公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金兌現(xiàn)現(xiàn)狀研究

蒲 麗，魯時(shí)燕

（四川省德昌縣林業(yè)局，四川 德昌615500）

1 引言

森林資源是我國(guó)非常重要的自然資源之一，森林有效地保障了我國(guó)生態(tài)自然環(huán)境，對(duì)防止水土流失，保護(hù)生物多樣性，調(diào)節(jié)氣候，改善人們的生活環(huán)境發(fā)揮著積極、重要的作用。為了適應(yīng)我國(guó)快速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在我國(guó)的早期林業(yè)生產(chǎn)過程中，存著在過度開發(fā)，過度采伐等一系列嚴(yán)重的問題。為有效地解決這些問題，在20世紀(jì)90年代中期，國(guó)家林業(yè)局在全國(guó)范圍內(nèi)開展了森林分類經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)。各地的試點(diǎn)工作在森林分類區(qū)劃、經(jīng)營(yíng)、管理等方面都取得了不少經(jīng)驗(yàn)，為森林分類經(jīng)營(yíng)管理體制的建立奠定了基礎(chǔ)。森林分類經(jīng)營(yíng)就是要根據(jù)森林用途以及生產(chǎn)者生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)目的的不同，將森林資源劃分為生態(tài)公益林和商品林。并采取不同的政策和經(jīng)營(yíng)方針來進(jìn)行森林經(jīng)營(yíng)管理。這一做法滿足了社會(huì)對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境而實(shí)施的林業(yè)生態(tài)保護(hù)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供林產(chǎn)品的雙重需要。當(dāng)前在公益林方面，通過全面管理保護(hù)，實(shí)行公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，不僅顯示了公益林的重要性，增加了林權(quán)所有者的收入，同時(shí)也調(diào)動(dòng)了林權(quán)所有者愛林、護(hù)林的積極性，有效地保護(hù)了森林資源。

2 森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的內(nèi)涵

公益林生態(tài)效益補(bǔ)償這一課題已經(jīng)成為了最近幾年全世界各國(guó)所普遍關(guān)注研究的熱門問題。但是世界各國(guó)對(duì)于森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)木唧w的含義仍然沒有統(tǒng)一明確的定義。根據(jù)學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的相關(guān)資料表明，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償是指將自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)作為研究對(duì)象，重視森林的自我維持能力、自我調(diào)節(jié)能力，緩和森林生態(tài)系統(tǒng)所受的侵?jǐn)_，國(guó)家、社會(huì)對(duì)森林資源生態(tài)效益提供者即林權(quán)所有者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而促進(jìn)森林資源的保護(hù)和利用。這是從生態(tài)學(xué)的角度而言，而經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的視角則側(cè)重于如何高效的保證公益林的全面建設(shè)以及科學(xué)管理，注重通過政府政策和制度運(yùn)用法律、法規(guī)來進(jìn)行全面統(tǒng)籌規(guī)劃安排。我國(guó)所使用的具體的公益林生態(tài)補(bǔ)償制度可以從以下3個(gè)方面來進(jìn)行闡述，其是對(duì)于公益林生態(tài)補(bǔ)償分為廣義和狹義的區(qū)別，二者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，而在我國(guó)所實(shí)行的公益林生態(tài)補(bǔ)償制度屬于狹義理解，從實(shí)質(zhì)上而言就是對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行生態(tài)功能上的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；其二森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度是一種以國(guó)家政府作為主導(dǎo)的強(qiáng)制性的干預(yù)行為，而其他社會(huì)群體或是組織則處于較為弱勢(shì)的地位，不具備權(quán)威性，同時(shí)參與較少；其三是森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的最終目標(biāo)是森林對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，根據(jù)所需對(duì)森林資源實(shí)行高效的資源優(yōu)化配置，突出公益林的重要生態(tài)地位。

3 森林生態(tài)效益補(bǔ)償中所存在的問題

3.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低

根據(jù)我國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)查表明，我國(guó)生態(tài)公益林人均所獲得的補(bǔ)償資金大概在60元左右，而每戶公益林平均所獲得補(bǔ)償金額大概在300元左右。特別是處于我國(guó)低山壩的地區(qū)，由于該地區(qū)的森林比較少，公益林中大部分林地使用權(quán)已劃分到農(nóng)戶，各農(nóng)戶所得面積不大，地點(diǎn)分散，所獲得的補(bǔ)償金額也就相應(yīng)很少。同時(shí)，國(guó)家限制對(duì)公益林的商業(yè)性砍伐，農(nóng)民不能從中得到直接的經(jīng)濟(jì)收益，又認(rèn)為管護(hù)生態(tài)公益林得益不多，造成了公益林農(nóng)戶對(duì)于公益林的保護(hù)程度的降低，對(duì)公益林的管理與保護(hù)的工作責(zé)任心與工作熱情都受到極大影響，使管護(hù)措施不能完全落到實(shí)處。

3.2 公益林生態(tài)補(bǔ)償制度不健全

缺乏相對(duì)完善的規(guī)章、制度對(duì)公益林進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)償，無法確保林權(quán)者長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。由于公益林面積大，所需補(bǔ)償資金相應(yīng)也較多，光靠國(guó)家和地方政府配套資金顯然是杯水車薪。因此，需多方籌集資金，如政府立法對(duì)生態(tài)效益受益者征收生態(tài)補(bǔ)償金。由于我國(guó)的公益林生態(tài)補(bǔ)償工作特別是集體公益林補(bǔ)償兌現(xiàn)環(huán)節(jié)所涉及的范圍比較廣，工作量大，造成我國(guó)基層政府、部門以及林業(yè)局承擔(dān)著重要的責(zé)任和資金缺口，在實(shí)際操作中只能在實(shí)踐中摸索，積累經(jīng)驗(yàn)。公益林林權(quán)者得到的補(bǔ)償資金很少，與他們對(duì)公益林管理保護(hù)和貢獻(xiàn)的生態(tài)效益是不成正比的，造成對(duì)公益林保護(hù)的漠視。對(duì)補(bǔ)償資金如果進(jìn)行集中式的管理使用，就需要收集林農(nóng)中大部分甚至全部的對(duì)公益林的建議，然而這種方式在現(xiàn)實(shí)情況中的操作也是非常困難的。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)存的種種跡象顯示，我國(guó)的公益林補(bǔ)償制度并不健全。

3.3 公益林補(bǔ)償制度的工作經(jīng)費(fèi)不足

我國(guó)的公益林劃分的區(qū)域牽涉了非常多的農(nóng)戶，同時(shí)，我國(guó)的林地所有權(quán)歸屬還未全面得到落實(shí)，對(duì)于公益林的管理與保護(hù)簽訂合同，公益林管護(hù)質(zhì)量的檢查、驗(yàn)收以及對(duì)于公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金兌現(xiàn)和相關(guān)資料收集、檔案管理等工作都需要政府投入非常多的經(jīng)費(fèi)，而現(xiàn)實(shí)情況是，擁有公益林的地區(qū)大多為山區(qū)，地方財(cái)政也非常困難，當(dāng)?shù)卣疅o法保障公益林補(bǔ)償制度兌付的工作經(jīng)費(fèi)。尤其是在那些貧困的基層的公益林地區(qū)，工作量巨大，如果沒有辦法確保公益林的補(bǔ)償工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)公益林的管理保護(hù)工作就很難順利進(jìn)行。

4 公益林生態(tài)補(bǔ)償兌現(xiàn)的建議

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，提高認(rèn)識(shí)

我國(guó)政府應(yīng)該將公益林生態(tài)效益補(bǔ)償工作作為一項(xiàng)民生工程而高度重視。一旦公益林生態(tài)補(bǔ)償工作開始進(jìn)行，就需要建立以當(dāng)?shù)卣止艿念I(lǐng)導(dǎo)作為組長(zhǎng)，林業(yè)部門與財(cái)政部門作為副組長(zhǎng)，其他能保證公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金安全兌現(xiàn)的相關(guān)部門為的成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)，保證補(bǔ)償基金的安全和按時(shí)、足量?jī)陡堆a(bǔ)償基金到公益林林權(quán)所有者手中。

4.2 加強(qiáng)意識(shí)，廣泛宣傳

進(jìn)一步提升和強(qiáng)化公益林生態(tài)補(bǔ)償制度意識(shí)，通過采用電視廣告、社區(qū)演講、路邊標(biāo)語以及公益講座等多形式、多樣化的方式，廣泛宣傳生態(tài)環(huán)境道德，普及公益林保護(hù)知識(shí)，提高社會(huì)群體對(duì)公益林生態(tài)的認(rèn)識(shí)，盡量做到婦孺皆知，家喻戶曉，全面進(jìn)行對(duì)公益林生態(tài)區(qū)域的劃分及對(duì)公益林的管理和保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)要求。創(chuàng)造出政府領(lǐng)導(dǎo)非常重視、相關(guān)職能部門協(xié)同工作，全社會(huì)共同參與的良好氛圍，為順利開展進(jìn)行好公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金兌現(xiàn)工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.3 解決工作經(jīng)費(fèi)缺乏的問題

建議我國(guó)盡快出臺(tái)關(guān)于公益林管理與保護(hù)的方法以及檢查與驗(yàn)收的方法。明晰的規(guī)范出我國(guó)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金兌現(xiàn)中對(duì)公益林的管理以及對(duì)公益林補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)工作經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。把提高公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作為機(jī)遇，在國(guó)家和省級(jí)地方配套公益林補(bǔ)償基金的同時(shí)，能有效的解決公益林基層管理保護(hù)存在工作經(jīng)費(fèi)缺乏的問題，搞好生態(tài)公益林管理工作。

4.4 切實(shí)提高公益林生態(tài)效益補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)

政府應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)實(shí)社會(huì)情況，參考在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，結(jié)合我國(guó)物價(jià)不斷上漲因素，以及我國(guó)公益林經(jīng)營(yíng)管理在現(xiàn)實(shí)中存在的各種困難因素，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高對(duì)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償金額的標(biāo)準(zhǔn)，以確保公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的長(zhǎng)期有效性。

4.5 建立公益林管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)的公益林管理屬于公益性事業(yè)范圍，所以應(yīng)該建立專業(yè)的公益林管理機(jī)構(gòu)。政府應(yīng)建立專業(yè)的公益林管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)把這個(gè)機(jī)構(gòu)規(guī)劃到政府正式的編制之內(nèi)，并有效地貫徹落實(shí)專業(yè)的公益林工作人員以及相關(guān)的適用的工作費(fèi)用，由此促進(jìn)我國(guó)公益林合理管理逐漸規(guī)范化與合法化。

4.6 積極探索商品林生態(tài)效益補(bǔ)償模式

在生態(tài)公益林的建設(shè)上，應(yīng)不斷探索新模式，尋求新方法，通過科學(xué)有效地經(jīng)營(yíng)和管護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與社會(huì)發(fā)展的良性互動(dòng)?，F(xiàn)階段國(guó)家只是針對(duì)公益林給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，幼齡、中齡商品林在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、防止水土流失方面有著同樣的生態(tài)功能，也發(fā)揮著生態(tài)效益，而且由于禁伐并不是所有區(qū)劃為商品林的都可以采伐，因此商品林在一定時(shí)期納入補(bǔ)償對(duì)森林保護(hù)也將起到積極、重要的作用。建議國(guó)家探索建立對(duì)幼齡、中齡商品林同樣按生態(tài)效益補(bǔ)償制度給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

5 結(jié)語

本文對(duì)當(dāng)前我國(guó)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度進(jìn)行了全面的總結(jié)，并且闡述了我國(guó)現(xiàn)存的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度所存在的一些不足與問題。公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行了有十幾年，在對(duì)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的分析與研究中，應(yīng)該重視這項(xiàng)制度的現(xiàn)實(shí)操作與理論兩方面中存在的問題，更加重視公益林農(nóng)戶的意見，使公益林保護(hù)切實(shí)植根于農(nóng)村、山區(qū)。

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