做好興化市退圩還湖的幾點(diǎn)思考

包振琪 余志國(guó) 夏紅衛(wèi)

（興化市水務(wù)局，江蘇 泰州 225300）

1 基本情況

興化市位于長(zhǎng)江三角洲北翼，地處江蘇省中部、里下河地區(qū)腹地。東鄰大豐、東臺(tái)，南接姜堰、江都，西與高郵、寶應(yīng)毗鄰，北與鹽城隔界河相望，屬典型的水網(wǎng)圩區(qū)，境內(nèi)湖泊湖蕩密布，河網(wǎng)縱橫，分屬長(zhǎng)江、淮河水系。全市列入《江蘇省湖泊保護(hù)名錄》的湖泊湖蕩共有20個(gè)，主要分布在興化市的中西部。

興化市的湖泊湖蕩是由零星分散的湖泊湖蕩組成的湖泊群。根據(jù)江蘇省政府《關(guān)于批轉(zhuǎn)省水利廳關(guān)于里下河腹部地區(qū)滯澇、清障的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇政發(fā)〔1992〕44號(hào)），興化湖泊湖蕩保護(hù)面積204.491 km2。其中，規(guī)定保留水面積41.14 km2，第一、二、三批滯澇圩面積共163.351 km2，各批次滯澇圩在不同水位時(shí)分批滯洪滯澇。

興化市湖泊湖蕩主要有著滯蓄洪澇、引排水、生態(tài)保護(hù)、交通航運(yùn)、漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游休閑等功能。其中，滯蓄洪澇、引排水、生態(tài)保護(hù)為公益性功能，交通航運(yùn)、漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游休閑為開(kāi)發(fā)性功能。各類功能間相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮著湖泊的綜合效益。

2 存在問(wèn)題分析

興化市湖泊湖蕩經(jīng)歷了上世紀(jì)50～70年代以農(nóng)業(yè)圍墾為主和80年代以養(yǎng)殖為主的兩次大規(guī)模開(kāi)發(fā)，目前湖泊湖蕩基本無(wú)自由水面，主要以圩區(qū)形式存在。圩區(qū)被分割成眾多大小不一的魚(yú)塘等，以經(jīng)營(yíng)副業(yè)為主，規(guī)模較小，經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)無(wú)序，管理模式分散，基本上以村組及個(gè)人承包為主，沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)管理上存在著一定問(wèn)題。

2.1 開(kāi)發(fā)圍占水域，調(diào)蓄功能削弱嚴(yán)重

興化市湖泊湖蕩早期為天然湖泊湖蕩，可自然調(diào)蓄，以生產(chǎn)蘆柴和捕撈業(yè)為主。但由于大面積地圍墾湖泊湖蕩，使得興化湖泊湖蕩的自由水面基本消失，不僅喪失了防洪、除澇的調(diào)蓄能力，也減少了區(qū)域可供水資源庫(kù)容，帶來(lái)惡性循環(huán)，致使興化地區(qū)洪、澇、旱等災(zāi)害頻繁發(fā)生，災(zāi)情也更為嚴(yán)峻。1991年大水，里下河腹部地區(qū)水位普遍創(chuàng)歷史新高，興化水位達(dá)到為3.35 m。2003年再度發(fā)生大水，興化水位達(dá)3.24 m。湖泊湖蕩興利調(diào)節(jié)庫(kù)容減少，灌溉用水高峰期，水源嚴(yán)重緊張。1994年、1997年兩度大旱均造成多方面嚴(yán)重?fù)p失，尤其是1997年，興化水位跌到0.85 m，與1966年6月最低水位持平。

2.2 引排通道不暢，水體流動(dòng)堵塞嚴(yán)重

興化原有湖泊湖蕩大多是漫灘排水，因盲目圍墾的圈圩，大大縮小了過(guò)水?dāng)嗝?，特別是影響了部分排水、供水通道口門，使原湖泊湖蕩地區(qū)的通道封堵、縮窄、淤淺，外河網(wǎng)堵塞嚴(yán)重，水系混亂，互為干擾，無(wú)論是排水還是供水，在湖泊湖蕩地區(qū)都形成較陡的水位比降。例如：興化市郭正湖原有水面6.8 km2，接納湖西大潼河來(lái)水，目前已全被圍墾。大潼河底寬60 m，河底高程-1.0 m，但大潼河入湖后需拐兩個(gè)約90°的彎道，在兩圩之間約40 m水面的窄道中穿行。

2.3 濕地功能下降，生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重

湖泊湖蕩圍墾以后，破壞了湖泊湖蕩的生態(tài)功能和自然資源。同時(shí)，由于農(nóng)藥、化肥、除草劑以及水產(chǎn)養(yǎng)殖投喂的大量飼料，使得湖蕩普遍受到氮、磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的污染，富營(yíng)養(yǎng)化程度嚴(yán)重，污染加劇。目前，雖然興化湖泊湖蕩周邊地區(qū)工業(yè)企業(yè)分布較少，但是大量農(nóng)業(yè)用水與生活用水排入湖蕩，使得湖水水質(zhì)不斷下降，許多湖泊水質(zhì)由Ⅱ類下降到Ⅲ類或Ⅳ類水。

此外，湖蕩大面積的漁業(yè)養(yǎng)殖也是導(dǎo)致湖泊水質(zhì)不斷惡化的主要原因之一。一方面，投放的餌料對(duì)湖水水質(zhì)有較大的影響；另一方面，養(yǎng)殖的魚(yú)類和蟹排出的代謝物使湖水中營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)不斷增加。湖蕩受到人類超強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)利用，生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性受到嚴(yán)重破壞。如：由于長(zhǎng)期對(duì)湖蕩的圍墾養(yǎng)殖，目前許多生物種群已經(jīng)消失，非人工養(yǎng)殖魚(yú)類及蟹類已很少見(jiàn)到。同時(shí)，水生植物的種類與數(shù)量也在不斷減少。

2.4 湖區(qū)權(quán)責(zé)不清，形不成良好的管理機(jī)制

湖泊湖蕩管理難以有效進(jìn)行，主要原因是湖泊湖蕩地區(qū)的權(quán)責(zé)不清，所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)責(zé)任主體不統(tǒng)一。

2.4.1 所有權(quán)問(wèn)題

按《水法》規(guī)定，河道、湖泊的水域歸國(guó)家所有，只有集體組織修筑的庫(kù)、塘為集體所有。湖蕩灘地經(jīng)筑圩墾殖形成的土地所有權(quán)屬，地方上已作為集體所有。

2.4.2 使用權(quán)問(wèn)題

湖泊湖蕩具有調(diào)蓄功能，水利部門以其調(diào)蓄功能作為防洪、治澇、抗旱的有效手段；當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府和沿湖村莊已將湖泊湖蕩開(kāi)發(fā)利用的所得作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財(cái)政收入和農(nóng)民收入；人數(shù)眾多的水產(chǎn)從業(yè)人員已將湖泊湖蕩資源作為賴以生存的生產(chǎn)資料。以上這些均成為湖泊湖蕩管理的主要制約因素。政府部門間爭(zhēng)相利用湖泊湖蕩資源，未能協(xié)調(diào)和諧，使得無(wú)序開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)象屢禁不止。

2.4.3 管理權(quán)問(wèn)題

水利部門要對(duì)湖泊湖蕩具有的水工程功能進(jìn)行管理，以對(duì)全市的水情調(diào)度負(fù)責(zé)；而使用經(jīng)營(yíng)者對(duì)具體承包經(jīng)營(yíng)的地塊、水面進(jìn)行管理，為的是使其所承包區(qū)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，故兩者在管理目標(biāo)上無(wú)法達(dá)成一致。此外，開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)地塊零散，更是造成了無(wú)組織狀態(tài)，難以實(shí)現(xiàn)整體上的令行禁止。

3 思考及建議

水利行政管理部門通過(guò)深入調(diào)查研究，提出了用科學(xué)實(shí)施退圩還湖工程來(lái)解決湖蕩開(kāi)發(fā)利用與加強(qiáng)管理之間的矛盾，重點(diǎn)應(yīng)做好以下幾方面工作。

3.1 制定專項(xiàng)規(guī)劃

根據(jù)《江蘇省里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩保護(hù)規(guī)劃》要求，以提高流域、區(qū)域防洪和水資源配置能力，增加湖泊水環(huán)境容量，改善湖泊水環(huán)境，保護(hù)湖泊形態(tài)，維護(hù)湖泊生命健康，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供更好平臺(tái)為總體目標(biāo)，在滿足興化防洪要求和改善湖泊水環(huán)境的前提下，合理規(guī)劃布局，制定《里下河興化市湖泊湖蕩退圩還湖專項(xiàng)規(guī)劃》，恢復(fù)興化市湖泊湖蕩的調(diào)蓄、供水、生態(tài)等功能，為興化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

3.2 明確布局思路

提高安全性，恢復(fù)擴(kuò)大自由水面面積、加強(qiáng)水源調(diào)引、增強(qiáng)水體的流動(dòng)性，盡可能提高調(diào)蓄能力。維護(hù)生態(tài)性，形成活水水質(zhì)，恢復(fù)水草豐美、碧波蕩漾的生態(tài)景觀。協(xié)調(diào)公共性，排泥場(chǎng)統(tǒng)一布置、方便利用、保留適宜水面率，改善岸線、湖區(qū)及周邊景觀和環(huán)境。提高供水、灌溉能力，滿足沿湖地區(qū)飲用水供水和農(nóng)業(yè)灌溉需要。提高保護(hù)、管理能力，建立監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)湖泊水域、水量、水質(zhì)、取水排水、污染物入湖、水域與岸線開(kāi)發(fā)利用等湖泊重要指標(biāo)的自動(dòng)化監(jiān)測(cè)，應(yīng)急管理涉湖突發(fā)性事件。堅(jiān)決不能讓退圩還湖工作成為對(duì)湖泊水域又一次大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)利用。

3.3 統(tǒng)籌安排計(jì)劃

因?yàn)榕d化湖泊湖蕩較多，工程量及退圩搬遷工作量大，工程費(fèi)用及退圩補(bǔ)償費(fèi)用高，建議分步實(shí)施。根據(jù)興化湖泊湖蕩的實(shí)際情況及興化市地方發(fā)展需求，興化湖泊湖蕩的退圩還湖分三個(gè)階段分期實(shí)施。第一階段：得勝湖、平旺湖、林湖、大縱湖；實(shí)施時(shí)間：2015～2019年。第二階段：蜈蚣湖、蜈蚣湖南蕩、陳堡草蕩、洋汊蕩、菜花蕩；實(shí)施時(shí)間：2020～2024 年。第三階段：烏巾蕩、耿家蕩、東潭、癩子蕩、郭正湖、花粉蕩、官莊蕩、興盛蕩、王莊蕩、廣洋湖；實(shí)施時(shí)間：2025～2034年。

3.4 科學(xué)設(shè)定湖底高程

興化市湖泊湖蕩發(fā)育在沖積—淤積平原區(qū)，為淺水湖，湖盆呈淺碟形，岸坡平緩，大部分湖泊地勢(shì)由湖岸向湖心緩慢傾斜，湖底相當(dāng)平坦，平均坡度一般在0.01%～0.05%之間。經(jīng)計(jì)算，成湖區(qū)設(shè)計(jì)湖底高程應(yīng)呈緩坡?tīng)睿僳走€湖區(qū)設(shè)計(jì)湖底平均高程取為-0.50（-0.33）m，湖中心最深處約為-1.00（-0.83）m。

3.5 建立工作機(jī)構(gòu)

興化市政府應(yīng)組建退圩還湖工作領(lǐng)導(dǎo)小組，作為實(shí)施退圩還湖項(xiàng)目管理的項(xiàng)目法人和現(xiàn)場(chǎng)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)興化市湖泊湖蕩退圩還湖工程建設(shè)管理，沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)湖泊保護(hù)的具體要求，做好相關(guān)工作。興化市省管湖泊湖蕩管理涉及水利、環(huán)保、漁業(yè)、旅游等多個(gè)行業(yè)管理部門，應(yīng)在現(xiàn)有管理體制下按相關(guān)法律法規(guī)和湖泊湖蕩保護(hù)要求開(kāi)展管理工作。故興化市省管湖泊湖蕩可實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的管理體制。省水行政主管部門是興化市省管湖泊湖蕩的主管機(jī)關(guān)，同時(shí)是省湖泊聯(lián)席會(huì)議日常辦事機(jī)構(gòu)，應(yīng)負(fù)責(zé)興化市省管湖泊湖蕩的管理和保護(hù)工作，協(xié)調(diào)管理和保護(hù)的有關(guān)矛盾，組織、指導(dǎo)保護(hù)范圍內(nèi)的水政執(zhí)法工作，履行法律法規(guī)和省政府規(guī)定的其它管理職責(zé)，并組建專門機(jī)構(gòu)，承擔(dān)興化市省管湖泊湖蕩退圩還湖后的管理與保護(hù)的具體工作。興化市人民政府按照事權(quán)劃分和屬地管理原則，應(yīng)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)省管湖泊湖蕩的有關(guān)管理與保護(hù)工作。并成立興化市省管湖泊湖蕩管理所，作為興化市省管湖泊湖蕩的管理機(jī)構(gòu)。由江蘇省水行政主管部門根據(jù)退圩還湖后的范圍，授權(quán)興化市省管湖泊湖蕩管理機(jī)構(gòu)在相應(yīng)控制點(diǎn)處設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。

3.6 建立專項(xiàng)基金

根據(jù)調(diào)查測(cè)算，興化湖泊湖蕩共有各類?ài)讌^(qū)面積約18748 hm2（281220畝），退圩還湖總投資約為61.35億元。根據(jù)有關(guān)政策，興化湖泊湖蕩退圩還湖工程投資“以地方投入為主，省級(jí)適當(dāng)予以支持，積極爭(zhēng)取國(guó)家資金”。興化湖泊湖蕩退圩還湖工程的地方自籌資金部分來(lái)自地方政府財(cái)政，部分來(lái)自于排泥場(chǎng)土地市場(chǎng)化運(yùn)作，利用排泥場(chǎng)土地開(kāi)發(fā)使用權(quán)拍賣以及臨湖土地增值的辦法籌集。為保證排泥場(chǎng)土地增值收益用于興化湖泊湖蕩退圩還湖工程，可建立興化湖泊湖蕩退圩還湖專項(xiàng)基金。同時(shí)，建議江蘇省人民政府相關(guān)部門從政策上、資金上予以扶持，并由興化市人民政府出臺(tái)相應(yīng)的配套政策和措施。

3.7 注重宣傳保護(hù)

興化市湖泊湖蕩退圩還湖的實(shí)施將完善里下河腹部地區(qū)防洪減災(zāi)體系，提高防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)，改善水環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障飲水安全，為水資源優(yōu)化配置和合理利用創(chuàng)造條件，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，要加大湖泊湖蕩保護(hù)宣傳，鼓勵(lì)公眾參與，提高全民的保護(hù)意識(shí)。同時(shí)，要加強(qiáng)環(huán)境管理，做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任和措施。開(kāi)展相關(guān)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究，加強(qiáng)對(duì)湖泊水資源、水環(huán)境的調(diào)度研究，特別是退圩還湖實(shí)施前后的湖泊湖蕩水流、水量、水質(zhì)及生態(tài)環(huán)境變化研究。