貫徹落實(shí)《南京市水庫保護(hù)條例》的實(shí)踐與思考

張 暉 彭海鷹 傅 江

（南京市水利局，江蘇 南京 210036）

加強(qiáng)水庫管理與保護(hù)，是落實(shí)十八大提出的建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措，也是確保水庫安全運(yùn)行并充分發(fā)揮效益的重要保障。在《南京市水庫保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）頒布實(shí)施一周年之際，我們系統(tǒng)回顧總結(jié)條例的貫徹落實(shí)情況，分析存在的主要問題，旨在進(jìn)一步提升水庫規(guī)范化管理水平。

1 基本情況

水庫是指通過人工建造大壩為主要擋水建筑物所形成的蓄水量在10萬m3以上的，以攔蓄地表徑流為主要目的的調(diào)洪、蓄水工程，其在保障人民生活生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)灌溉、水環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。南京市共有水庫251 座，其中，中型水庫13 座，小型水庫238 座，總庫容5.9 億m3，興利庫容3.1 億m3，主要分布在高淳、溧水、江寧、六合、浦口、棲霞、中山陵等地。南京市13 座中型水庫及4 個(gè)國(guó)有小型水庫設(shè)有隸屬區(qū)水利（務(wù)）局的水庫管理單位，其余小水庫由隸屬鎮(zhèn)街政府的水利站（所）管理。市區(qū)水行政主管部門負(fù)責(zé)水庫的行業(yè)管理，中型水庫的主管單位是各區(qū)水利（務(wù)）局，小型水庫的主管單位是鎮(zhèn)街人民政府（國(guó)有小型水庫除外），鎮(zhèn)街水利站是小型水庫管理的責(zé)任主體（國(guó)有小型水庫除外），每座小型水庫落實(shí)1～2 名管護(hù)人員負(fù)責(zé)水庫的日常巡查管護(hù)。

2 貫徹實(shí)施條例的主要舉措

遵循“安全第一、保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、合理利用”原則，多措并舉，規(guī)范管理，南京市水庫保護(hù)管理工作取得了較大成效。

2.1 強(qiáng)化水庫安全管理

一是全面落實(shí)水庫安全管理行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，全市251 座水庫逐庫落實(shí)了政府負(fù)責(zé)人、主管部門責(zé)任人和管理單位責(zé)任人的水庫大壩安全管理三級(jí)責(zé)任人，并在媒體上進(jìn)行公布，全面落實(shí)水庫安全管理；二是制定水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案，并落實(shí)水庫防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍和物資；三是每年結(jié)合汛前、汛后檢查開展水庫安全隱患專項(xiàng)排查，落實(shí)消險(xiǎn)措施，確保水庫安全度汛，對(duì)檢查出的水庫滲漏安全隱患，逐庫編制防滲消險(xiǎn)計(jì)劃，納入下年度全市水利消險(xiǎn)計(jì)劃；四是按規(guī)定對(duì)水庫進(jìn)行安全鑒定，及時(shí)辦理水庫大壩注冊(cè)登記變更手續(xù)；五是建設(shè)水庫水文遙測(cè)和自動(dòng)化監(jiān)控設(shè)施，全市251 座水庫均建立了水文自動(dòng)觀測(cè)、報(bào)汛系統(tǒng)，13 座中型水庫建立了自動(dòng)控制、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)控系統(tǒng)，并建立了洪水預(yù)報(bào)模型，加入了水信息網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了洪水調(diào)度的有效控制和水庫信息的實(shí)時(shí)報(bào)送。

2.2 強(qiáng)化水庫規(guī)范管理

一是開展水利風(fēng)景區(qū)和省、市級(jí)水庫規(guī)范化管理考核工作，已創(chuàng)建2個(gè)國(guó)家級(jí)和7 個(gè)省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)，11個(gè)中型水庫創(chuàng)建省級(jí)水管單位，87 個(gè)小型水庫創(chuàng)建省小型水庫規(guī)范化管理單位，27 個(gè)小型水庫創(chuàng)建市級(jí)小水庫管理單位；二是開展水庫安全警示和管理標(biāo)志標(biāo)牌規(guī)范化建設(shè)，結(jié)合我市河道管理“河長(zhǎng)制”工作，江寧等區(qū)還將“河長(zhǎng)制”延伸到水庫，建立水庫“河長(zhǎng)”公示牌，逐庫落實(shí)水庫“河長(zhǎng)”；三是加大對(duì)水庫管理的日常檢查和考核力度，嚴(yán)格水庫汛期運(yùn)行調(diào)度，推行管養(yǎng)分離，做好水庫日常維修及養(yǎng)護(hù)，確保設(shè)施完善、工程完好、安全運(yùn)行；四是加強(qiáng)水庫白蟻防治工作，開展水庫達(dá)控驗(yàn)收及水庫復(fù)查驗(yàn)收，有效控制水庫大壩白蟻危害，全市175 座水庫達(dá)到白蟻防治標(biāo)準(zhǔn)，水庫白蟻防治達(dá)控率為88%。

2.3 強(qiáng)化水庫水資源保護(hù)

一是科學(xué)劃定水庫水功能區(qū)，已劃定13 個(gè)中型水庫和3 個(gè)小型水庫的水功能區(qū)飲用水源、漁業(yè)等主要功能，并設(shè)置水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面，水質(zhì)總體情況良好，基本保持在Ⅱ～Ⅲ類；二是開展水庫飲用水源地保護(hù)工作，結(jié)合水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)，對(duì)中山水庫、方便水庫等飲用水水源地進(jìn)行了評(píng)估，公布了包括趙村水庫在內(nèi)的第一批9個(gè)市級(jí)集中式飲用水源地名錄，對(duì)金牛山水庫、石臼湖水源地周邊街道實(shí)施了財(cái)政補(bǔ)助；三是組織開展水庫水生態(tài)修復(fù)工作，六合區(qū)5 座中型水庫實(shí)施了入庫河口濕地建設(shè)，溧水區(qū)實(shí)施了中山、方便水庫庫區(qū)涵養(yǎng)帶建設(shè)，浦口區(qū)對(duì)三岔水庫實(shí)行封閉保護(hù)，沿水面設(shè)置了隔離網(wǎng)，保護(hù)水庫不受污染；四是加強(qiáng)污染源整治，嚴(yán)禁污水入庫，在水庫集水區(qū)域內(nèi)禁止批準(zhǔn)建設(shè)有污染物排放的項(xiàng)目，依法關(guān)停清理水庫周邊有污染隱患的小型化工、小型冶金等企業(yè)，嚴(yán)格入河排污口設(shè)置管理，清理整治已有排污口，不再新建入庫排污口；五是強(qiáng)化水庫周邊鎮(zhèn)街農(nóng)村環(huán)境整治，通過創(chuàng)建生態(tài)村、生態(tài)鎮(zhèn)以及開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治試點(diǎn)等多種形式，推進(jìn)農(nóng)村水環(huán)境整治工作，妥善處理水庫周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的生活污水。

2.4 強(qiáng)化水庫水行政許可和綜合執(zhí)法

一是嚴(yán)格水庫管理范圍內(nèi)項(xiàng)目監(jiān)管，水庫管理范圍涉水項(xiàng)目按規(guī)定必須辦理水行政許可，影響水庫防洪安全、侵占水庫庫區(qū)和影響水庫環(huán)境的項(xiàng)目一律不予許可；二是以補(bǔ)植綠化、樹立管理標(biāo)識(shí)牌等非工程措施強(qiáng)化長(zhǎng)效管理，有效改善水庫水環(huán)境，確保水庫安全運(yùn)行；三是建立了飲用水源地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，嚴(yán)格查處水庫管理范圍內(nèi)的違章建設(shè)、違章種植等水事違法行為；四是加大行政處罰、行政強(qiáng)制力度，堅(jiān)決打擊肆意占用、擅自開發(fā)、違章占用水庫行為，逐步清除水庫管理范圍內(nèi)的歷史違章，維護(hù)良好的水事秩序；五是加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，水利、環(huán)保、住建、衛(wèi)生、海事、水上公安等部門，每年都開展聯(lián)合執(zhí)法、安全演習(xí)、清除占用、排除隱患等多項(xiàng)演練，嚴(yán)厲打擊破壞飲用水源地的違法行為。

3 水庫管理與保護(hù)中存在的主要問題

南京市水庫保護(hù)總體處于平穩(wěn)、有序、可控、形勢(shì)向好的狀態(tài)，但還客觀存在一些不容忽視并需重點(diǎn)解決的問題。

3.1 水庫安全隱患未完全消除

南京市水庫基本上建成于20 世紀(jì)50～70年代，雖然自2005年以來，全市已有13 座中型水庫和234 座小型水庫納入國(guó)家及省級(jí)病險(xiǎn)水庫完成了除險(xiǎn)加固，但當(dāng)時(shí)水庫除險(xiǎn)加固工程受經(jīng)費(fèi)限制，部分水庫未開展防滲處理，導(dǎo)致水庫大壩產(chǎn)生滲漏、散浸等現(xiàn)象，存在安全隱患，亟需投入資金進(jìn)行消險(xiǎn)。

3.2 水庫保護(hù)意識(shí)亟待加強(qiáng)

有些區(qū)鎮(zhèn)對(duì)水庫安全管理重視不夠，加之小型水庫產(chǎn)權(quán)不明晰，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，少數(shù)水庫存在無序開發(fā)現(xiàn)象，未批先建及過度開發(fā)行為仍時(shí)有發(fā)生，個(gè)別小水庫甚至被整體賣給開發(fā)商，一些村管水庫存在違章搭建和集中養(yǎng)殖現(xiàn)象，對(duì)水庫防汛安全和生態(tài)環(huán)境造成了惡劣影響。另外，水庫執(zhí)法力度也有待加強(qiáng)。

3.3 水庫管理經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位

部分區(qū)水庫未按照《南京市水庫保護(hù)條例》要求落實(shí)人員及維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，水庫管理單位管護(hù)經(jīng)費(fèi)仍存在較大缺口，影響了水庫的正常管理維護(hù)和良性發(fā)展。

3.4 水庫風(fēng)景區(qū)建設(shè)較為滯后

水庫風(fēng)景區(qū)規(guī)劃不健全，管理體制還未完全理順，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)存在政策支持缺位和建設(shè)資金投入瓶頸。水利風(fēng)景區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有形成制度，已建成的水庫風(fēng)景區(qū)在管理和可持續(xù)發(fā)展上仍處于初級(jí)階段，沒有形成良好的經(jīng)濟(jì)效益。

4 加強(qiáng)水庫管理與保護(hù)的相關(guān)措施

繼續(xù)認(rèn)真貫徹落實(shí)并按照省、市水庫保護(hù)條例要求，重點(diǎn)推進(jìn)水庫管理與保護(hù)工作，確保水庫安全運(yùn)行及防洪、景觀等各項(xiàng)功能的發(fā)揮。

4.1 增強(qiáng)全民水庫保護(hù)意識(shí)

水資源是人類賴以生存、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所不可缺少和不可替代的寶貴資源，水庫保護(hù)關(guān)乎地區(qū)發(fā)展，關(guān)乎環(huán)境改善，關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定。要繼續(xù)加強(qiáng)《南京市水庫保護(hù)條例》的宣傳，切實(shí)提高全民水法律知識(shí)和水法制觀念，增強(qiáng)全民水庫保護(hù)意識(shí)，暢通監(jiān)督和舉報(bào)渠道，努力形成全社會(huì)齊抓共管的新格局。

4.2 完善長(zhǎng)效管理機(jī)制

進(jìn)一步建立健全水利、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、財(cái)政多部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，把好涉庫建設(shè)項(xiàng)目不侵占水庫范圍的紅線關(guān)，建立生態(tài)紅線保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，盡可能將重點(diǎn)水庫及水利風(fēng)景區(qū)納入省、市生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)水庫水源地及水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)紅線管控要求。積極探索建立水庫生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在推進(jìn)實(shí)施綜合改革時(shí)將水庫及水庫風(fēng)景區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償政策和全市的生態(tài)紅線區(qū)域補(bǔ)償政策結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮。

4.3 強(qiáng)化落實(shí)安全責(zé)任

開展全市水庫安全隱患排查，將水庫滲漏險(xiǎn)情及重點(diǎn)塘壩消險(xiǎn)納入國(guó)家、省、市專項(xiàng)消險(xiǎn)規(guī)劃，落實(shí)水庫滲漏消險(xiǎn)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，限期消險(xiǎn)。積極爭(zhēng)取將重點(diǎn)塘壩納入水利部、省水利廳的消險(xiǎn)項(xiàng)目計(jì)劃。實(shí)施好水庫大壩管理范圍線、水庫管理范圍線、水庫生態(tài)保護(hù)帶、水庫集水區(qū)“四線”建設(shè)，強(qiáng)化水庫安全監(jiān)督，督促水庫安全責(zé)任制的落實(shí)，同時(shí)強(qiáng)化運(yùn)用科技、信息手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)工情、水情監(jiān)控和水庫洪水調(diào)度的有效控制管理。

4.4 嚴(yán)格水資源保護(hù)

堅(jiān)持保護(hù)與治理并重，嚴(yán)控污染源。加快小型水庫管理體制改革，明晰小型水庫工程產(chǎn)權(quán)，明確管理范圍和主體，落實(shí)水庫管理范圍土地確權(quán)政策。加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)測(cè)力度，推廣生態(tài)養(yǎng)殖，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊破壞水資源、影響水環(huán)境和危害防洪安全的水庫違法行為。

4.5 加大經(jīng)費(fèi)投入保障

建立健全市級(jí)引導(dǎo)、以區(qū)為主、社會(huì)參與的水庫保障資金投入機(jī)制。按照分級(jí)管理原則，各級(jí)財(cái)政要對(duì)水庫運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、人員落實(shí)、公用支出、除險(xiǎn)加固等水庫建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)給予必要的保障，特別要加大水庫管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，足額落實(shí)中小水庫管理“兩費(fèi)”，以形成水庫保護(hù)良性運(yùn)行機(jī)制。