借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展城市公共交通

■盧盛榮

(福建省交通科學(xué)技術(shù)研究所，福州 350004)

城市公交是滿足人民群眾基本出行需求的社會(huì)公益性事業(yè)。近年來，各級(jí)政府著力落實(shí)優(yōu)先發(fā)展城市公交戰(zhàn)略，在投資安排、設(shè)施用地、路權(quán)分配、財(cái)政補(bǔ)助等方面加大政策扶持力度，初步建立供需基本平衡、與城市環(huán)境相協(xié)調(diào)的城市公共交通系統(tǒng)。但由于城市公共交通底子薄、歷史欠賬多，總體發(fā)展水平還比較滯后，與人民群眾日益增長的個(gè)性化、多樣化的出行需求相比還有一定差距，亟待借鑒世界先進(jìn)城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。香港是世界著名的“公交都市”，出行分擔(dān)率達(dá)到91%，有效解決了城市擁堵的問題，軌道交通系統(tǒng)更是全球唯一的盈利單位，其發(fā)展城市公共交通的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)尤其值得重視。

1 香港交通發(fā)展基本情況

香港在2012年被選為世界上最適宜居住的城市，現(xiàn)共有4000多條道路(2093km)，15座主要行車隧道、1320座行車天橋和橋梁、1184座行人天橋和行人隧道，目前車輛登記數(shù)超過64萬輛。每千人道路總長度達(dá)0.29km。不計(jì)步行，日均客運(yùn)量達(dá)1235萬人次，出行分擔(dān)率達(dá)91%，其中70%以上乘客選擇使用地鐵出行。香港道路大致可以分為公路、橋梁、隧道及街道，香港公路大部分為快速公路。鐵路運(yùn)輸是香港公共運(yùn)輸?shù)墓歉?，城市軌道交通系統(tǒng)和機(jī)場聯(lián)絡(luò)軌道系統(tǒng)總長度近300km，覆蓋70%人口，鐵路系統(tǒng)主要由香港鐵路有限公司營運(yùn)，路線包括觀塘線、荃灣線、港島線等，另外港島電車系統(tǒng)、山頂纜車?yán)|索鐵路系統(tǒng)等也是香港鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)之一。巴士主要為軌道系統(tǒng)提供接駁服務(wù)，分為專營巴士、非專營巴士、小巴(紅巴和綠巴)，以及居民巴士。

2 香港公共交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

香港自1970年以來奉行“積極不干預(yù)”的自由經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)軌道交通為骨干的客運(yùn)模式，較好地解決了城市交通擁堵問題。在道路狹窄和不鼓勵(lì)小汽車發(fā)展的驅(qū)使下，公共交通系統(tǒng)是居民最主要的出行方式。公共交通采用專營模式，通過科學(xué)的票價(jià)和配套扶持政策，使公共交通企業(yè)獲得合理的利潤水平，從而無需政府直接財(cái)政補(bǔ)貼。通過采取軌道交通與沿線物業(yè)的聯(lián)合開發(fā)模式，建成了世界上唯一盈利的軌道交通系統(tǒng)。

(1)交通與建設(shè)合一的管理體制。香港整合交通運(yùn)輸系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)、執(zhí)法、管理等職能，形成大部門制管理體制，注重城市規(guī)劃與交通運(yùn)輸有機(jī)結(jié)合，土地開發(fā)與交通運(yùn)輸規(guī)劃緊密結(jié)合。政策由政策局運(yùn)輸及房屋局負(fù)責(zé)制定，執(zhí)行則由公務(wù)員組成的政府部門負(fù)責(zé)，實(shí)行決策與執(zhí)行相分離體制。重大政策及基建項(xiàng)目，需提交交通咨詢委員會(huì)討論，最后由政策局運(yùn)輸及房屋局呈交行政會(huì)議及立法會(huì)審批。運(yùn)輸及房屋局負(fù)責(zé)管理和統(tǒng)籌香港路上運(yùn)輸及輪渡服務(wù)，制定整體政策。下轄民航署、運(yùn)輸署、路政署、房屋署、海事處等。運(yùn)輸署具體負(fù)責(zé)策劃運(yùn)輸發(fā)展，道路、隧道、停車場、停車收費(fèi)等，監(jiān)管陸路、鐵路、水路和公共交通管理，簽發(fā)駕駛執(zhí)照，以及處理車輛登記、簽發(fā)車輛牌照和車輛檢驗(yàn)等事項(xiàng)。路政署負(fù)責(zé)公路的整體設(shè)計(jì)、建造和維修等。警務(wù)處交通部負(fù)責(zé)執(zhí)行交通法例和違規(guī)處罰等工作。

上述體制，有利于集中和整合資源，打破部門壁壘和部門封鎖，縮減機(jī)構(gòu)，消解職能交叉，加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)；實(shí)行決策與執(zhí)行分離，提高公共服務(wù)的效能，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。

(2)以公共交通為導(dǎo)向(TOD)的城市規(guī)劃。城市規(guī)劃不但強(qiáng)調(diào)公共交通的重要性，更以城市公共交通為城市土地開發(fā)和發(fā)展依歸，提出通過土地利用與交通的最優(yōu)化模型的建設(shè)來擬定香港的土地利用原則和城市發(fā)展方向，從土地開發(fā)利用這個(gè)源頭上來解決交通擁堵問題。一般做法是，先確立一個(gè)地區(qū)可能的最大交通容量，并以之為土地利用強(qiáng)度的上限。城市發(fā)展根據(jù)漸進(jìn)式規(guī)劃方式從市中心區(qū)逐步向外推移，在未完全開發(fā)地區(qū)，以公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展，沿著車站服務(wù)圈建設(shè)商業(yè)或辦公中心。交通與土地開發(fā)的緊密掛鉤確保了土地價(jià)格升值和市民出行便利，推動(dòng)了城市的生產(chǎn)力和競爭力的提升。另外，香港規(guī)定，新建居住區(qū)應(yīng)在居住區(qū)一樓配套公交接泊車站，以利用居民出行，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

(3)地鐵與房地產(chǎn)聯(lián)合的土地綜合開發(fā)政策。特區(qū)政府是港鐵公司的最大股東(占75%股份)，但主要通過市場化機(jī)制運(yùn)作，根據(jù)審慎的商業(yè)原則興建和經(jīng)營鐵路系統(tǒng)。特區(qū)政府采用地鐵與房地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)策略，不直接對(duì)港鐵公司進(jìn)行補(bǔ)貼。其思路為：地鐵項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，由政府批租沿線部分土地開發(fā)權(quán)，利用地鐵建設(shè)帶來的未來土地升值效應(yīng)，彌補(bǔ)地鐵項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的資金缺口。具體做法是：在地鐵場站上或周圍劃出一定面積的土地，協(xié)議出讓給地鐵公司，與地鐵站一并規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施。地鐵公司按照未假設(shè)地鐵時(shí)的市場評(píng)估低價(jià)向政府交納地租。同時(shí)，地鐵公司通過公開招標(biāo)方式，確定房地產(chǎn)的合作開發(fā)商，建造費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)由地產(chǎn)商承擔(dān)，地鐵公司一般可享受一半的開發(fā)利潤。地鐵商場由地鐵公司統(tǒng)一出租，地鐵物業(yè)由地鐵公司自行負(fù)責(zé)管理。軌道與房地產(chǎn)的聯(lián)合開發(fā)為港鐵公司賺取了巨額的開發(fā)利潤。另外，九龍巴士公司、九廣鐵路公司等也按商業(yè)原則同時(shí)經(jīng)營房地產(chǎn)、商業(yè)、物業(yè)管理等業(yè)務(wù)，其經(jīng)濟(jì)效益大多超過公共交通票款收入。

公共交通投資對(duì)土地利用，尤其是公共交通站點(diǎn)附近的土地使用有著很大的影響，大大提高了周邊的地價(jià)。因此，這種聯(lián)合開發(fā)可將交通的間接和潛在效益轉(zhuǎn)化為投資，以土地增值的效益補(bǔ)償交通建設(shè)巨大的投資和運(yùn)營成本。由于土地開發(fā)使用導(dǎo)致人們出行方式的變化，開發(fā)商在注重廣場、花園、商業(yè)服務(wù)、天橋等公共設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，也很重視公共交通服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以吸引和方便居民搭乘地鐵，在一定程度上開發(fā)商代替政府進(jìn)行了城市公共設(shè)施的建設(shè)。

特區(qū)政府也采取一定優(yōu)惠政策，例如開發(fā)商如將紅線后退1m，政府會(huì)允許開發(fā)商提高容積率以增加建設(shè)面積；對(duì)能夠提供多條公交線路服務(wù)的新建筑物項(xiàng)目可以被豁免若干停車位數(shù)目優(yōu)惠。通過這種方式，一方面對(duì)土地進(jìn)行集約化的開發(fā)利用，增強(qiáng)了土地開發(fā)強(qiáng)度；另一方面盡量擴(kuò)大市民的公共空間和休憩空間，改善地鐵周邊的環(huán)境。

(4)“積極不干預(yù)”的市場運(yùn)營機(jī)制。1993年起，香港實(shí)行私人經(jīng)營、政府監(jiān)管的公共交通運(yùn)行機(jī)制。特區(qū)政府秉承“確保市民能夠以合理的費(fèi)用，獲得最大的出行便利”的原則，一般不直接介入或干預(yù)市場運(yùn)作，主要是促使各種交通工具協(xié)調(diào)發(fā)展。香港道路網(wǎng)的擴(kuò)展由政府全資承擔(dān)，隧道和大橋則大部分以BOT形式由私人公司承辦，鐵路網(wǎng)的投資和運(yùn)營由上市的地鐵公司負(fù)責(zé)，公共汽車業(yè)務(wù)由私人企業(yè)經(jīng)營，自籌資金、自負(fù)盈虧，但線路專營權(quán)、票價(jià)、利潤水平、服務(wù)規(guī)范、購車數(shù)量等均需接受政府監(jiān)管。交通運(yùn)輸發(fā)展中，民眾參與政策咨詢、監(jiān)管服務(wù)水平，并向政府反映承受能力。

這樣的機(jī)制，一方面使企業(yè)有長期投資、改善經(jīng)營管理、提高服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力；另一方面，又顧及了整體交通網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和乘客的利益，減少了財(cái)政在公共交通上的支出。

(5)政府參與企業(yè)重大決策的協(xié)調(diào)機(jī)制。香港政府要求經(jīng)營公共交通的公司董事局里必須有政府部門的兩個(gè)代表，每月參加董事局會(huì)議，以隨時(shí)掌握公司的財(cái)政狀況、經(jīng)營狀況和社會(huì)效率。公司每有重大決定，政府的代表都會(huì)提出政府的意見。運(yùn)輸署還定期與巴士公司舉行會(huì)議，向他們介紹運(yùn)輸部門的未來發(fā)展計(jì)劃。巴士公司則需每年向運(yùn)輸署報(bào)送未來5年運(yùn)營發(fā)展計(jì)劃及下一年度工作計(jì)劃，經(jīng)運(yùn)輸署批準(zhǔn)后實(shí)施。

(6)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平調(diào)整的調(diào)價(jià)機(jī)制。香港公共交通具有明確的定價(jià)機(jī)制和價(jià)格體系。地鐵方面，從2007年開始實(shí)施，港鐵公司每年6月份實(shí)行票價(jià)調(diào)整。調(diào)價(jià)幅度依照“0.5×運(yùn)輸業(yè)界工資指數(shù)變動(dòng)+0.5×綜合消費(fèi)物價(jià)指數(shù)變動(dòng)-0.5×生產(chǎn)力增幅”這一公式計(jì)算確定。票價(jià)調(diào)整機(jī)制平衡了公眾利益和上市公司的商業(yè)利益，由于上述數(shù)據(jù)公開透明，不需要經(jīng)過社會(huì)討論和聽證。同時(shí)，港鐵公司每5年進(jìn)行一次票價(jià)檢討(最近一次在2013年)。即當(dāng)利潤達(dá)到某個(gè)數(shù)據(jù)后，由港鐵公司撥款對(duì)票價(jià)實(shí)行優(yōu)惠，港鐵公司賺錢越多，回饋給民眾的金額越多。另外，如果是因港鐵公司方面的原因造成延誤，將根據(jù)延誤時(shí)間的長短，給予相應(yīng)的“罰款”(即公司給乘客票價(jià)讓利)。因?yàn)樯鲜隽P則，香港地鐵保持了99.9%以上的準(zhǔn)時(shí)率和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。港鐵公司上市的原因：通過公眾持股，讓公眾分享地鐵調(diào)價(jià)帶來股價(jià)上漲的收益，從而減少公眾對(duì)地鐵調(diào)價(jià)的反對(duì)。

專營巴士方面，票價(jià)由行政長官會(huì)同行政會(huì)議確定，主要考慮線路的長短、服務(wù)的性質(zhì)、線路服務(wù)區(qū)域、乘客需求及巴士類型等因素。巴士公司可申請(qǐng)?zhí)醿r(jià)，但必須首先提出加價(jià)的理由，經(jīng)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)審核后，再由運(yùn)輸署酌情審批，調(diào)價(jià)公式參考地鐵票價(jià)。

(7)智能化系統(tǒng)廣泛運(yùn)用的公共交通管理。香港智能交通系統(tǒng)目前主要包括交通監(jiān)控、交通意外管理、行車導(dǎo)向、自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)，推廣使用八達(dá)通卡，傳送實(shí)時(shí)交通信息等。

交通管理方面，香港積極引入智能交通運(yùn)輸管理。自1997年起安裝第一個(gè)區(qū)域交通控制系統(tǒng)，到現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)展到1300組交通信號(hào)及168部閉路電視攝影機(jī)的控制系統(tǒng)，24小時(shí)不間斷地把所有交通資料影像傳送到系統(tǒng)總控制中心?？偪刂浦行膬?nèi)工作人員根據(jù)不同的情況，靈活地調(diào)節(jié)各組交通燈系統(tǒng)，按“車多時(shí)車先走，人多時(shí)人先走”的原則，從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行有條理的疏導(dǎo)。該系統(tǒng)能減少行車時(shí)間達(dá)30%、減少停車次數(shù)約30%、減少停車時(shí)間達(dá)50%。

智能卡方面，香港地鐵聯(lián)合“九巴”、“九鐵”、“城巴”、油麻地小輪等公共交通機(jī)構(gòu)組成八達(dá)通公司，共同開發(fā)非接觸式智能卡系統(tǒng)，可以在鐵路、巴士、小巴、輪渡、停車場、收費(fèi)站，以及超市、商店等使用，目前發(fā)卡量超過2000萬，日常交易數(shù)量超過1100萬。多家公司聯(lián)手發(fā)卡，令市民一卡在手就可乘坐多種交通工具。多家公司聯(lián)營也使結(jié)算系統(tǒng)更龐大，推廣更順暢(減少推廣阻力)，同時(shí)也降低了運(yùn)作成本。

出行誘導(dǎo)方面，運(yùn)輸署積極推廣使用先進(jìn)的“智能運(yùn)輸系統(tǒng)”、“運(yùn)輸資訊系統(tǒng)”、“交通管理架構(gòu)”等技術(shù)，方便乘客選擇最合適的交通工具和路線出行。市民在各主要干線出現(xiàn)堵塞時(shí)，可從路邊的路牌上看到用文字顯示的最新交通消息以及預(yù)計(jì)阻塞時(shí)間等，也可從互聯(lián)網(wǎng)上了解主要道路的封路安排以及閉路電視拍攝到的主要道路即時(shí)交通情況，從而選擇可采取的對(duì)應(yīng)措施和路線，減少了時(shí)間浪費(fèi)。運(yùn)輸署還在過海隧道和陸地各隧道陸續(xù)裝設(shè)自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)，讓駕駛員無須停車?yán)U費(fèi)即可以通過收費(fèi)站，減少了人為造成的擁堵。這些都有效保證車輛的高速行駛和路口的通過率。

(8)先進(jìn)的慢行交通系統(tǒng)。為了避免人車混流和減少車輛相向運(yùn)行造成的不便，香港多年來大力修建各種有利分流的基礎(chǔ)設(shè)施，目前已建成了12條主要行車隧道(包括3座海底隧道)、1320座行車天橋和橋梁、1184座行人天橋和行人隧道。人車分離策略：通過架高的人行長廊把周邊建筑物樓群和公交站點(diǎn)緊密銜接后，市民被引導(dǎo)到公交設(shè)施上來，人行與汽車道基本分為兩層，地面一層為汽車道，建筑一樓為人行道；地鐵通過地下通道與周邊各居住區(qū)、商業(yè)中心緊密銜接，一個(gè)地鐵站出入口多時(shí)達(dá)到10多個(gè)，有效地減少地面客流，充分做到人車分流，減少了車輛無隔離相向?qū)︸偅缺Ｕ狭诵腥说陌踩?，也加快了車輛的行駛速度。

由于香港政府奉行“積極不干預(yù)”政策，及高度市場化下企業(yè)單純追求利潤等原因，香港在推進(jìn)智能化過程中也存在一些瓶頸問題，如目前部分公交車站建設(shè)了實(shí)時(shí)乘客信息電子屏，但一部分公交車站因涉及到各個(gè)不同公交公司出資問題而擱置，而香港政府認(rèn)為乘客信息智能服務(wù)屬于市場行為，不愿意投資；另外，停車引導(dǎo)系統(tǒng)發(fā)展進(jìn)程也較慢，一方面政府不愿意出資，另一方面停車場都屬于私人公司，不愿意提供信息，這些問題都是因“小政府、大市場”的體制弊端而產(chǎn)生，值得我們?cè)谕七M(jìn)智能交通系統(tǒng)發(fā)展過程予以注意。

3 相關(guān)建議

針對(duì)現(xiàn)階段各財(cái)政投入不足、規(guī)劃建設(shè)滯后、土地供應(yīng)緊張、隊(duì)伍保障后勁匱乏的現(xiàn)狀，應(yīng)充分借鑒香港的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步理順體制，貫徹落實(shí)交通運(yùn)輸部《關(guān)于開展全面深化交通運(yùn)輸改革試點(diǎn)工作的通知》，探索研究整合城市交通規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)、執(zhí)法、管理等職能，將公共交通、私人交通、慢行交通等各類交通統(tǒng)一納入一個(gè)部門的管理范疇，減少不同部門的職能交叉，提高行政運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)公、私交通間的有效銜接，和諧共存。下階段，我們要進(jìn)一步加大政策資金扶持力度，督促各地政府落實(shí)主體責(zé)任，有效解決行業(yè)當(dāng)前面臨的突出問題，為人民群眾提供更加安全可靠、經(jīng)濟(jì)適用、便捷高效的城市公共交通服務(wù)。

(1)突出規(guī)劃優(yōu)先。強(qiáng)化規(guī)劃指導(dǎo)公交布局、公交引領(lǐng)城市發(fā)展的理念，推進(jìn)以城市公交為導(dǎo)向的城市發(fā)展模式，加快編制城市綜合交通規(guī)劃、城市公共交通規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，并加強(qiáng)與城市總體規(guī)劃的銜接，做到同步編制、修編和實(shí)施。充分發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)和調(diào)控作用，城市人民政府要將規(guī)劃確定的公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)力投放、服務(wù)提升等各項(xiàng)工作落實(shí)到位，加大城市公共交通樞紐周邊和大容量公共交通走廊沿線土地的綜合開發(fā)利用，建立以公共交通為主體的城市交通體系，扭轉(zhuǎn)城市公共交通被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展的局面，實(shí)現(xiàn)公共交通與城市的良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(2)規(guī)范財(cái)政補(bǔ)償。城市公共交通的公益性、公共性決定其實(shí)行普遍服務(wù)和低票價(jià)，票價(jià)的計(jì)劃性(政府定價(jià))與生產(chǎn)要素的市場性(市場定價(jià))所產(chǎn)生的矛盾，需建立適合于城市公共交通的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和成本核算制度，科學(xué)界定補(bǔ)貼、補(bǔ)償范圍。對(duì)企業(yè)因執(zhí)行政府指令性任務(wù)低于成本的票價(jià)、月票以及老年人、殘疾人等減免票措施而減少的收入，和企業(yè)因開通冷僻線路增加的成本等公共財(cái)政要給予全額補(bǔ)償；對(duì)企業(yè)車輛購置、更新以及安全監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)、安全設(shè)備購置、租賃場站、節(jié)能環(huán)保事業(yè)等增加的成本，也應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)償。

(3)保證公交優(yōu)先。良好的道路通行條件是提高公交運(yùn)營速度和準(zhǔn)點(diǎn)率的基本保證。交通組織和路權(quán)分配緊緊圍繞“公交優(yōu)先”進(jìn)行，讓公交車擺脫交通擁擠，順暢通行，提高運(yùn)營速度和準(zhǔn)點(diǎn)率，成為方便快捷的交通工具。因此，實(shí)施公交優(yōu)先要加快推進(jìn)“路權(quán)優(yōu)先、信號(hào)優(yōu)先”。一要加快城市公交專用道建設(shè)，對(duì)于達(dá)到單向三車道以上的設(shè)區(qū)市中心城區(qū)道路，原則上應(yīng)設(shè)立公交車專用道，在高峰期僅供公交車通行，并加強(qiáng)專用道使用管理，防止其他車輛干擾運(yùn)行。二是實(shí)行信號(hào)優(yōu)先，當(dāng)公交車通過相應(yīng)的路口時(shí)，交通信號(hào)控制感應(yīng)系統(tǒng)能夠自動(dòng)調(diào)整信號(hào)燈，讓公交車快速通行，提高公交運(yùn)輸效率。

(4)完善基礎(chǔ)設(shè)施。嚴(yán)格落實(shí)城市公共交通發(fā)展規(guī)劃，加快公交車輛更新和公交樞紐站、首末站等站場建設(shè)，做好與道路、航空、鐵路、地鐵、水運(yùn)等運(yùn)輸方式的銜接；優(yōu)化完善公交線網(wǎng)，合理配置公交優(yōu)先車道、專用車道，提高車輛運(yùn)營效率和準(zhǔn)點(diǎn)率；積極推動(dòng)公交線路向周邊延伸，服務(wù)城鎮(zhèn)化發(fā)展；提高公共交通信息化、智能化發(fā)展水平。