新形勢下做好淮安市主城區(qū)防汛排澇工作的思考

潘光杰 鐘長春 嚴 平 陸 旭

（淮安市水利局，江蘇 淮安 223005）

淮安市地處北亞熱帶與溫暖帶的過渡地帶，具有明顯的季風氣候特征，年平均降雨量959 mm，是典型的河網(wǎng)城市，五大淡水湖之一的洪澤湖位于城區(qū)西南部，6條流域性河道蘇北灌溉總渠、淮河入海水道、大運河、里運河、古黃河、二河繞城穿城而過。2003年淮河入海水道一期工程完成后，城區(qū)防洪標準達到100年一遇，外洪因素顯著降低，但主城區(qū)防洪境內(nèi)排澇河道標準大部分不足20年一遇，內(nèi)澇壓力較為顯著。隨著城市“東擴南連”不斷發(fā)展，新城區(qū)防汛排澇設施建設和工程管理相對滯后，部分老城區(qū)也存在著排澇標準低和管網(wǎng)老化等問題，這些都給主城區(qū)內(nèi)澇防御和處置等管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

目前，主城區(qū)防汛排澇調(diào)度涉及清河、清浦、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，境內(nèi)共有排澇河道41條（含流域4條），總長326 km，排澇泵站26 座，總裝機117 臺套，總排澇流量193.8 m3/s，主城區(qū)地下管網(wǎng)排水能力基本滿足一般程度降雨下泄要求，但仍存在歷史欠賬。

1 淮安市主城區(qū)防汛排澇工作的現(xiàn)狀

1.1 抓工程建設，夯實基礎

一是明確目標任務。圍繞市政府各年度下達的城市水利重點項目，通過積極向上爭取、財政統(tǒng)籌和平臺融資方式，將項目進一步細化為河道整治、泵站改造、防汛配套等工程加以實施。組織實施了清安河、小鹽河、關城大溝等排澇河道拓浚整治，文渠河、運河大溝、石化大溝、泵站引河等河道清淤，保證了整個城市排澇主要河道暢通、水系末梢發(fā)揮正常功能；改、擴建主城區(qū)26 座排澇泵站，排澇流量由原來的57 m3/s 擴大到193.8 m3/s。二是開展活動推進。開展全市水利重點工程建設集中開工暨“百日競賽”活動，舉辦比質(zhì)量、比進度、比施工、比廉潔、比實效“五比競賽”，圍繞規(guī)劃設計研討月、項目建設沖刺月、工程移交突擊月等活動，加快工程建設步伐。三是加強“三重”督查。完善重大事項、重點工程、重要崗位“三重”督查機制，采取定期檢查、集中巡查、專項抽查三種督查方式，開展紀檢監(jiān)察、質(zhì)量監(jiān)督、工程監(jiān)理“三監(jiān)”聯(lián)動，保證工程建設有序推進。

1.2 抓責任制度，強化落實

一是搭建防汛責任體系。汛前組織各區(qū)、有關單位對主城區(qū)范圍內(nèi)的各類水利排澇工程進行“拉網(wǎng)式”排查，提請市政府召開全市年度城區(qū)防汛工作推進會，進一步明確各區(qū)、各成員單位、各相關單位的防汛責任人，并將責任人細化落實到城區(qū)每個河段、路段、泵站、易積易澇點和下沉式通道。二是明確內(nèi)部管理制度。按照“氣象一報，防辦報到；雨聲一響，站到現(xiàn)場；澇水不退，不離崗位”要求，嚴格執(zhí)行汛期24 h 值班制度，編制《淮安市主城區(qū)遭遇突發(fā)強降雨工作法方案》，建立排澇河道預降水位、排澇泵站提前開機、預警預告等制度，有效提高內(nèi)澇的防范與處置能力；通過細化城防辦指揮調(diào)度人員職責分工，對防汛指揮調(diào)度、信息收集報送、積澇巡查上報和后勤服務保障等各方面進行明確規(guī)定。三是加強各級人員培訓。每年汛前組織基層泵站及各區(qū)管理人員參加水閘運行、泵站運行、泵站機電設備管理等課程學習，對城防辦工作人員開展防汛指揮系統(tǒng)調(diào)度操作培訓。

1.3 抓系統(tǒng)完善，提升效率

為進一步提高防汛指揮調(diào)度科技化管理水平，淮安市城市防汛分指揮部辦公室于2004年開發(fā)了水雨情遙測系統(tǒng)，先后在主城區(qū)各泵站安裝降雨量及水位采集設備，2010年開始建設防汛遠程視頻監(jiān)控系統(tǒng)。隨著淮安市主城區(qū)“東擴南連”建設步伐的加快，防汛監(jiān)控范圍逐年擴大，視頻監(jiān)控點逐年增加（2010年41 個點，2011年51 個點，2012年60 個點，2013年69個點，2014年86 個點），2014年新增工業(yè)園區(qū)、生態(tài)新城等12 個視頻監(jiān)控點，目前監(jiān)控點總數(shù)達86 個。同時，為進一步提高防汛指揮調(diào)度水平，2014年新增3 個數(shù)字化系統(tǒng)：①“智慧水利”。城防指領導和防汛工作人員通過手持終端可隨時隨地查看防汛視頻監(jiān)控畫面和水情雨情信息，提高了科學決策水平。②衛(wèi)星云圖系統(tǒng)。通過專線與市防辦共享實時的紅外線云圖信息，提高了暴雨預測和降雨走勢分析的水平。③防汛短信平臺系統(tǒng)。通過平臺，雨前向防汛工作人員快速發(fā)布防汛準備信息，降雨過程中及時向有關領導和成員單位負責人發(fā)布雨情澇情快報，實現(xiàn)了信息及時上傳下達。

2 淮安市主城區(qū)防汛排澇面臨的問題

淮安市主城區(qū)防汛排澇在工程措施、統(tǒng)籌調(diào)度、數(shù)字化管理等方面投入了大量人力、財力、物力。但隨著城市規(guī)模的不斷擴大，防汛排澇工程和非工程設施的建設仍顯滯后，主城區(qū)在遇旱澇急轉(zhuǎn)、暴雨內(nèi)澇等極端惡劣天氣的應對處理能力尚需加強，影響日常調(diào)度管理的不利因素依然存在。

2.1 工程建設有待加強

一是外排能力不足。根據(jù)《淮安市城市防洪除澇規(guī)劃》，在主城區(qū)20年一遇排澇標準情況下，設計排澇流量為398 m3/s。雖經(jīng)過多年建設，排澇標準僅基本達到10～20年一遇，排澇流量為193.8 m3/s，仍有缺口204.2 m3/s。二是部分易積易澇點根除力度不強。因市政管網(wǎng)欠賬原因，局部匯水收集渠道不暢，如：濟南路鼎立大酒店西門、化工路華爾潤廠區(qū)南門至韓泰廠區(qū)北門段、上海西路鳳凰新村、淮海路菜場、承德路煙草專賣局門前等路段，每年汛期發(fā)生突發(fā)性強降雨時都會積澇。三是建設資金籌措難。因城市防汛排澇工程建設資金主要由地方財政負擔，淮安屬于蘇北欠發(fā)達地區(qū)，財政不富裕，加之目前政府融資難度越來越大，城市防汛排澇工程建設資金籌集非常困難。

2.2 運行管護有待加強

一是河道、泵站管護缺少資金。城市河道清淤疏浚主要依據(jù)每年市政府中心城市建設投資計劃來實施，受到全市投資規(guī)?？偭靠刂坪唾Y產(chǎn)公司融資能力影響，具有較大的不確定性。每年有限的運行管理補助經(jīng)費無法保證城區(qū)26 座泵站全面養(yǎng)護，導致一些水泵汛期運行易出現(xiàn)故障，給城市防汛帶來較大安全隱患。二是區(qū)級河道執(zhí)法管理剛性不足。行政干預在區(qū)級河道執(zhí)法管理過程中較為普遍，柔性管理直接導致建設主體隨意侵占城市河道，縮減過水斷面，生活、建筑垃圾填埋河道現(xiàn)象嚴重，局部河道段被垃圾填埋成了斷頭河，造成水面率下降，調(diào)蓄能力不足，排澇功能日漸萎縮。三是區(qū)劃調(diào)整存在管理缺位。城區(qū)防汛按照屬地管理的原則，主要由各區(qū)負責，市城防指統(tǒng)籌調(diào)度，但淮陰區(qū)、淮安區(qū)及新建城區(qū)未納入統(tǒng)一調(diào)度體系，且新建城區(qū)的屬地管理無水利專管機構(gòu)和專業(yè)管理人員，區(qū)與區(qū)之間水系履遭破壞，跨區(qū)河道上下游、左右岸之間缺少統(tǒng)籌管理，直接影響防汛指揮調(diào)度和決策的時效性。

2.3 防汛數(shù)字化建管有待加強

目前通過已建成的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)了視頻監(jiān)控、遠程遙測等功能，為城區(qū)防汛指揮人員實時了解汛情、及時下達指令、迅速排除積水創(chuàng)造了條件。但相應線路租金逐年增加，并且電子設備經(jīng)長時間運行和受雷雨天氣影響，容易出現(xiàn)損壞和運行不暢等問題，而每年撥付城防辦的防汛經(jīng)費不能滿足系統(tǒng)日常維護保養(yǎng)和監(jiān)控范圍擴大的要求。為提高城區(qū)暴雨洪水的模擬和預報水平，科學界定突發(fā)性暴雨導致城市內(nèi)澇的淹沒范圍、淹沒過程等信息，城防辦與河海大學合作，以“兩運”之間的城區(qū)范圍作為先行試點，開發(fā)“城市突發(fā)性暴雨洪水模擬系統(tǒng)”，系統(tǒng)建成后將先利用現(xiàn)有降雨積澇數(shù)據(jù)對模型參數(shù)進行修正，后期計劃將系統(tǒng)范圍逐步擴展到整個主城區(qū)。以上非工程設施建管的整體性和可持續(xù)性受資金渠道、資金量投入等因素影響較大。

2.4 排澇和水質(zhì)沖突有待解決

目前，主城區(qū)雨水基本是通過下水管網(wǎng)流入河道，或先流入泵站前池，后經(jīng)抽排至河道。大運河、里運河承接了主城區(qū)很大一部分澇水外排任務，但這兩條河是南水北調(diào)的重要輸水線路，里運河又是主城區(qū)景觀河道，對水質(zhì)都有硬性要求，現(xiàn)狀造成水體污染的主要原因：一是部分老城區(qū)管網(wǎng)未得到相應改造，雨污水未經(jīng)過分離，直接排入大運河或里運河；二是城市匯水支流沿線廠礦企業(yè)集中，某些公司為了降低治污成本，向河道內(nèi)非法排污現(xiàn)象時有發(fā)生。如：西南化工區(qū)的華爾潤化工有限公司通過利民洞超標排放污水至里運河，在市政府應急辦要求下，該片區(qū)排澇通道利民洞被封堵，雖然相關單位已落實應急補救措施，但由于受排澇能力限制，化工路片區(qū)遭遇強降雨天氣時仍會出現(xiàn)不同程度的積澇情況。諸如此類的水體污染事件，又直接造成了主城區(qū)局部區(qū)域的內(nèi)澇無法正常外排。

3 淮安市主城區(qū)防汛排澇工作的設想

近幾年，淮河流域未出現(xiàn)流域性洪水，淮安市城區(qū)也未發(fā)生持續(xù)強降雨，但從天氣周期的規(guī)律看，特別是受城市熱島效應的影響，城區(qū)出現(xiàn)強雷暴天氣和強對流、強降雨天氣的可能性極大。加之淮安“東擴南連”城市發(fā)展戰(zhàn)略的推進，城市框架不斷拉大，淮安區(qū)與主城區(qū)之間的過渡帶已建成生態(tài)新城區(qū)，開發(fā)區(qū)也正加速向東向南擴張，在這些城市化進程的背后，應該看到城區(qū)防汛工情的變化，并充分做好相應準備。

3.1 始終重視，充分做好準備

主城區(qū)防汛排澇工作事關人民群眾生命財產(chǎn)安全，責任重于泰山，已成為政府工作的重點、群眾關注的焦點、媒體關心的熱點，如果城市受淹，不但整個市區(qū)的經(jīng)濟社會生活秩序會被打亂，還會影響到全市的經(jīng)濟社會發(fā)展和大局的穩(wěn)定?？梢哉f，城市淹不得，也淹不起。為此，首先政府和各相關部門要牢牢繃緊防汛這根弦，始終保持清醒頭腦，堅決杜絕麻痹大意，保證和加大防汛排澇資金投入力度，切實保證有關經(jīng)費落實。其次，構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的責任體系，在工作層面上，將責任落實到防汛方案、應急預案制訂和物資器材準備；在組織領導層面上，將責任落實到領導、部門單位、技術(shù)人員、搶險隊伍。最后，嚴格防汛工作紀律，細致做好主城區(qū)汛前、汛后隱患排查，加大主城區(qū)易積易澇點的根除力度，嚴格實行24 h 值班和領導帶班制度，確保信息和政令暢通，切實做到“氣象一報，防辦報道；雨聲一響，站到現(xiàn)場；澇水不退，不離崗位”。

3.2 夯實基礎，加強工程建設

一是加強整體規(guī)劃。根據(jù)城市總體規(guī)劃，水利、住建部門應牽頭編制符合本市實際情況的主城區(qū)防洪排澇規(guī)劃，包括城市河道疏浚、水利基礎設施建管、老城區(qū)排水管網(wǎng)升級改造、新城區(qū)排水管網(wǎng)建設標準等內(nèi)容，規(guī)劃編制完成后，報請市政府審批，分發(fā)相關地方、部門及單位執(zhí)行，并聯(lián)合加強規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查和管理，充分發(fā)揮規(guī)劃的規(guī)范指導作用。各區(qū)、各部門及相關單位實施的涉水項目，均要服從規(guī)劃。二是加強城區(qū)外排能力建設。繼續(xù)實施城區(qū)泵站新建改造、新城區(qū)河網(wǎng)水系建設和下水管網(wǎng)建設維護工作，同時根據(jù)主城區(qū)發(fā)展趨勢和淮安城區(qū)水系特點，做好防洪排澇整體規(guī)劃，樹立總體長遠目標，抓住重點難點，科學逐步實施，在建設資金投入有限的情況下，最大程度提高城區(qū)防汛保安效果。三是拓展防汛監(jiān)控系統(tǒng)建設。有重點地加密核心城區(qū)的監(jiān)控點密度，有計劃地開展新建城區(qū)的監(jiān)控點建設，力爭監(jiān)控范圍緊跟城市建設步伐，保證監(jiān)控數(shù)據(jù)準確、及時、穩(wěn)定，同時積極探討水利與公安及城管部門共享道路和城市監(jiān)控圖像資源，提升城市防汛指揮調(diào)度能力，節(jié)省城市管理的綜合投資成本。四是完善防汛相關工程建設，做好城市下水管網(wǎng)雨污分流工程的建設和維護，加快澇水外排速度，同時避免防汛應急排澇和環(huán)境水質(zhì)要求發(fā)生沖突；在城市規(guī)劃建設過程中，結(jié)合淮安水生態(tài)文明城市建設，積極實施草皮樹木綠化和池塘湖泊建設工作，提升城區(qū)環(huán)境景觀的同時，增加城區(qū)透水面積，提高城區(qū)澇水調(diào)蓄能力。

3.3 創(chuàng)新舉措，強化運行管護

一是制定出臺城市河道藍線管理辦法。明確市直及各區(qū)、有關部門的河道岸線管理范圍，嚴禁未經(jīng)水行政主管部門批復的占用、封（覆）蓋河道或?qū)拥肋M行改道等行為，保障河道正常過水斷面，為河道下一步拓寬建設預留空間。二是建立城市內(nèi)河輪浚機制。建議以3年為一周期，對城市內(nèi)河進行疏浚整治，保證市政管網(wǎng)和排澇泵站之間通暢銜接。對于廠區(qū)內(nèi)的河道淤積情況，實行“誰使用、誰受益、誰疏浚”的管理模式，減少疏浚成本的投入。三是完善排澇機電設施維修機制。根據(jù)汛前汛后檢查情況，及時進行泵站維修養(yǎng)護和防汛監(jiān)控系統(tǒng)損壞部件更換，按照輕重緩急的原則，分步實施老舊泵站改造工作，同時加強基層設備管理人員培訓，提升操作和管護水平，積極探索利用社會化力量參與工程管理的模式，如：將泵站維修、監(jiān)控系統(tǒng)維護等工作外包給專業(yè)公司承擔，解決管理人員不足的問題。

3.4 理順機制，注重部門聯(lián)動

首先，要統(tǒng)一指揮，各司其職，合力聯(lián)動。在淮安市人民政府的領導和市防指的指導下，主城區(qū)防汛排澇工作由淮安市城市防汛分指揮部負責。市城防指辦公室需超前準備，全力應對，科學做好防汛排澇的調(diào)度協(xié)調(diào)工作；水利部門要加強河湖管理，合理控制水位，嚴格落實汛期泵站前池水位控制制度，保證預降水位與日常景觀水位的銜接；住建部門要加強主要道路、易積水區(qū)域的巡查，保證地下管網(wǎng)暢通；氣象、水文部門要加強預測預報，準確及時發(fā)布氣象水文信息；環(huán)保部門要加強汛期排澇河道沿線企業(yè)和居民排污監(jiān)控，避免防汛排澇影響河道水質(zhì)；供電部門要確保泵站排澇用電；財政部門要保障防汛經(jīng)費及時到位；其他各有關部門也要積極履行職責，共同完成城區(qū)防汛工作任務。其次，增強區(qū)域調(diào)度管理，推進水務一體化改革。根據(jù)城區(qū)實際，逐步將淮陰區(qū)和淮安區(qū)部分區(qū)域納入主城區(qū)防汛統(tǒng)一調(diào)度，同時盡快落實生態(tài)新城、工業(yè)園區(qū)等新建城區(qū)內(nèi)的水利工程管理單位和人員，強化屬地管理，實行行政一把手負責，將管理效果作為行政履職盡職的重要依據(jù)來考量。針對城區(qū)目前管排水的不管治污、管治污的不管回用、水污染防治存在多部門職能交叉管理的現(xiàn)狀，積極探索推進水務一體化改革。

3.5 提升效率，加大科技支撐

市城防辦應積極聯(lián)合相關科研院校、專業(yè)公司和有關部門，加強城市降雨規(guī)律、排水影響評價、暴雨內(nèi)澇風險等方面的研究，應用地理信息、全球定位、遙感監(jiān)測等先進技術(shù)，采取先行試點、逐步擴大的原則，加快建立具有災害監(jiān)測、預報預警、風險評估等功能的綜合信息管理平臺，強化數(shù)字信息技術(shù)對主城區(qū)防汛排澇工作的支撐。同時，在城市規(guī)劃建設中，推廣實施下凹式綠地、水景觀池塘、透水路面等新型防汛建設措施，提高城區(qū)調(diào)蓄暴雨水平，減緩降雨匯水徑流，提升主城區(qū)城市防汛排澇能力。