第一個(gè)南極科學(xué)考察站的提議，有的國(guó)家建議使用全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)（CEE），但有的國(guó)家則支持使用初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)（IEE）［14］。在2007年第30屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，當(dāng)意大利分別針對(duì)在其科學(xué)考察站內(nèi)修建、運(yùn)行冰上跑道和一個(gè)碼頭的修建工程采取了初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)（IEE），一些成員國(guó)認(rèn)為修建跑道應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)（CEE）［15］。在2013年第36屆南極條約協(xié)商會(huì)議上，既有國(guó)家認(rèn)為中國(guó)提交的新建泰山夏季營(yíng)地的初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告符合《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》的規(guī)定，也有一些國(guó)家提出該營(yíng)地應(yīng)進(jìn)行全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中的體現(xiàn)

雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在南極環(huán)境管理中存在諸多困境，但是該原則在某些領(lǐng)域已經(jīng)得到了一定程度的應(yīng)用，例如根據(jù)《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》附件一的規(guī)定，以及南極條約協(xié)商會(huì)議通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南》［決議4（2005年）］要求，在全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)中必須包含“差距和不確定性”的相關(guān)內(nèi)容；而在初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，該部分則不是強(qiáng)制性的［16］。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南》對(duì)該項(xiàng)目的解釋，很多被用于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的知識(shí)是不完善的，或者存在諸多的不確定性，因此，有必要明確是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的哪些方面存在知識(shí)不完整性或者不確定性的因素，以及這些因素在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程中產(chǎn)生的影響；對(duì)這種知識(shí)的不完整性和不確定的揭示有助于明確需要哪些更完善的知識(shí)。

但是各個(gè)國(guó)家在進(jìn)行全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，即使是針對(duì)同一類型項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)于“知識(shí)差距和不確定性”的描述，各國(guó)采取了不同模式，列舉的事項(xiàng)也存在差異。2008年至2013年12月，根據(jù)南極條約秘書處網(wǎng)站提供的相關(guān)文件，有四個(gè)國(guó)家向環(huán)境保護(hù)委員會(huì)提交了關(guān)于建立科學(xué)考察站的全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，分別是中國(guó)（2008）、印度（2010）、韓國(guó)（2010）和白俄羅斯（2013）。印度的全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告對(duì)“知識(shí)差距和不確定性”的描述只用了六句話，包含了五個(gè)方面的內(nèi)容：海冰的不確定性；精確的船舶停泊地點(diǎn)尚未確定；最終建設(shè)的考察站可能會(huì)與原設(shè)計(jì)存在差異；影響矩陣（Impactmatrix）是根據(jù)專家的判斷，而且將會(huì)隨著環(huán)境狀態(tài)的改變而變化；科技變化帶來(lái)的影響［17］。韓國(guó)的報(bào)告中只用了十一句話，包含了七個(gè)方面的內(nèi)容：海冰的不確定性、冰川的縮減、長(zhǎng)期的氣候變化、對(duì)自然環(huán)境信息和知識(shí)的不確定性、對(duì)海鷗巢穴周圍分布狀態(tài)的知識(shí)差距、考察站將來(lái)存在擴(kuò)充的可能性、考察站的活動(dòng)將會(huì)根據(jù)未來(lái)的研究出現(xiàn)變化［18］。白俄羅斯的報(bào)告對(duì)于“知識(shí)差距和不確定性”的描述較上述兩者稍顯豐富，包含了七個(gè)方面的內(nèi)容：不充分的研究而導(dǎo)致的對(duì)一些環(huán)境因素的知識(shí)差距、先前該地區(qū)的活動(dòng)在該地區(qū)所產(chǎn)生的化學(xué)物質(zhì)的不確定性、該地區(qū)生物多樣性知識(shí)的差距、考察站將來(lái)存在改建的可能性、根據(jù)模擬而建立預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)（如污染物排放）存在不確定性、考察站的用途存在調(diào)整的可能［19］。中國(guó)2008年提交的全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，除了對(duì)一些因素的描述和列舉之外，對(duì)一些不確定性的因素進(jìn)行了影響程度的分級(jí)評(píng)價(jià)，這些不確定性的因素和分級(jí)包括：天氣狀況（中級(jí)）、燃料消耗（中級(jí)）、時(shí)間（中級(jí)）、人力資源（低級(jí)）、考察站的設(shè)計(jì)（零）、貨物運(yùn)輸總量（低級(jí)）、科學(xué)活動(dòng)（低級(jí)）［20］。在這方面，中國(guó)借鑒和綜合了很多其他國(guó)家的做法，本文認(rèn)為其關(guān)于“知識(shí)差距和不確定性”描述相對(duì)合理，尤其是這種分級(jí)評(píng)價(jià)，可以成為進(jìn)行全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)的模板。

因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的應(yīng)用，而且這些描述在某種程度上甚至可以被理解成為一種免責(zé)條款：因?yàn)榇嬖诳茖W(xué)的不確定性，所以此份報(bào)告存在的缺陷是不可避免的，這種不確定性不應(yīng)成為否定擬進(jìn)行活動(dòng)的理由。有學(xué)者甚至評(píng)論，很多國(guó)家雖然制定了本國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體措施，但他們實(shí)際上追求的是一種程序上的合法，而忽視了南極地區(qū)的環(huán)境目標(biāo)［21］。因此，為了完善全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)“知識(shí)差距和不確定性”的描述，南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)可以考慮建立起一種“案例指導(dǎo)”的模式，公布有代表性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書，或者針對(duì)不同的項(xiàng)目制定出更加具體詳細(xì)的指導(dǎo)方案；更進(jìn)一步而言，可以規(guī)定某些項(xiàng)目的初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)也需要進(jìn)行“知識(shí)差距和不確定性”評(píng)價(jià)，從而更加有效地應(yīng)對(duì)逐漸增加的人類活動(dòng)和自然環(huán)境變化對(duì)南極地區(qū)環(huán)境的影響。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，南極地區(qū)獨(dú)特的政治和自然環(huán)境決定了適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的必要性，但是在南極條約體系中明確地寫入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則卻面臨著諸多挑戰(zhàn)。完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在南極地區(qū)的適用需要從兩個(gè)方面入手。一是認(rèn)知結(jié)構(gòu)上的調(diào)整。因?yàn)樵械年P(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論解釋無(wú)法很好地適應(yīng)南極地區(qū)獨(dú)特的政治和自然環(huán)境，南極條約體系在適用該原則的過(guò)程中可以從對(duì)科學(xué)的不確定性的認(rèn)定上轉(zhuǎn)移到環(huán)境狀況，也即環(huán)境的脆弱性方面，從而使該原則在理論層面上的解釋更加周全，避免出現(xiàn)與議定書原條文的沖突，并彌補(bǔ)現(xiàn)有的關(guān)于環(huán)境累積性影響規(guī)定的不足之處。二是具體規(guī)定的調(diào)整。鑒于全面環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中實(shí)際上已經(jīng)蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的部分理念，因此，完善南極地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的具體路徑可以此為入口，首先，南極環(huán)境保護(hù)委員會(huì)可以在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)指南》的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步明確規(guī)定各國(guó)針對(duì)不同項(xiàng)目所需要進(jìn)行對(duì)知識(shí)差距的評(píng)價(jià)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及程序，或者是通過(guò)附件（Annex）的形式建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)的案例指導(dǎo)；其次，規(guī)定初步環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中也必須包含對(duì)知識(shí)差距和不確定性的評(píng)價(jià)。通過(guò)這種循序漸進(jìn)的完善措施，最終將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則明確地寫入《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》中，從而更好地保護(hù)南極地區(qū)脆弱的環(huán)境。

1 朱建庚.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù).北京：人民法院出版社，2006：2.

2 Sands.Principles of International Environmental Law.New York：Cambridge University Press，2003：266—279.

3 亞歷山大·基斯，張若思譯.國(guó)際環(huán)境法.北京：法律出版社，2000：93.

4 朱建庚.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù).北京：人民法院出版社，2006：4.

5 Manson N A.Formulating the precautionary principle.Environmental Ethics，2002，24（3）：263—274.

6 朱建庚.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與海洋環(huán)境保護(hù).北京：人民法院出版社，2006：24.

7 R.v.Crown Zellerbach Canada Ltd.［1988］1 SCR 401，1988 CanLII 63（SCC）.1988.http：／／canlii.ca／t／1 fthr

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10 Rothwell D R.Polar environmental protection and international law：the1991 Antarctic Protocol.European Journal of International Law，2000，11（3）：591—614.

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12 Hemmings A D，Scott K N，Rogan-Finnemore M.Broadening the duty in relation to Environmental Impact Assessment across the legal instruments applying in Antarctica／／15th Annual Conference of the Australian and New Zealand Society of International Law＇Restoring the Rule of Law in International Affairs＇.Canberra，Australia，2007：28—30.

13 Cameron J，Abouchar J.The precautionary principle：A fundamental principle of law and policy for the protection of the global environment.Boston College International and Comparative Law Review，1991，14（1）：Article2.

14 Committee for Environmental Protection（CEP）.Annex E，Reportof the Committee for Environmental Protection（CEPVI）.Final Reportof the XXVIAntarctic Treaty Consultative Meeting.Madrid，9—20 June 2003.

15 Committee for Environmental Protection（CEP）.Annex E，Report of the Committee for Environmental Protection（CEP X）.Final Report of the Thirtieth Antarctic Treaty Consultative Meeting.New Delhi，30 April-11 May 2007.

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17 India，F(xiàn)inal Comprehensive Environmental Evaluation of New Indian Research Base at Larsemann Hills，Antarctica，2010.http：／／www.ats.aq／documents／EIA／01234enFinalCEEIndia.pdf.

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19 Belarus，Construction and operation of Belarusian Antarctic Research Station at Mount Vechernyaya，Enderby Land.Draft of the Comprehensive Environmental Evaluation，2013.http：／／www.ats.aq／documents／EIA／01560enDraft＿CEE＿BAS＿en.pdf.

20 China，Proposed Construction and operation of the new Chinese Dome A Station，Dome A，Antarctica.Final Comprehensive Environmental Evaluation，2008.http：／／www.chinare.gov.cn／en／Download／final＿CEE.pdf.

21 Hemmings A D，Kriwoken LK.High level Antarctic EIA under the Madrid Protocol：state practice and the effectiveness of the Comprehensive Environmental Evaluation process.International Environmental Agreements：Politics，Law and Economics，2010，10（3）：187—208.