試論清代福建省治下臺(tái)灣的行政建置及管理

何綿山

（福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350003）

試論清代福建省治下臺(tái)灣的行政建置及管理

何綿山

（福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350003）

1684年至1884年袁清廷設(shè)臺(tái)灣府袁隸屬福建省。福建省治下臺(tái)灣的行政建置袁是基于臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分的考量袁其管理亦是將臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分而進(jìn)行的整體管理。根據(jù)其行政建置的變化袁可分為四個(gè)時(shí)期院1684年至1722年堯1723年至1787年堯1788年至1874年堯1875年至1884年。清廷為有效掌控臺(tái)灣袁每個(gè)時(shí)期都采取不同措施和策略袁形成了對臺(tái)灣管理的獨(dú)有特點(diǎn)和方法。

清代曰福建省治曰臺(tái)灣曰行政建置

清康熙二十三年（1684年）至光緒十年（1884年）這200年間，清廷設(shè)臺(tái)灣府，隸屬福建省。這一時(shí)期為清代的前期和中期，地方行政建置為四級(jí)制，地方長官置總督，轄二至三省，統(tǒng)制文武政權(quán)。又置巡撫轄各省，綜理民政，在不駐總督的省，兼理軍政。總督、巡撫皆為地方最高行政長官，幾占并列地位，（從理論上講總督應(yīng)比巡撫高），而督、撫直隸皇帝，與中央機(jī)關(guān)并無統(tǒng)屬關(guān)系。省下為道，道下為府，府下為州縣。另有直隸州直隸廳，直屬于省，其地位相當(dāng)于府，又有廳即分府，地位略于州縣。福建省治下臺(tái)灣的行政建置，是基于臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分的考量，其管理亦是將臺(tái)灣作為福建一個(gè)部分而進(jìn)行的整體管理。根據(jù)其行政建置的變化，可分為四個(gè)時(shí)期，現(xiàn)將其每個(gè)時(shí)期行政建置的變化及其管理評(píng)述如下。

一、康熙二十三年（1684年）至康熙六十一年（1722年）

第一時(shí)期是康熙二十三年（1684年）至康熙六十一年（1722年），臺(tái)灣行政建置為“一府三縣”，臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、諸羅縣。這“一府三縣”行政建置，是經(jīng)過康熙親自審定后批準(zhǔn)的。正如《圣祖實(shí)錄》所載：康熙二十三年（1684年）四月十四日：“差往福建料理錢糧侍郎蘇拜，會(huì)同福建督撫提督疏言：臺(tái)灣地方千余里，應(yīng)設(shè)一府三縣，設(shè)巡道一員分轄；應(yīng)設(shè)總兵官一員，副將二員，兵八千，分為水陸八營。澎湖應(yīng)設(shè)副將一員，兵二千，分為二營，每營各設(shè)游、守、千、把等官。從之?！盵1]下級(jí)行政區(qū)劃分為鄉(xiāng)、莊、里、社，軍管區(qū)分為汛塘。下級(jí)行政組織，以總理、地保、番頭人為自治主體。臺(tái)灣作為福建的一府，歸由閩浙總督及福建巡撫管轄，另設(shè)總兵官分巡臺(tái)廈兵備道，并管臺(tái)灣、廈門兩行政區(qū)，撥兵一萬名駐守。

這一時(shí)期臺(tái)灣的行政區(qū)劃大都沿襲明鄭，將承天府改為臺(tái)灣府，府冶設(shè)于臺(tái)南赤嵌，臺(tái)灣縣轄區(qū)即在臺(tái)灣府所在地，鳳山縣轄區(qū)系沿襲明鄭時(shí)代萬年縣區(qū)域，諸羅縣轄區(qū)系沿襲明鄭時(shí)代天興縣區(qū)域。清代福建區(qū)劃繼承明制，福建轄有福州府、興化府、泉州府、漳州府、延平府、建寧府、邵武府、汀州府及福寧州，于康熙二十三年（1684年）增加了臺(tái)灣一府三縣后，通過福建，將臺(tái)灣與祖國大陸連成了一片，特別是將福建省對各府縣的管理推行到臺(tái)灣，舉凡各種機(jī)構(gòu)編制、府縣組織設(shè)置、職官的考核和選拔、處理各種事務(wù)的準(zhǔn)則（如刑法的執(zhí)行、訴訟的程序、斷案的標(biāo)準(zhǔn)）、開辦學(xué)校、推動(dòng)科舉、開展慈善活動(dòng)（賑災(zāi)和救濟(jì)）、戶役的管理、賦稅的收免等，基本與福建如出一轍，實(shí)行了閩臺(tái)一體化的管理。

這一時(shí)期38年，行政建置沒有增減，顯示出其并未得到大規(guī)模的開拓。雖然開始一些設(shè)置還不完善（如縣衙內(nèi)組織“三班”的皂班、捕班、壯班和“六房”吏房、禮房、戶房、兵房、刑房、工房一時(shí)配備不齊）、一些管理還較為松散甚至不到位，但隨著閩臺(tái)一體化時(shí)間的持續(xù)和福建省管理力度的加大，設(shè)置開始不斷完善，管理也逐漸到位。

二、雍正元年（1723年）至乾隆五十二年（1787年）

第二時(shí)期是雍正元年（1723年）至乾隆五十二年（1787年），臺(tái)灣行政建置為：臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、淡水同知、澎湖通判。為了加強(qiáng)對臺(tái)灣的控制和經(jīng)營，清代統(tǒng)治者可謂用心良苦，要求臺(tái)灣有關(guān)事宜的處理要及時(shí)呈報(bào)，由最高統(tǒng)治者最后定奪。臺(tái)灣的諸多巨細(xì)事宜，如機(jī)構(gòu)的設(shè)置變動(dòng)、各地邊界勘定、添設(shè)編制、機(jī)構(gòu)遷移等，都必需由福建報(bào)朝廷，要得到皇帝的同意和認(rèn)可。臺(tái)灣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和變動(dòng)，福建省最高官員定下后，還必須得到皇帝的同意。如彰化縣的增設(shè)，是雍正皇帝親自批準(zhǔn)的。雍正元年（1723年）八月八日，巡臺(tái)御史吳達(dá)禮奏言，諸羅縣北半線地方，民番雜處，請分設(shè)知縣一員、典史一員。其淡水，系海岸要口，形勢遼闊，并請?jiān)鲈O(shè)捕盜同知一員。雍正下諭“從之，尋定諸羅縣分設(shè)縣曰彰化?！盵1]其他一些機(jī)構(gòu)的設(shè)立，也必須得到皇帝的首肯與支持。如雍正皇帝于雍正五年（1727年）二月十七日，根據(jù)福建總督高其倬的奏請，下諭：“加福建興、泉巡海道，移駐廈門；改臺(tái)廈道為臺(tái)灣道，添設(shè)臺(tái)灣府通判一員，駐澎湖，裁澎湖巡檢一員?！盵1]乾隆二十三年（1758年）八月，閩浙總督楊廷璋條奏關(guān)于釐清彰化等臺(tái)屬邊界的酌定章程，乾隆皇帝認(rèn)可后，當(dāng)月下旨：“覽奏俱悉?！盵1]乾隆三十一年（1766年）十月，閩浙總督蘇昌上奏關(guān)于臺(tái)郡邊界事宜，乾隆皇帝批準(zhǔn)后下旨：“如所議行?！盵1]乾隆二十三年（1758年）九月，閩浙總督楊廷璋上奏在臺(tái)添設(shè)塘汛：“臺(tái)灣北路左營石榴班汛林圯埔地方偏僻，請?zhí)碓O(shè)塘汛，于鹽水港汛內(nèi)撥外委一員駐扎，于石榴班汛內(nèi)撥兵十名，估建營房?！北孔h復(fù)：“應(yīng)如所請?！鼻』实巯轮I：“從之?！盵1]乾隆三十二年（1767年）二月，閩浙總督楊廷璋上奏：“臺(tái)灣府淡水同知所屬八里岔，舊設(shè)巡檢一員，……應(yīng)將八里岔巡檢移駐新莊，并請改給淡水廳新莊巡檢印信?！崩舨孔h準(zhǔn)。乾隆皇帝下諭：“從之?！盵1]除了及時(shí)處理各種奏折外，皇帝還常常主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并過問臺(tái)灣有關(guān)事宜，可看出對治理臺(tái)灣的關(guān)切和重視。如乾隆皇帝在閱讀了藍(lán)鼎元所著的《東征集》后，于乾隆五十二年（1787年）五月三十日下諭：“此言大有可採。如所稱諸羅一縣，地方遼闊，鞭長莫及，應(yīng)劃虎尾溪以上，另設(shè)一縣，分駐半線地方，并于各要隘處所，增添巡檢千把總員弁，以資防守等語。后從其說，添彰化一縣。至該處迄今，又閱六十余年，土地日辟，戶口日滋，酌量情形，有須添設(shè)文武員弁，以資控制撫馭之處，前經(jīng)降旨，令常青、李侍堯于剿賊完竣，辦理善后事宜時(shí)，一并籌酌。今閱藍(lán)鼎元即有此議，是臺(tái)灣增設(shè)官弁，實(shí)為最要?！盵1]皇帝對臺(tái)灣再設(shè)新縣、增加防守力量、添設(shè)官員等都要過問，一一提出自己的看法，是力圖時(shí)時(shí)將臺(tái)灣處于自己的掌控之中。

這一時(shí)期在機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)的確立上，采取的主要措施如：

一是設(shè)立新的機(jī)構(gòu)與官職。如為了讓在京城的皇帝能直接監(jiān)督臺(tái)灣官員，從康熙六十一年（1722年）開始，新設(shè)了巡臺(tái)御史，由清廷派臺(tái)巡視的官員，三年一次，由漢族和滿族官員輪流，定期巡察臺(tái)灣。旨在對地方政事的監(jiān)督與考核，以促進(jìn)行政效能，對地方事務(wù)則不必管理，有言官性質(zhì)。開始僅為了解巡察，一般并不辦理當(dāng)?shù)毓珓?wù)。后根據(jù)實(shí)際情況，也開始不同程度地介入臺(tái)灣一些事宜。如雍正皇帝于雍正五年（1727年）下諭“巡臺(tái)御史兼管學(xué)政”：“每年既派御史二員前往臺(tái)灣巡察，應(yīng)將學(xué)政交與漢御史管理，甚為妥協(xié)?，F(xiàn)今御史尹秦在彼，著即辦理臺(tái)灣學(xué)政。嗣后，永著為例?！盵2]之后，又根據(jù)臺(tái)灣實(shí)際，改由“督撫及水師陸路兩提督”輪值，乾隆皇帝于乾隆五十二年（1787年）下諭：“向來三年一出派巡臺(tái)御史，滿漢各一員，前往巡視，該御史職分較小，且京派往，不能備悉該處情形，易為地方官欺騙，不過虛應(yīng)故事，仍屬有名無實(shí)。嗣后著照四川巡查促浸儹拉之例，令該督撫及水師陸路兩提督，每年輪值一人，前往臺(tái)灣，嚴(yán)行稽查，該處道府廳縣，本皆督撫所屬，其賢否自易知悉，如有枉法營私，擾累小民之事，即可就近查明，據(jù)實(shí)參奏?！盵1]康熙六十一年（1722年）起，每年都由監(jiān)察院請旨派遣滿漢御史各一員，前往臺(tái)灣巡視，任期為一年，有政績者則留任一年。乾隆十七年（1752年），改為三年派往一次，巡畢即回不必駐留。乾隆三十年（1765年），再改為或停派、或數(shù)年派往一次，由皇帝自行決定。乾隆五十年（1785年）正式停派。此外，朝廷還根據(jù)臺(tái)灣實(shí)際情況，增設(shè)理番同知和海防同知。前者專門處理臺(tái)灣少數(shù)民族事務(wù)，后者與廈門專門處理走私與偷渡。如閩浙總督蘇昌于乾隆三十一年（1766年）十一月上奏：“臺(tái)灣熟番戶口眾多，應(yīng)將淡水、彰化、諸羅一廳二縣所屬番社，設(shè)立理番同知一員，凡有民番交涉事件，悉歸該同知管理。查內(nèi)地泉州府西倉同知，地方綏靖無事，請裁，改為臺(tái)灣府理番同知；其西倉一帶地方，有晉江縣貼堂縣丞，與知縣同城，并無專管之事，應(yīng)將該縣丞移駐同知現(xiàn)駐之石獅街，就近管理。至改設(shè)理番同知，俸廉役食，即照西倉同知額編之?dāng)?shù)改撥，書役民壯，亦照西倉額數(shù)募充；其衙署，現(xiàn)有彰化縣淡水同知舊署，毋庸另建，祗須頒給臺(tái)灣府北路理番同知關(guān)防。其南路臺(tái)灣、鳳山兩縣，社民甚少，查臺(tái)灣府海防同知，專管船政，請即以海防同知兼管，換給臺(tái)灣府海防兼南路理番同知關(guān)防?！崩舨康炔孔h復(fù)：“均應(yīng)如所請。”乾隆皇帝下諭：“從之?！盵1]

二是在職官制度方面出臺(tái)了系列新制。為了有效管理臺(tái)灣，清廷對臺(tái)灣官員的級(jí)別作了明確的規(guī)定。與全國地方職官設(shè)置一樣，臺(tái)灣最高的文官是道員，為正四品；其次是知府，為從四品；其三是同知、通判，前者為正五品，后者為正六品；其四是知縣，為正七品。清廷對各級(jí)官員所負(fù)責(zé)的職責(zé)提出了特別要求，以道員為例，福建臺(tái)灣道的職責(zé)是什么？乾隆皇帝根據(jù)臺(tái)灣的實(shí)際情況，于乾隆二年（1737年）下詔“敕福建臺(tái)灣道”：“茲命爾分巡臺(tái)灣道，專管運(yùn)糧事務(wù)，駐劄臺(tái)灣府，管轄臺(tái)灣府、縣等處地方。其經(jīng)營錢榖各官，仍照舊聽爾統(tǒng)轄。首在撫綏黎民，勤宣德意，約束衙門官吏、胥役，使之恪遵法紀(jì)，毋致作弊生事，擾害官民。監(jiān)司本源既正，方可率表屬員，用循職業(yè)。宜加意修濬城池、積聚糧餉、督修戰(zhàn)艦。仍誡諭有司簡訟清刑、潔己愛民、生眾教訓(xùn)、共圖保障。凡系流移人戶，須設(shè)法招徠，各復(fù)本業(yè)，不許奸人借端詐害。撫綏彝人，善加鼓勵(lì)；勸課農(nóng)桑，使服教化。查驗(yàn)各島、澳出入船只，以防奸宄。其臺(tái)灣府倉庫錢糧，不時(shí)察盤，毋致虧空。所屬官員有貪殘溺職者，轉(zhuǎn)報(bào)該督、撫參處。爾仍聽督、撫節(jié)制，年終將行過事跡開送該撫，咨部察考?！盵2]由此可知，安撫百姓，開發(fā)臺(tái)灣，確保臺(tái)灣平安，是臺(tái)灣道員的重要任務(wù)，對其完成好壞，每年要定期考核。臺(tái)灣的道府官員如缺出，應(yīng)怎樣解決呢？乾隆皇帝于乾隆五十二年（1787年）下諭：“臺(tái)灣道府，向有缺出，俱由該督奏請調(diào)補(bǔ)，易啟夤緣瞻徇之弊，嗣后該處道府缺出，俱著請旨簡放，倘該督撫提督等，于奉有此旨后，仍前玩弛，并不實(shí)力整頓，又復(fù)虛應(yīng)故事，或致地方有滋事之案，惟該督撫提督是問。”[1]歸根結(jié)底，還是要督撫提督負(fù)全責(zé)。

三是對臺(tái)灣最基層的管理采取保甲制。特別在臺(tái)灣發(fā)生黃教之案后，清廷認(rèn)為最基層管理不嚴(yán)，是造成不能迅速平息民變的重要原因。乾隆皇帝在乾隆三十四年（1769年）下旨，要臺(tái)灣不僅要落實(shí)原編保甲，還要對新來人口編設(shè)保甲，以便互相覺察，由此可發(fā)現(xiàn)可疑之人，并將此落實(shí)與否作為考核官員的優(yōu)劣，諭中稱：“于歲底匯奏一次，以觀伊等之能否盡心，核其優(yōu)劣焉。”[1]

四是調(diào)動(dòng)福建管理資源以補(bǔ)臺(tái)灣。只要有利對臺(tái)管理，福建的管理資源應(yīng)向臺(tái)灣傾斜。乾隆三十三年（1768年）二月，福建巡撫崔應(yīng)階上奏：“莆田縣所轄平海地方，逼處海濱，與臺(tái)灣之竹塹相對，離城。遠(yuǎn)，應(yīng)設(shè)專員駐守。查莆田縣原有縣丞一員，請移駐平海，以資彈壓，定為在外撿選調(diào)補(bǔ)要缺?！崩舨康茸h準(zhǔn)。乾隆皇帝立下諭：“從之?！盵1]縣丞為正八品，主管全縣的糧馬和征稅，為呼應(yīng)臺(tái)灣，以便更好管理，將莆田市縣丞移駐與臺(tái)灣竹塹相對的平海，也是對閩臺(tái)一體化管理的重視。

五是進(jìn)一步加強(qiáng)閩臺(tái)間的溝通和聯(lián)系。如在閩臺(tái)間增設(shè)驛夫，以便更好使兩地連成一片。閩浙總督李侍堯曾上奏，稱：“閩省各州縣，統(tǒng)計(jì)五十七驛，額設(shè)夫三百一十名。現(xiàn)值臺(tái)灣賊匪滋事，往來折報(bào)緊要，應(yīng)酌添臺(tái)站遞夫?！肿詮B門至鹿耳門，蚶江至鹿仔港，兩處?？?，照臺(tái)站例，各設(shè)渡海夫六十名?！币鹎』实鄣闹匾?，即于乾隆五十二年（1787年）下諭：“福建省應(yīng)行添設(shè)站夫，未將道里遠(yuǎn)近、事務(wù)繁簡，分別聲明，難以縣議，請敕交該督查明具奏一折。（現(xiàn)在臺(tái)灣正在剿捕賊匪之時(shí)，所有文報(bào)往來，最為緊要，自應(yīng)酌量添設(shè)驛站，以便迅速接遞。朕早經(jīng)想及，未及降旨，而李侍堯亦并未先行具奏，僅咨部辦理，未免遲緩，此時(shí)該省軍務(wù)繁多，若俟來往行查，更需時(shí)日。所有福建省應(yīng)添設(shè)站夫，著照該督所咨辦理。）”[1]閩臺(tái)間增添站夫，以便在閩臺(tái)間能迅速傳遞信息，有利于提升福建對臺(tái)灣管理的效率。

三、乾隆五十三年（1788年）至同治十三年（1874年）

第三時(shí)期是乾隆五十三年（1788年）至同治十三年（1874年），臺(tái)灣行政建置為：臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、嘉義縣、彰化縣、淡水同知、澎湖通判、噶瑪蘭通判。從清初的康熙二十三年（1684年）臺(tái)灣設(shè)一府三縣，至同治十三年（1874年）臺(tái)灣設(shè)一府四縣三廳，190年，臺(tái)灣行政建置的區(qū)劃調(diào)整并不大。這一時(shí)期朝廷仍然加強(qiáng)對臺(tái)灣的掌控，凡涉及事項(xiàng)的變更都要奏報(bào)朝廷。福建督撫雖有實(shí)權(quán)，但不能最后拍板，最后決定權(quán)還在朝廷。有時(shí)是皇帝直接介入，如改諸羅縣名為嘉義縣，則由乾隆皇帝直接干涉，乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）稱：“至嘉義一縣，朕因該處民人隨同官兵竭力守城，錫以新名，用示嘉獎(jiǎng)。”[1]大多是由福建督撫奏報(bào)朝廷批準(zhǔn)，如欽差協(xié)辦大學(xué)士陜甘總督辦理將軍事務(wù)公福康安、福建巡撫徐嗣曾奏添設(shè)移駐文員營汛事宜：“鳳山縣城，現(xiàn)擬改建埤頭街，請以下淡水巡檢移駐舊城，將阿里港縣丞移駐下淡水；北路斗六門請?zhí)砜h丞一員，歸嘉義縣管轄，將原設(shè)巡檢移大武垅。并請嗣后調(diào)任臺(tái)灣各該縣廳，均照道府例改為五年俸滿，以專責(zé)成。彰化縣城，請?zhí)肀话侔耸?；……”[1]這份奏折中因有請求“添兵”內(nèi)容，故由軍機(jī)大臣議行。從此奏折中可得知，凡一縣中的“改建”、“移駐”、“添員”、“改俸”等，都要奏請朝廷批準(zhǔn)。臺(tái)灣新增添機(jī)構(gòu)和改變機(jī)構(gòu)，亦須由閩浙總督等報(bào)吏部審議，最后由皇帝批準(zhǔn)。這類奏報(bào)，不僅陳述要求“增添”、“改變”的機(jī)構(gòu)，還必須陳述“增添”、“改變”的原因和理由，并提出“增添”、“改變”后供俸和額編的解決辦法。如閩浙總督覺羅伍拉納等奏稱：“臺(tái)灣淡水同知所轄之新莊巡檢，該處地廣人稠，巡檢難資佐理。又臺(tái)灣縣所轄之羅漢門縣丞，該處民戶無多，祇須設(shè)一巡檢，足以彈壓。請將新莊巡檢，改為新莊縣丞，仍歸淡水同知管轄；羅漢門縣丞，改為羅漢門巡檢，仍歸臺(tái)灣縣管轄；該縣丞、巡檢，各有原建衙署，額編養(yǎng)廉，及書役俸工，祇須互為改駐支撥，無庸議增。”吏部議復(fù)：“應(yīng)如所請。”乾隆皇帝于乾隆五十四年（1789年）下諭：“從之?！盵1]而臺(tái)灣官職設(shè)置，往往參看當(dāng)?shù)亻_墾的情況。如嘉慶皇帝在嘉慶十五年（1810年）下諭：“至所涉官職，應(yīng)視其地方之廣狹，酌量議添，或建為一邑，或設(shè)為分防廳鎮(zhèn)，俱無不可?！盵1]總督汪志伊奏請：“建福建臺(tái)灣噶瑪蘭城樓四座，北關(guān)一座，炮臺(tái)一座，并立山川社稷壇廟設(shè)通判、縣丞、巡檢各一員，聽淡水同知就近控制。守備、千總各一員，把總、外委各二員，額外外委三員，戰(zhàn)兵二百五十五名，守兵一百四十名，歸艋舺營游擊兼轄?！奔螒c皇帝于嘉慶十六年（1811年）下諭批準(zhǔn)。

這一時(shí)期對臺(tái)灣的管理，愈加注重發(fā)揮閩臺(tái)官員的作用，具體如下：

一是對福建省高官治理臺(tái)灣提出具體要求。閩臺(tái)之間相隔臺(tái)灣海峽，有時(shí)風(fēng)浪兇險(xiǎn)，往往被管理臺(tái)灣的福建省高官視為畏途。福建省高官怎樣隔海有效管理臺(tái)灣呢？首先，保證巡臺(tái)時(shí)間。乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）規(guī)定：“今思閩省總督軍巡撫等，每年應(yīng)輪往臺(tái)灣巡查一次，來往重洋，均資靈祐，特將班禪額樂德尼所進(jìn)右旋白螺，發(fā)交?？蛋玻诙绞饾崈籼?，敬謹(jǐn)供奉，每年督撫將軍提督等，不拘何員赴臺(tái)灣時(shí)，即令帶往渡海，俾資護(hù)佑，俟差竣內(nèi)渡，仍繳回督署供奉。”[1]“右旋白旋”為行船吉祥物，據(jù)傳攜此物可平安渡海。為督促官員渡海，乾隆皇帝不惜祭出珍藏的寶物，可見對渡海巡查的重視。其次，加強(qiáng)巡臺(tái)力度。為提升巡臺(tái)官員的份量，加強(qiáng)對臺(tái)灣的稽查監(jiān)控，將派“巡臺(tái)御史”巡臺(tái)，改為派“督撫及水師陸路兩提督”巡臺(tái)。乾隆皇帝于乾隆五十三年（1788年）在論及“定巡察臺(tái)灣例”時(shí)，下諭：“臺(tái)灣孤懸海外，遠(yuǎn)隔重洋，民情刁悍，奸徒易滋事，向來祇派御史前往巡視，職分較小，且不能備悉該處情形，殊屬有名無實(shí)，著將請派巡臺(tái)御史之例停止。令該督撫及水師陸路兩提督，每年輪值一人前渡臺(tái)灣，嚴(yán)行稽查，如地方文武，或有枉法營私，擾害兵民之事，即可就地查明，據(jù)實(shí)參奏。福州將軍亦系該省大員，自應(yīng)一體輪派。至海洋風(fēng)信靡常，前已降旨令該督撫等祇須視風(fēng)信平穩(wěn)，配船前往，不必拘定時(shí)日。但遠(yuǎn)渡重洋，究系涉險(xiǎn)，如該將軍、督撫、提督內(nèi)，有年逾七十者，著免其前往，以示體恤?！盵1]赴臺(tái)巡查的閩省督、撫、提督親臨實(shí)地后，大都提出了大量的意見和建言，有的還是有一定針對性，確實(shí)解決了一些問題。嘉慶皇帝也對福建總督將軍提出具體要求，并于嘉慶十五年（1810年）下諭：“總須時(shí)有大員前往巡閱，使之敬畏。嗣后福建總督將軍每隔二年，著輪赴臺(tái)一次?！盵1]第三，必須及時(shí)前往。對于臺(tái)灣常出現(xiàn)的突發(fā)性急事，閩省高官除了及時(shí)了解情況奏報(bào)外，有時(shí)還需親自及時(shí)前往。如道光十一年（1831年）十月，嘉義縣迆北閩粵械斗，閩浙總督程祖洛五百里馳奏，道光皇帝于當(dāng)月下諭，要軍機(jī)大臣轉(zhuǎn)達(dá)程祖洛：“浙省并無要事，著迅赴福建省城，或酌派得力鎮(zhèn)將帶兵渡臺(tái)，或親往相機(jī)妥辦，六年間，該處匪徒滋事，前任閩浙總督孫樂準(zhǔn)馳往廈門，調(diào)度策應(yīng)，旋即赴臺(tái)督辦，迅速竣事。此次就否如前辦理，總在該督確探情形，自行酌辦?！盵1]道光皇帝于第二天再下諭：“程祖洛接奉前旨，自己迅赴福建省城，著體察臺(tái)灣情形，如須親往，即渡臺(tái)督辦，可止則止?！盵1]并于十一月命福州將軍瑚松額為欽差大臣，馳往臺(tái)灣。

二是在臺(tái)官員如無特殊要事不容暫離臺(tái)灣。這一規(guī)定有利于促使在臺(tái)官員沉下心來長期經(jīng)營，不至于心不在焉。有的在臺(tái)官員想以“赴京陛見”為名暫離臺(tái)灣，皇帝概不允許。如臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵武隆阿曾上奏想赴京陛見，嘉慶皇帝于嘉慶十五年（1811年）下諭：“臺(tái)灣遠(yuǎn)隔重洋，在海疆中尤為重要之區(qū)，該處文武大員惟鎮(zhèn)道二人管轄兵民，職守綦重?，F(xiàn)雖洋面肅清，漳、泉客民斗案亦俱完結(jié)，但地處重鎮(zhèn)，時(shí)資彈壓，該鎮(zhèn)豈容暫離？即如新疆辦事大臣，從無奏請陛見之事，邊疆外海，宜同一例，武隆阿所請，著不準(zhǔn)行。嗣后臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵，除有升調(diào)準(zhǔn)其奏請陛見外，余俱不得奏請陛見，著為令?！盵1]嘉慶皇帝認(rèn)為：臺(tái)灣特殊，故臺(tái)灣當(dāng)?shù)毓賳T，必須長期處于高度戒備狀態(tài)，特別一些重要崗位，即使“暫離”也不得容忍。

三是重視閩省高官提出的治臺(tái)策略。清代皇帝重視治理過臺(tái)灣的閩省高官提出的建議，認(rèn)為他們有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，故往往予以采納。如閩浙總督程祖洛在平定臺(tái)灣嘉義之亂后，曾于道光十四年（1834年）上奏治理臺(tái)灣二十條方針，得到道光皇帝的批準(zhǔn)。其上奏內(nèi)容非常廣泛且具體，涉及方方面面，第一：“禁偷渡以杜盜源”；第二：“行清莊以除盜藪”；第三：“嚴(yán)連坐以杜包庇”；第四：“禁搬徙以免窺伺”；第五：“實(shí)力化導(dǎo)以挽頹風(fēng)”；第六：“修建城墻、竹圍、炮臺(tái)，增設(shè)月城、兵房，以資捍衛(wèi)”；第七：“劃勻臺(tái)灣、嘉義二縣界，以資維制”；第八：“酌議裁改汛防，以資彈壓”；第九：“修筑土堡、衙署、兵房，以資戍守”；第十：“練習(xí)技藝，以臻熟諳”；第十一：“按期會(huì)哨，以資巡緝”；第十二：“駐防汛弁，不準(zhǔn)任意更調(diào)”；第十三：“酌更營弁調(diào)補(bǔ)內(nèi)地章程”；第十四：“酌減臺(tái)募兵數(shù)”；第十五：“考校班兵，以杜頂冒”；第十六：“選制軍器，以收實(shí)用”；第十七：“清釐屯務(wù)，以示體恤而資調(diào)遣”；第十八：“整復(fù)隘口，以杜勾番滋事”；第十九：“嚴(yán)硝磺之禁，以杜私煎”；第二十：“嚴(yán)申鐵禁，以防偷漏”。[1]每條治理方針下面都列有具體措施，如第五條“實(shí)力化導(dǎo)以挽頹風(fēng)”具體所列措施為：“嗣后責(zé)令臺(tái)灣鎮(zhèn)道府廳縣及駐防鄉(xiāng)鎮(zhèn)之縣丞、巡檢等官，每逢朔望傳集衿耆，敬謹(jǐn)宣講圣諭廣訓(xùn)。并責(zé)成各學(xué)教官，于農(nóng)隙時(shí)周歷稽查訓(xùn)蒙之人是否皆堪為后生矜式，明示獎(jiǎng)罰。”[1]

四、光緒元年（1875年）至光緒十年（1884年）

第四時(shí)期是光緒元年（1875年）至光緒十年（1884年），臺(tái)灣行政建置為：臺(tái)灣府、臺(tái)灣縣、鳳山縣、嘉義縣、彰化縣、恒春縣、澎湖通判、卑南同知、埔里社同知、臺(tái)北府、淡水縣、新禾縣、宜蘭縣、基隆通判。這一時(shí)期的臺(tái)灣行政建置特點(diǎn)是添設(shè)了府、廳、縣，這是北臺(tái)灣得以大規(guī)模開發(fā)后管理上的需要，特別是臺(tái)北府的設(shè)置，標(biāo)志著臺(tái)灣政治、經(jīng)濟(jì)、文化又形成了一個(gè)中心，并開始逐漸北移。這一時(shí)期朝廷仍然不放松對臺(tái)灣的控制，奏請?jiān)谂_(tái)添各種機(jī)構(gòu)皆需得到皇帝認(rèn)可或朝廷批準(zhǔn)。如沈葆楨等先后具奏在臺(tái)北建府廳縣等事宜。[3]經(jīng)軍機(jī)大臣議準(zhǔn)后，最后由光緒皇帝于光緒元年（1875年）十二月二十日下諭：“準(zhǔn)其于福建臺(tái)北艋舺地方添設(shè)知府一缺，名為臺(tái)北府，乃隸于臺(tái)灣兵備道，附府添設(shè)知縣一缺，名為臺(tái)北府，仍隸于臺(tái)灣兵備道，附府添設(shè)知縣一缺，名為淡水縣。其竹塹地方原設(shè)淡水廳同知，即行裁汰，改設(shè)新竹縣知縣一缺，并于噶瑪蘭廳舊治添設(shè)宜蘭縣知縣一缺，即改為噶瑪蘭廳通判為臺(tái)北府分防通判，移紮雞籠地方?！盵1]沈葆楨還奏請于車城南猴洞地方建設(shè)縣治，名曰恒春，先設(shè)知縣一員，以資治理，都得到光緒皇帝認(rèn)可。

這一時(shí)期對臺(tái)灣的管理，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是改巡撫“巡查臺(tái)灣”為“移紮臺(tái)灣”。同治十三年（1874年）十一月，沈葆楨上奏長篇的《福建巡撫移駐臺(tái)灣》，提出了移駐的十二項(xiàng)理由：一是遇事可當(dāng)機(jī)立斷；二是可促使鎮(zhèn)（治兵）、道（治民）各司其職；三是有利于督撫準(zhǔn)確遴選治臺(tái)官員；四是可公道快速懲惡平)使人心帖服；五是有利于約束臺(tái)兵；六是可有效制止貪黷之風(fēng)；七是可避免鎮(zhèn)道遭不得志者在省城蜚語中傷；八是可及時(shí)預(yù)防或疏通作亂禍源；九是可根據(jù)具體情況靈活處理問題；十是可根據(jù)需要隨時(shí)調(diào)遣官員；十一是可隨事設(shè)官分職；十二是可就地察勘以推動(dòng)開煤煉鐵等新興工業(yè)發(fā)展。[3]沈葆楨的意見得到大部分官員反對，理由主要是：福建全省有十府、二州、五十七縣，如巡撫駐臺(tái)，則位于大陸的福建如何兼顧？光緒皇帝對沈葆楨的提議頗有同感，于光緒二年（1876年）三月七日下諭批準(zhǔn)。光緒皇帝認(rèn)為，既然是福建巡撫，就要對全省負(fù)責(zé)，而臺(tái)灣已屬福建所轄，不可再派官員專管，故要福建巡撫按管理其他府縣一樣管理臺(tái)灣，并從此定福建巡撫建行署于臺(tái)北，一年以半年時(shí)間駐臺(tái)。福建巡撫冬春半年駐臺(tái)后，不僅使閩臺(tái)一體化管理更加落實(shí)，一些能干的巡撫（如丁日昌等）果然查出臺(tái)灣不少弊端，均盡可能地給予及時(shí)解決。

二是明確在臺(tái)巡撫的權(quán)限。光緒皇帝于光緒十年（1884年）下諭：“前直隸提督劉銘傳著賞給巡撫銜，督辦臺(tái)灣事（軍）務(wù)。所有臺(tái)灣鎮(zhèn)道以下各官均歸節(jié)制?！盵1]明確巡撫為臺(tái)灣最高長官，也拉開臺(tái)灣建省維幕。光緒皇帝在論及沈葆楨等“奏籌巡撫兼顧省臺(tái)情形暨臺(tái)灣各路續(xù)辦事宜”時(shí)，于光緒元年（1875年）下諭：“至巡撫有全省地方之責(zé)，自難常川駐臺(tái)。凱泰擬于冬春駐臺(tái)，夏秋駐省，庶兩地均可兼顧。即著照所請辦理。該撫現(xiàn)返省垣，若俟明歲冬間始行赴臺(tái)，為日過久。著俟假滿后即將省署應(yīng)辦事宜趕緊料理，即行渡臺(tái)，以資鎮(zhèn)攝。該撫駐省期間，臺(tái)郡一切事務(wù)，即著夏獻(xiàn)綸（按：夏為福建臺(tái)灣道）等妥為辦理?！盵1]明確了巡撫在福建期間，由福建臺(tái)灣道處理臺(tái)灣一切事宜。光緒皇帝在論及沈葆楨等具奏“臺(tái)北擬建府縣廳，請移紮南北路同知，酌改臺(tái)地營制，臺(tái)屬考試請歸巡撫主政”時(shí)，于光緒元年（1875年）下諭：“福建巡撫現(xiàn)在既有駐臺(tái)之日，其臺(tái)地營制，并著照所議，該千總以下由巡撫考拔，守備以上仍會(huì)同總督揀選題補(bǔ)，臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵撤去掛印字樣，歸巡撫節(jié)制，即將安平協(xié)副將裁撤。至所請移紮南北路同知，并歸巡撫考試等語。臺(tái)灣南路同知，即著移紮卑南。北路同知改為中路，移紮水沙連，各加撫民字樣。臺(tái)灣學(xué)政事宜，并著歸巡撫兼理。”[1]明確了巡撫在考拔下屬、節(jié)制官員、移紮機(jī)構(gòu)、兼理事務(wù)等方面的職責(zé)。為使福建巡撫更加注力于臺(tái)灣，以至有官員提出干脆將福建巡撫改為臺(tái)灣巡撫，雖然當(dāng)時(shí)沒有結(jié)果，但卻為十年后臺(tái)灣建省埋下了伏筆。

三是給臺(tái)灣道有獨(dú)立上奏的權(quán)力。在清代，文官總督、巡撫、按察使，武官提督、總兵，都可以專折奏事。但臺(tái)灣文官最高的是臺(tái)灣道，武官最高的是臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵，按清制，有事上奏時(shí)必須由福建總督巡撫轉(zhuǎn)奏。后來設(shè)了巡臺(tái)御史，有了專折奏事的權(quán)。巡臺(tái)御史撤消后，臺(tái)灣道、臺(tái)灣鎮(zhèn)總兵可直接上奏?！翱偙焙汀暗馈彪m是平行，但“總兵”官階比“道”高，所以上奏時(shí)，總是由總兵領(lǐng)銜，道附后面。為了防此臺(tái)灣鎮(zhèn)的非常舉動(dòng)，后又加臺(tái)灣道以按察使銜，使有獨(dú)立奏事的權(quán)，不必附在總兵之后，以便朝廷能及時(shí)掌握臺(tái)灣的情況。[4]

[1]張本政.葉清實(shí)錄曳臺(tái)灣史資料專輯[M].福州院福建人民出版社袁1993院64袁96袁101袁200袁209袁210袁211袁212袁215袁246袁250袁255袁375袁398袁473袁506袁525袁554袁587袁597袁723袁725袁783袁785袁851-853袁1031袁1032袁1079.

[2]劉良璧.重修福建臺(tái)灣府志(上)[M].臺(tái)北院野行政院文化建設(shè)委員會(huì)冶堯遠(yuǎn)流出版事業(yè)股份有限公司袁2005院92-93袁105.

[3]朱華.沈葆楨之集[M].福州院葉船政文化研究曳編委會(huì)袁2008院215.

[4]陳遵統(tǒng)袁等.福建編年史(下)[M].福州院福建人民出版社袁2009院1165.

[責(zé)任編輯：陳曉蔚]

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1008-7346(2015)04-0001-07

2015-06-30

本文系福建省社科規(guī)劃項(xiàng)目葉閩臺(tái)野五緣冶文化研究曳(2008B115)堯國家社科基金特別委托項(xiàng)目子課題葉閩臺(tái)文化史研究曳(09@ZH015)的階段性成果。

何綿山袁男袁河南固始人袁福建廣播電視大學(xué)閩臺(tái)文化研究所教授。