局部洪澇或?qū)⒊蔀榉姥葱鲁B(tài)

張勁松

（江蘇省水利廳，江蘇南京 210029）

經(jīng)歷盛夏，到了深秋。今年的汛期雖有波瀾但仍平穩(wěn)度汛。這其間，江蘇局部地區(qū)短時間內(nèi)遭遇強(qiáng)降雨侵襲，經(jīng)歷了有些區(qū)域有記錄以來最大的雨量、最高的水位，一些過去未使用過的水利工程啟用等等。在省委省政府堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全省上下同心，尊時守位，防汛告捷。汛后回顧，確有許多值得認(rèn)真反思和考量之處。

一、局部洪澇，緣于大自然的變化

（一）局部洪澇成為今年汛期的主要特征

由于每年降水的總量基本相當(dāng)，所以降水時空的分布，降水峰量的高低，就成了洪澇的起因?；乜唇衲暄雌趲讏霰┯?，無論是蘇南運(yùn)河、秦淮河流域，還是里下河地區(qū)，幾乎沒有客水壓境，全是本地強(qiáng)降水，降雨量大、水位高、局部有險情。

1.降雨量大

今年汛期出現(xiàn)的3次較大范圍強(qiáng)降雨過程，均發(fā)生在6月份，分別是6月1日～2日，6月15日～17日，6月23日～29日。三次降雨量占了整個汛期雨量的40%，尤其是6月23～29日的強(qiáng)降雨歷時最長，而且多個數(shù)據(jù)刷新了歷史極值?？v觀這三場降雨，均呈現(xiàn)出雨量大、強(qiáng)度大、籠罩面積大的特點(diǎn)。

6月1日～2日降雨主要分布在沿江蘇南地區(qū)。

6月15日～17日降雨主要分布在洪澤湖、總渠以南地區(qū)，雨量自北向南遞增，暴雨中心在錫山至太倉一線，最大點(diǎn)雨量為無錫青陽245.8 mm。超過100 mm雨區(qū)分布在整個沿江蘇南地區(qū)，籠罩面積2.6萬km2，相當(dāng)于5個無錫市面積大??；超過200 mm雨區(qū)分布在常州、無錫和蘇州地區(qū)。

6月23日～29日，全省出現(xiàn)連續(xù)降雨過程，其中江淮之間和沿江蘇南地區(qū)普降暴雨和大暴雨。超過300 mm雨區(qū)分布在沿江蘇南的南京、鎮(zhèn)江、常州地區(qū)，暴雨籠罩面積約9664 km2；超過400 mm雨區(qū)分布在南京、鎮(zhèn)江、常州、無錫沿江一帶，暴雨籠罩面積約1642 km2；超過500 mm雨區(qū)分布在常州澡港閘一帶，暴雨籠罩面積約281 km2。最大點(diǎn)雨量為常州的澡港閘站522 mm。

據(jù)統(tǒng)計，6月份全省面雨量累計327.6 mm，是常年的2.5倍，居歷史同期第1位，其中沿江蘇南地區(qū)480.8 mm，是常年的2.9倍，居歷史同期第2位，江淮之間280.2 mm，較常年偏多近2倍，居歷史同期第3位，南京、鎮(zhèn)江6月雨量分別是常年的2.9倍和3.6倍，均居歷史同期第1位；秦淮河流域面雨量633.3 mm，是常年同期的3.7倍，居歷史同期第1位。同時，強(qiáng)降雨形成的最大籠罩面積一直在蘇南運(yùn)河沿線徘徊。

2.水位高超歷史

蘇南運(yùn)河。受6月1日～2日和6月15日～17日兩場強(qiáng)降雨影響，蘇南運(yùn)河一線水位快速上漲，并超警。其中常州、無錫出現(xiàn)超歷史水位。6月17日，蘇南運(yùn)河無錫站水位最高達(dá)5.18 m，超過歷史最高（4.88 m）0.30 m，超過警戒水位1.28 m；洛社水位最高達(dá)5.35 m，超過歷史最高（5.01 m）0.34 m，超過警戒水位1.35 m；望虞河琳橋最高水位達(dá)4.68 m，超過歷史最高（4.48 m）0.20 m，超過警戒水位0.88 m。受6月23日～29日強(qiáng)降水及城區(qū)排澇影響，蘇南運(yùn)河一線水位再次快速上漲并超警，其中常州段水位再次突破歷史最高。蘇南運(yùn)河常州鐘樓閘最高水位6.43 m，超常州站歷史最高水位（5.52 m）0.91 m；湖西地區(qū)金壇最高水位6.54 m，超歷史水位0.17 m。

秦淮河流域。6月秦淮河?xùn)|山站發(fā)生了3次明顯的超警洪水過程。6月1日～2日，受降雨影響，秦淮河?xùn)|山站水位于2日17時首次超警，最高水位漲至8.96 m。6月16日～17日，沿江蘇南地區(qū)發(fā)生強(qiáng)降水過程，秦淮河?xùn)|山站水位快速上漲，最高漲至10.12 m。6月23日以來，沿江蘇南地區(qū)再次遭遇強(qiáng)降雨襲擊，受此次強(qiáng)降雨及長江高潮頂托影響，秦淮河沿線水位于26日起猛漲，26日16時東山站達(dá)到警戒水位8.50 m，并于27日漲至最高水位11.17 m，超歷史最高水位（10.74 m）0.43 m，超警戒水位1.67 m；上游赤山湖水位也于27日漲至最高13.86 m，超出歷史最高紀(jì)錄0.20 m。

里下河地區(qū)。6月23日開始，受入梅強(qiáng)降雨影響，里下河地區(qū)河網(wǎng)水位快速上漲。興化站水位于27日11時突破警戒水位，29日15時漲至最高2.25 m，超警0.25 m；6月30日8時，興化、鹽城、建湖、阜寧站均出現(xiàn)超警戒水位。

從幾次降雨過程不難發(fā)現(xiàn)，受城區(qū)、圩區(qū)集中排澇影響，幾個雨區(qū)的最高水位往往出現(xiàn)在強(qiáng)降雨過后的1～2天。

3.局部出現(xiàn)險情、災(zāi)情

受到強(qiáng)降雨影響，今年我省局部地區(qū)發(fā)生工程險情以及短時內(nèi)澇。據(jù)統(tǒng)計，共有南京、無錫、常州、蘇州、淮安、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州和宿遷等9個市48個縣（市、區(qū)）134.51萬人受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移人口6.78萬人。因洪澇及臺風(fēng)災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失123.03億元。

對于全省而言，這些險情災(zāi)情發(fā)生在局部；但對于相應(yīng)的市縣，一處險情就是關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的大事，直接牽動和影響到方方面面。特別是對人口眾多，城鎮(zhèn)密集，產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的江蘇而言，任何局部都淹不得、淹不起。

（二）局部洪澇有其發(fā)生的必然性

洪澇災(zāi)害是一個非常復(fù)雜的自然現(xiàn)象，它的形成包括大自然氣候的異常，生態(tài)環(huán)境的破壞以及人類活動的影響等等。

一方面，厄爾尼諾現(xiàn)象導(dǎo)致局部洪澇頻繁發(fā)生。

厄爾尼諾現(xiàn)象是太平洋赤道海域水溫異常升高引起的一種異常氣候現(xiàn)象，與全球氣候有密切聯(lián)系。研究表明，厄爾尼諾現(xiàn)象發(fā)生時，可能導(dǎo)致極端天氣出現(xiàn)的幾率增加，最突出的特征就是局部地區(qū)雨澇過多，局部地區(qū)又極易干旱。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，近50年來的大多數(shù)厄爾尼諾年中國夏季主要雨帶都出現(xiàn)在淮河以南地區(qū)。從去年開始，全球處于一個厄爾尼諾現(xiàn)象的增強(qiáng)期，相對于全國乃至全球而言，江蘇這個局部地區(qū)受其影響發(fā)生洪澇災(zāi)害的頻率就呈現(xiàn)上升趨勢。

另一方面，人類生產(chǎn)因素的變化加劇了局部洪澇發(fā)生頻率。

我們常說，人與自然要和諧相處。但現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中，總是存在著一些不和諧的因素，影響著大自然的發(fā)展變化，進(jìn)而再影響到人類自身。局部洪澇頻發(fā)亦如此。

1.河湖水域面積減少

進(jìn)入20世紀(jì)以來，隨著我省工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，高強(qiáng)度開發(fā)導(dǎo)致許多河湖水域被填埋，河湖水面大幅度減少。據(jù)不完全統(tǒng)計，我省1978年至2000年，水域面積由原有的17748 km2縮減為現(xiàn)在的16432 km2，萎縮總面積為 1316 km2，萎縮比例達(dá)7.4%。20多年里，淮河、長江、太湖三大流域的水域萎縮率分別為9.9%、7.4%和3.1%。從全省來看，這種萎縮看似不大，但放到局部一個地區(qū)，一個城市，水面減小的比例就驚人了。

2.城市地面“硬質(zhì)化”

降水、土壤吸收、蒸發(fā)或者通過地表匯流、地下滲透進(jìn)入河流和補(bǔ)充地下水，這原本是雨水落下后的一個自然過程。但各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程時，忽視了對自然透水地面的保護(hù)。原來的農(nóng)田、水塘、綠地面積日益減少，取而代之的是鋼筋混凝土的建筑物，混凝土路面、瀝青馬路，帶來地面不透水面積逐步增多，使得降水基本無蓄、滯、滲空間。城市“硬質(zhì)化”的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生的直接后果是：一旦遭遇強(qiáng)降雨，匯水快，迅速成為地表徑流，且徑流系數(shù)很大，除了地下排水系統(tǒng)，雨水漸漸變得“無處可走”。于是，道路變成“河流”，廣場變成“湖?！?，低洼地區(qū)則是一片澤國。

（三）局部洪澇或?qū)⒊蔀榉姥垂ぷ鳌靶鲁B(tài)”

今年，聯(lián)合國減少災(zāi)害風(fēng)險辦公室負(fù)責(zé)人瓦爾斯特倫表示，在過去20年當(dāng)中，由不同尋常的強(qiáng)降雨引發(fā)的洪水已經(jīng)成為各地區(qū)氣候的經(jīng)常性特征。結(jié)合全球氣候變化和我省工情社情實(shí)際來看，在未來很長一段時間內(nèi)，局部洪澇都將成為防汛工作的“新常態(tài)”。

1.極端天氣成為“新常態(tài)”

有研究指出，在全球變暖場景下，厄爾尼諾事件的發(fā)生頻率是過去20世紀(jì)氣候場景下的兩倍，極端氣候現(xiàn)象不再是小概率事件，而將成為新常態(tài)。從我國近50年的天氣變化來看，華北、東北東部和南部、西北東部等區(qū)域的年降水量出現(xiàn)了明顯的下降，而長江下游、江淮地區(qū)、華南和西北地區(qū)大部的降水量有比較明顯的增多?？梢哉f，厄爾尼諾頻繁增強(qiáng)，使得位于長江中下游的江蘇面臨著局部洪澇增多的局面。

2.流域性洪水發(fā)生概率偏少

一方面，類似長江、淮河這種全流域性發(fā)生大洪水的幾率偏少。另一方面，自1991年大洪水之后，我省迅速掀起大規(guī)模水利建設(shè)高潮，持續(xù)推進(jìn)長江、淮河、太湖治理及沿海水利等重大工程建設(shè)，大江大河防洪標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)步提高并完善。目前，淮河下游防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到100年一遇，太湖、沂沭泗流域、長江堤防、沿海堤防基本達(dá)到50年一遇，可基本防御流域性大洪水。

3.區(qū)域治理仍然存在短板

盡管大江大河整體防洪標(biāo)準(zhǔn)提升，但在區(qū)域治理上各類短板弱項(xiàng)迭加，也同樣使得局部洪澇發(fā)生幾率增大。

首先，中小河流標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前作為區(qū)域防洪、排澇主體的3000多條中小河流，絕大多數(shù)防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，大多為3～5年一遇，有些河流甚至處于不設(shè)防狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計，約有70%以上的洪澇災(zāi)害發(fā)生在中小河流，對我省部分城市、廣大城鎮(zhèn)和農(nóng)村的防洪安全構(gòu)成威脅。比如今年出險的南京江寧云臺山河防洪標(biāo)準(zhǔn)只有5年一遇，雖然只是秦淮河水系的分支，但它的防洪標(biāo)準(zhǔn)直接形成江寧區(qū)的防洪屏障，進(jìn)而成為南京市的城市防洪短板，不可小覷。

其次，城市排澇標(biāo)準(zhǔn)不高。法國作家雨果在《悲慘世界》寫道，“下水道是城市的良心”。在我國，城市一旦遭遇強(qiáng)降雨，“良心工程”備受拷問?，F(xiàn)狀情況是，大多數(shù)城市普遍存在排水系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)管理等方面落后的問題。很多地方城區(qū)主干道基本是按“一年一遇”的雨量標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，有些地方還不到“一年”，而歐美、日本等國的最低限通常為5年或10年。有學(xué)者表示，中國的城市排水技術(shù)落后發(fā)達(dá)國家30年。省內(nèi)城市排澇標(biāo)準(zhǔn)的偏低，加上地面硬質(zhì)化，強(qiáng)降雨后“隨處看?！本筒浑y理解。

再者，水庫功能發(fā)生變化。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水庫的功能也有了新的拓展，從最初的防洪灌溉為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榧篮?、灌溉、供水和改善生態(tài)環(huán)境于一身，進(jìn)而要求水庫由從前的季節(jié)性高水位運(yùn)行變成如今的常年高水位。而目前大量的小水庫普遍存在只有溢洪堰，未建溢洪閘的現(xiàn)象，有效調(diào)蓄庫容手段不夠。一旦遭遇強(qiáng)降雨，水庫下游的防洪風(fēng)險進(jìn)一步加大。

從近幾年防汛實(shí)踐來看，這種局部洪澇日益呈現(xiàn)出“低頻率、高損失、大影響”的特點(diǎn)。不僅我國如此，美國等發(fā)達(dá)國家亦然。因此，局部洪澇或?qū)⒊蔀榻窈蠓姥垂ぷ鞯闹攸c(diǎn)和新常態(tài)。

二、準(zhǔn)確調(diào)度，洪水總要有去處

面對突發(fā)而至的三次強(qiáng)降雨，我們依靠已建的水利工程，科學(xué)研判，精準(zhǔn)調(diào)度，在合適的時候給洪水適當(dāng)?shù)娜ヌ帲行p少了局部洪澇帶來的災(zāi)害損失。

一是預(yù)降水位。在汛期，應(yīng)對強(qiáng)降雨最有效手段的就是提前預(yù)降水位，騰空河湖庫容。順利預(yù)降需要三個條件，即天氣和水情預(yù)報要準(zhǔn)確，工程措施要許可，上下步調(diào)要一致。今年在三場強(qiáng)降雨到來前都提前預(yù)降了河湖水位。沿江地區(qū)各閘站提前開機(jī)，預(yù)降內(nèi)河水位；太湖地區(qū)提前將太湖水位降至3.18 m；秦淮河流域在強(qiáng)降雨前提前開啟秦淮新河閘120 m3/s；里下河地區(qū)更是隨著預(yù)測預(yù)報，調(diào)整調(diào)度方案。先啟用江都站最大流量至580 m3/s，視水雨情進(jìn)一步開啟高港樞紐加大上抽能力；沿海四港也大力排水入海。通過預(yù)降河湖水位，雨前河網(wǎng)水位普遍低于正常控制水位0.2~0.3 m，為接納暴雨洪水騰出了庫容。

二是搶排澇水。強(qiáng)降雨發(fā)生后，針對蘇南運(yùn)河和秦淮河水位快速上漲的態(tài)勢，省防指在要求各地調(diào)度沿江口門全力搶潮排水的基礎(chǔ)上，調(diào)度省管常熟水利樞紐泵站、蠡河樞紐、諫壁樞紐開機(jī)，降低望虞河、蘇南運(yùn)河水位，調(diào)度秦淮新河樞紐和武定門樞紐開閘，降低秦淮河水位，全力幫助無錫、南京等市排澇。針對部分城市城區(qū)積水受澇，省防指部署蘇、錫、常三市適時啟用城市防洪大包圍工程，相機(jī)排澇；同時，調(diào)度開啟雅浦港、武進(jìn)港閘開閘向太湖泄洪，全力降低蘇南運(yùn)河常州段等河道水位。據(jù)統(tǒng)計，6月份沿江蘇南防洪關(guān)鍵時期，太湖流域沿江主要閘壩累計排水達(dá)19.7億m3；秦淮河流域累計排水9.22億m3，秦淮河流域日均排水流量最大達(dá)1406 m3/s，超歷史記錄。

在里下河地區(qū)，及時啟用江都站、高港站、大套一、二站、北坍站幫助抽排里下河澇水，合計日均抽排流量最大達(dá)1058 m3/s，江都站更是全力開啟搶排澇水，日均最大流量達(dá)580 m3/s，達(dá)到設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的1.4倍，有效地控制了該地區(qū)河網(wǎng)水位的上漲，最大限度地減輕了澇災(zāi)損失。

三是削峰調(diào)度。在洪水總量一定的情況下，峰量決定水位，高水位又有可能引發(fā)險情。因此，關(guān)鍵時刻最重要的調(diào)度手段就是錯峰削峰，有效控制水位上漲速度，為防汛搶險贏得時機(jī)。

6月26日，蘇錫常地區(qū)水位普遍超警戒水位，特別是大運(yùn)河沿線水位迅猛上漲，27日常州鐘樓閘上水位達(dá)6.08米。省防指調(diào)度常州鐘樓閘關(guān)閉閘門，在關(guān)閘過程中閘下水位便開始下降，閘門關(guān)閉到位時鐘樓閘下游水位降至5.95 m（常州市城市防洪大包圍工程的校核水位為5.95 m），關(guān)閘后上游水位逐漸抬高，最高達(dá)6.38 m，關(guān)閘期間的水位差約70～90 cm。此次鐘樓閘關(guān)閉運(yùn)行為工程2008年建成以來首次運(yùn)用且超設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，為常州地區(qū)防洪減災(zāi)發(fā)揮了重要的作用。

6月27日，在金壇水位漲至6.46 m時，省防指及時調(diào)度建成20多年首次運(yùn)用的丹金閘，閘門關(guān)閉后，金壇水位開始回落，保證了當(dāng)?shù)爻鞘邪踩?/p>

6月28日17時30分至29日凌晨1時，省防指對赤山閘進(jìn)行了兩次共5 h進(jìn)行削峰調(diào)度，控制了北山、句容、二圣、茅山四座水庫溢洪流量，兩次關(guān)閘后閘下水位分別下降0.29 m、0.24 m，有效減輕了省會南京市的防汛壓力。

四是啟用滯澇圩。6月27日13時，赤山湖水位以近每小時30 cm速度迅速抬升，為確保赤山湖及下游地區(qū)安全，鎮(zhèn)江市及時實(shí)施赤山湖滯洪區(qū)破圩滯洪措施，相繼對赤山湖內(nèi)湖滯洪1500萬m3，葛村西萬畝圩滯洪600萬m3，泗莊湖滯洪500萬m3，有效減輕了赤山湖水位暴漲的壓力，并成功緩解了下游南京的行洪壓力，為支持下游地區(qū)防洪搶險爭取了主動。

三、險患就在那里，也曾相安無事

從今年汛期幾處出險情況看，既有偶然因素，也是必然現(xiàn)象。即使今年不出險，隱患就在那里，遲早有一天必會出險。下面列舉三處險情加以分析：

（一）句容三益閘

三益閘地處句容河赤山閘以北的南京市江寧區(qū)境內(nèi)，是一座服務(wù)于句容市赤山湖、郭莊鎮(zhèn)和南京市江寧區(qū)湖熟街道的抗旱涵閘。6月27日，句容市普降特大暴雨，句容河水位暴漲，赤山閘閘下最高水位達(dá)13.85 m，超警戒水位4.35 m。由于閘門門框上部損壞造成三益閘出現(xiàn)嚴(yán)重漏水現(xiàn)象，給下游的郭莊、湖熟等圩區(qū)帶來很大威脅。通過全力搶險堵漏，于6月28日18時成果堵住漏水口。

該閘是由句容市郭莊鎮(zhèn)在南京江寧區(qū)境內(nèi)的句容河上興建的，建于1970年代，當(dāng)時建閘是為了解決農(nóng)業(yè)灌溉用水，由郭莊鎮(zhèn)負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。近些年由于句容市水系出現(xiàn)調(diào)整，不再需要通過該閘進(jìn)行引水，因此該閘處于無人管理的狀態(tài)。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，年久失修，加上“身在江寧管在句容”的制約，使得日常檢查、巡查以及維修養(yǎng)護(hù)執(zhí)行不到位，已有的問題隱患一直存在卻得不到很好的解決，今年出險就不足為奇。

搶險過后，省防辦與兩地協(xié)調(diào)，形成共識，明確三益閘將進(jìn)行拆除重建。重建后由南京江寧區(qū)負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)和管理，閘站的權(quán)屬和管理得到了有效統(tǒng)一。

（二）南京云臺山河、牛首山河

6月27日15時50分，南京機(jī)場高速跨云臺山河橋下左岸，出現(xiàn)雨水漫溢，進(jìn)入圩區(qū)河溝，導(dǎo)致部分路面積水，未造成人員傷亡。6月27日22時，南京牛首山河機(jī)場高速段跨河橋下堤防右岸漫堤，洪水沿機(jī)場高速架空層向東側(cè)內(nèi)圩快速漫溢。主要原因是橋梁施工削減了堤頂高程，降低了堤防的防洪能力。

險情發(fā)生后，省委省政府高度重視，省防指及時派出專家組察看險情，協(xié)助制定搶險方案，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部分及時組織力量，迅速采取措施，妥善處置各類險情。在搶險過程中，部隊給予了大力支持，為成功處置險情發(fā)揮了重要作用。

此次險情的造成，除了天氣等客觀原因以外，還存在著隱患排查、執(zhí)法監(jiān)管、消險處置措施落實(shí)不到位等情況。值得我們反思的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，必將帶來涉河建設(shè)項(xiàng)目的增加，作為行業(yè)主管部門，在任何時候、任何情況下，都要把維護(hù)社會公眾利益、保障社會公共安全作為首要任務(wù)，要始終懷著敬畏水的心理，切實(shí)履行好行業(yè)主管部門監(jiān)管職責(zé)。對于可能發(fā)生的潛在隱患，一定要及時消險處置到位，不能存在任何僥幸心理。同時，各級水行政部門應(yīng)主動發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通作用，積極加強(qiáng)與地方政府及相關(guān)職能部門的聯(lián)系和溝通，及時通報河道管理的新情況新問題，研究加強(qiáng)對策措施，共同維護(hù)河道管理正常秩序。

（三）常州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)

受6月27日的強(qiáng)降雨影響，加上前期降雨量多，土壤墑情趨于飽和狀態(tài)，導(dǎo)致常州全市大部分地區(qū)出現(xiàn)大面積積水、受澇、受淹現(xiàn)象。尤其是常州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)受淹最為嚴(yán)重，最大道路積水達(dá)60公分左右，運(yùn)河南岸水位接近漫堤，局部已經(jīng)穿水，潞橫河片區(qū)宋家塘倒灌。

經(jīng)了解，造成該處受淹嚴(yán)重的原因，除天氣因素外，南運(yùn)河閘工程該建未建也是導(dǎo)火索之一。2003年，建設(shè)太湖流域武澄錫引排工程西控制線。該工程的作用是控制湖西片高水下壓武澄錫低片，批復(fù)中明確在南運(yùn)河上建設(shè)一座節(jié)制閘，建設(shè)概算500萬左右。在實(shí)際建設(shè)中，由于航道等原因，再加上該地段一直以來汛期都相安無事，造成該閘未能按批復(fù)實(shí)施建設(shè)。在今年的洪水中，由于該閘未建，因此南運(yùn)河兩岸未能發(fā)揮應(yīng)有的控制洪水的作用。

此次問題的暴露，再次將建設(shè)南運(yùn)河閘的問題提上議事日程，經(jīng)初步測算，目前再建該閘需要預(yù)算要比當(dāng)年將近翻了4倍，值得我們警醒。

四、反思利弊，新常態(tài)下開拓防汛工作新思路

法國大思想家盧梭說：思考與實(shí)用的結(jié)合，就能產(chǎn)生明確的概念，就能找到一些簡便方法。對于今年防汛工作出現(xiàn)的新問題新矛盾，我們需要審慎研究反思，知曉利弊，探求思路，以便在今后工作中進(jìn)一步改進(jìn)完善。

（一）及時研究蘇南運(yùn)河的防洪調(diào)度對策

從今年的防洪過程看，蘇南運(yùn)河的防汛調(diào)度始終是個薄弱環(huán)節(jié)。作為溝通長江、太湖水系的黃金航道，蘇南運(yùn)河一直以來由交通部門按照航道整治標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)際防洪標(biāo)準(zhǔn)并不高。加之貫穿經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江四市，缺少統(tǒng)一的調(diào)度方案和手段，遇到類似今年的大洪水就有些應(yīng)接不暇了。因此，有必要在對運(yùn)河現(xiàn)狀開展專題摸底調(diào)研的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做好運(yùn)河全線防洪調(diào)度的研究工作。具體來說，重點(diǎn)抓好三個層面。

一是統(tǒng)籌實(shí)施區(qū)域防洪和城市防洪聯(lián)合調(diào)度。蘇南運(yùn)河流經(jīng)四市，其調(diào)度運(yùn)行同時與區(qū)域以及城市防洪都有著密切聯(lián)系，任何一方都不能割裂開來考慮。以今年為例，常州、無錫兩市的外排能力最高達(dá)374 m3/s和415 m3/s，但防汛最緊張時最高排量也不過170 m3/s、195 m3/s。就是因?yàn)榇蠹叶荚谕粫r間往運(yùn)河排澇，反而導(dǎo)致運(yùn)河水位集中上漲，造成越排越淹家門口的局面。因此，在今后的調(diào)度工作中，務(wù)必要統(tǒng)籌考慮城市排澇和運(yùn)河洪水出路的雙重關(guān)系，分析各地城市排澇規(guī)劃對運(yùn)河水位的影響，制訂運(yùn)河排洪和城市排澇的聯(lián)合調(diào)度方案，切實(shí)扭轉(zhuǎn)目前各自為政式的調(diào)度模式，真正做到兩者兼顧，并使其成為各地防洪調(diào)度的自覺行為。

二是正確處置城市防洪和太湖水環(huán)境治理的關(guān)系。2007年來，因保護(hù)太湖水環(huán)境的實(shí)際需要，區(qū)域內(nèi)已建的水利工程在實(shí)際調(diào)度運(yùn)用上發(fā)生了很大的變化，一些原先主要用于排澇的工程，現(xiàn)在長時間處于關(guān)閘控制狀態(tài)，直到內(nèi)河水位壓力吃緊時才開閘排澇，沒有及時發(fā)揮有效排澇功能。這就進(jìn)一步加劇了汛期區(qū)域外排能力不足的矛盾。今后需要堅持環(huán)境治理與城市防洪同步考慮，不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，給防汛工作造成被動。

三是及時修訂現(xiàn)有區(qū)域調(diào)度方案。針對今年汛期出現(xiàn)的問題，要及時修訂和完善現(xiàn)有的調(diào)度方案，并作為制度嚴(yán)格執(zhí)行，努力減輕災(zāi)害損失。

（二）完善提高應(yīng)急處置能力

從今年汛期幾處險情的處理情況看，我們的應(yīng)急搶險和處置離“科學(xué)有序，有條不紊”還有較大距離。那么，險情發(fā)生后，究竟該如何救如何搶？關(guān)鍵是要解決好三個問題：

首先是誰來制訂搶險方案？這是出險后首當(dāng)其沖要解決的問題。險情的發(fā)生既有其偶然性，也有其必然性。那么方案的制訂就必須由熟悉了解水情工情和險情的專家來把握。這里所說的專家還不僅僅是哪一個人，而應(yīng)該是一個以水利為主導(dǎo)，輔之以其它相關(guān)行業(yè)的專家團(tuán)隊。為此省級防汛部門有必要建立相應(yīng)的專家?guī)?，對于不同的險情，有針對性地選派專家組，現(xiàn)場研究制訂搶險方案，供領(lǐng)導(dǎo)決策。

其次是誰來負(fù)責(zé)現(xiàn)場指揮？現(xiàn)在的實(shí)際情況是出了險，各級領(lǐng)導(dǎo)紛紛趕往現(xiàn)場。按照防汛工作地方行政首長負(fù)責(zé)制的基本原則，防汛搶險應(yīng)當(dāng)屬地管理，由險情所在地的地方行政首長現(xiàn)場指揮。這樣做的好處是，一方面地方行政首長對當(dāng)?shù)氐母鞣矫媲闆r相對熟悉，便于組織調(diào)度；二來明確了指揮官，對執(zhí)行者而言，可以有效避免指令的交叉重復(fù)，為成功搶險贏得時機(jī)。

再次是誰來具體實(shí)施搶險？水利工程搶險，有其特殊性和專業(yè)性，必須依靠專業(yè)的搶險隊伍來完成。這就對我們搶險隊員的專業(yè)素養(yǎng)提出很高的要求。事實(shí)上，目前我們的專業(yè)搶險隊伍還名不副實(shí)，架機(jī)抗旱排澇可以勝任，但對于各種紛繁復(fù)雜的險情，無論是人員、技術(shù)、設(shè)備，還是搶險技能都不足以有效應(yīng)對。今后應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)專業(yè)隊伍對各類險情的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)和演練，研發(fā)儲備些特殊的搶險裝備，真正做到拉得出、打得響。人民解放軍和武警部隊作為防汛搶險的堅強(qiáng)后盾，應(yīng)予愛惜，堅持專業(yè)隊伍搶險在先，部隊兵力合理配合的原則，充分發(fā)揮專業(yè)搶險隊伍生力軍和人民子弟兵突擊隊的作用。

（三）探索建立防汛排澇補(bǔ)償機(jī)制

這里所指的補(bǔ)償可以分為兩個層面。

一是蓄滯洪區(qū)啟用的補(bǔ)償。國家已經(jīng)出臺相關(guān)的蓄滯洪區(qū)建設(shè)管理辦法，對啟用后的補(bǔ)償也有相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。江蘇幾十年來尚未啟用過列入國家名錄的蓄滯洪區(qū)，也沒有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。在今后的防汛過程中，盡管大的蓄滯洪區(qū)啟用幾率較小，但類似于今年句容市內(nèi)小范圍的滯澇圩還是有可能經(jīng)常使用的。因此，有必要加強(qiáng)規(guī)范滯洪區(qū)的建設(shè)管理，研究制訂相應(yīng)的運(yùn)用補(bǔ)償辦法，讓汛期啟用無后顧之憂。

二是上下游防洪排澇的影響補(bǔ)償。這一點(diǎn)在今年6月幾場特大雨澇中尤為突出。如前所述，在蘇南運(yùn)河水位上漲迅速的關(guān)鍵時刻，及時關(guān)閉鐘樓閘，緩解了常州閘下地區(qū)洪水壓力，但閘上丹陽，武進(jìn)等地短時間內(nèi)承擔(dān)了高水位壓境的風(fēng)險；又如關(guān)閉丹金閘后保證了金壇城的防洪安全，丹陽市同樣要延長了高水位運(yùn)行的風(fēng)險幾率。句容市在這次削鋒調(diào)度過程中為了顧全下游區(qū)域的安全，作出了相應(yīng)的利益犧牲，有必要給予一定的補(bǔ)償。水利和財政等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)出臺與此相配套的補(bǔ)償政策，有利于今后的統(tǒng)一調(diào)度。

（四）建立完善縣級防汛指揮系統(tǒng)

在信息化飛速發(fā)展的當(dāng)下，防汛搶險也離不開信息化的技術(shù)支撐和有力保障。然而，目前我省三分之二的縣級防汛部門防汛指揮系統(tǒng)仍不完善，沒有辦法做到數(shù)據(jù)信息共享和及時傳輸，直接影響了防汛決策和統(tǒng)一調(diào)度。防汛搶險的緊要關(guān)頭，信息精準(zhǔn)快速有可能直接關(guān)系到最后的成敗。因此，著手編制縣級防汛指揮系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃，組織實(shí)施建設(shè)已成燃眉之急。此次規(guī)劃要查漏補(bǔ)缺，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，同步實(shí)施，逐步建成并完善以信息采集系統(tǒng)為基礎(chǔ)，通信、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為傳遞手段，決策支持為目的省市縣三級防汛指揮系統(tǒng)，有條件的地區(qū)可以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以提高全省綜合抗災(zāi)減災(zāi)能力。

（五）迅速啟動災(zāi)后重建

災(zāi)后反思，思后重建。以往一說到災(zāi)后重建，總是更多地關(guān)注到工程設(shè)施的建設(shè)和提升。實(shí)際上，災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮工程措施與非工程措施并重。在工程措施方面，近期內(nèi)可以緊急修復(fù)水毀工程；長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)考慮區(qū)域乃至流域的整體防洪標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃，作出相關(guān)調(diào)整和提升。比如今年南京的這場超歷史大水，再次暴露出秦淮河洪水外排出路不足的問題，新建秦淮東河增加外排長江通道已是迫在眉睫之事，理應(yīng)加快進(jìn)程。對于防汛非工程措施，如防汛指揮系統(tǒng)、專業(yè)隊伍建設(shè)等都要迅速規(guī)劃實(shí)施。關(guān)鍵在于要把非工程措施工程化，要像建工程一樣納入預(yù)算，安排立項(xiàng)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，并切實(shí)保障今后管理運(yùn)行費(fèi)用的落實(shí)到位。否則，無法有效保證已建工程的良性運(yùn)行。

（六）重點(diǎn)加強(qiáng)水庫的運(yùn)行管理

水庫的服務(wù)功能在最初防洪、灌溉的基礎(chǔ)上，新增了供水和改善生態(tài)環(huán)境等內(nèi)容，這勢必對水庫的運(yùn)行管理提出更高的要求。然而據(jù)調(diào)查，分布在全省各地面廣量大的小水庫中，有80%以上都只有溢洪堰，未建溢洪閘。無論是防洪還是興利，基本靠自流，沒有可控的手段，也就無法有效調(diào)蓄水庫防洪庫容。因此，在今后的工作中，首先要對水庫這種功能的轉(zhuǎn)變有新的認(rèn)識，有計劃分步驟地改溢洪閘為溢洪壩，提高小水調(diào)的調(diào)蓄能力。同時，還要結(jié)合各地實(shí)際，按照一庫一策的原則，修訂細(xì)化水庫調(diào)度方案，不斷提升調(diào)度水平，最大程度發(fā)揮水庫的綜合效益。

（七）不斷強(qiáng)化精準(zhǔn)調(diào)度

精準(zhǔn)調(diào)度一直都是防汛工作的發(fā)展方向，也是科學(xué)防控洪澇災(zāi)害的必要保障。要想達(dá)到精準(zhǔn)的目標(biāo)，必須做好以下工作。

一是預(yù)報要精準(zhǔn)。從目前的天氣預(yù)報情況來看，短期預(yù)報準(zhǔn)確度還是較高的，中長期有待進(jìn)一步提升。流域洪水的預(yù)測預(yù)報已經(jīng)有比較高的精度，預(yù)見期也有很大的提升。還要加快對防洪風(fēng)險圖的編制，對洪澇災(zāi)害的風(fēng)險控制范圍和程度做到心中有數(shù)，為調(diào)度決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

二是調(diào)度指令要具體化。從今年汛期實(shí)踐來看，或多或少仍存在著有令不行，執(zhí)行指令不到位的現(xiàn)象。究其因，一方面是在局部利益和全局利益發(fā)生矛盾時，思考的重心偏向了局部；另一方面，下達(dá)的調(diào)度指令本身也有偏彈性，不具體的因素。今后的工作實(shí)踐中要確保令行禁止，有令暢行，調(diào)度指令本身必須更加量化和具體。不出現(xiàn)模棱兩可的含糊說法，用數(shù)據(jù)化的指令既便于實(shí)施，又有利于工程設(shè)計效益得到充分發(fā)揮。

三是要加強(qiáng)對執(zhí)行調(diào)度指令的實(shí)時督查。防汛調(diào)度指令是防汛抗洪工作中最為嚴(yán)肅和不可抗拒的命令，必須一絲不茍地執(zhí)行到位。作為下達(dá)指令的各級防指，并不是發(fā)個文就了事的，要在第一時間跟蹤檢查，并充分利用信息化手段，及時掌握指令執(zhí)行情況和效果。發(fā)現(xiàn)有令不行的行為，要按相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，堅決維護(hù)調(diào)度指令的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

四是對調(diào)度成效及時開展評估。這里所指的及時，一方面指在調(diào)度過程中就要作出相應(yīng)的評估，以便隨時進(jìn)行調(diào)整完善；另一方面，在洪水過程結(jié)束后，要對調(diào)度效果和實(shí)際影響迅速開展評估，同一地區(qū)不同年份不同量級的洪水調(diào)度都要進(jìn)行系統(tǒng)化歸類分析，為今后更加精準(zhǔn)的洪水調(diào)度提供數(shù)據(jù)參考。

適者生存，亙古不變。對于防汛工作，我們只有尊重自然，敬畏自然，適應(yīng)新常態(tài)，研究新思路，運(yùn)用新舉措，才能夠保證發(fā)展永續(xù)動力，讓人民固享安瀾。