陸良縣龍海鄉(xiāng)山林糾紛存在的因素與應(yīng)對措施

張石林，滿 莉，錢沖元，陳自華

（1.云南省陸良縣龍海鄉(xiāng)林業(yè)站，云南 陸良655604；2.云南省陸良縣林業(yè)局，云南 陸良655600）

1 引言

當前隨著林業(yè)建設(shè)，林地開發(fā)利用的速度加快以及廣大人民群眾的維權(quán)意識的提高，山林糾紛變得更加復(fù)雜，雙方為了各自利益的最大化，趨利避害，以犧牲森林資源為代價，從而造成森林資源的毀滅性、掠奪性破壞。同時，還常常發(fā)生群眾性、家族性的械斗，造成人員傷亡，并不斷實施野蠻報復(fù)，對社會造成嚴重危害。因此妥善調(diào)處山林糾紛，引導(dǎo)糾紛當事人通過法理途徑解決爭執(zhí)，是促進龍海鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，經(jīng)濟發(fā)展的重要措施，也是建設(shè)“生態(tài)龍海，富裕龍海，平安龍海，和諧龍?！钡谋厝灰蟆?/p>

2 龍海鄉(xiāng)基本情況

龍海鄉(xiāng)位于曲靖市陸良縣東部龍海山脈南端，東與曲靖市師宗縣雄壁鎮(zhèn)交界，南與陸良縣召夸鎮(zhèn)相連，西接陸良縣馬街鎮(zhèn)，北臨陸良縣活水鄉(xiāng)，鄉(xiāng)政府駐雙箐口村，距縣城31km。自1982年建鄉(xiāng)以來，山林糾紛給龍海鄉(xiāng)的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展造成極大影響。到目前為止，由市人民政府主持調(diào)處的山林糾紛有3起，縣人民政府主持調(diào)處的山林糾紛32起，鄉(xiāng)人民政府主持調(diào)處的山林糾紛有53起，村委會主持調(diào)處的有43起，上訴市中級人民法院的5起，縣人民法院的有5起，造成9級人員傷殘2位，毀壞森林66.7hm2。

由于歷屆鄉(xiāng)黨委政府的高度重視，各級林業(yè)主管部門的大力幫助以及全鄉(xiāng)干部群眾的共同努力，特別從林權(quán)制度改革以來，龍海鄉(xiāng)的山林糾紛調(diào)處工作取得了較好的成績，完成宗地確權(quán)1004宗，確權(quán)面6800hm2。明確山林界線320條，簽訂山林界線協(xié)議320份，確保龍海鄉(xiāng)社會的的穩(wěn)定。但到目前為止仍有鄉(xiāng)鎮(zhèn)界線5條，村委會界線30條，村小組界線24條，林地使用者之間的糾紛20條存在爭議。這些山林糾紛的存在給龍海鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定造成了一定的影響。

3 龍海鄉(xiāng)山林糾紛的成因

3.1 歷史遺留原因所致

（1）目前共有4次對山林所有權(quán)、使用權(quán)的確權(quán)發(fā)證，即1952年土改，1960年“四固定”，1982年的“林業(yè)三定”以及兩山（自留山、責任山）到戶。由于歷史、人員素質(zhì)、3S技術(shù)不發(fā)達的原因，加之量大面廣，導(dǎo)致一山多證、有山無證、有證無山、面積與實地不符、界線模糊等現(xiàn)象。因此，出現(xiàn)了五花八門的山林權(quán)證問題。

（2）解放后龍海鄉(xiāng)經(jīng)歷3次行政區(qū)域變化，由龍海公社分解為雙箐口鄉(xiāng)、核桃村鄉(xiāng)，活水鄉(xiāng)，再由3個鄉(xiāng)和并為龍海鄉(xiāng)和活水鄉(xiāng)，并對村委會以及自然村進行了調(diào)整，導(dǎo)致鄉(xiāng)、村委會村、小組行政區(qū)域界線的幾次變化。

3.2 人為因素的原因

3.2.1 受經(jīng)濟利益驅(qū)使

山林權(quán)屬之爭，實際上是利益之爭。一是經(jīng)過多年的工程造林和撫育，原來的荒山，變成了林海，山上有了收益，山林權(quán)屬糾紛隨之暴發(fā)。凡是山林糾紛多的地方，往往都是山上林木蓄積多、林地有石材、礦物的地方，爭到了林地，就爭到了林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)，致使一些本沒有爭議的山場，人為地變成了“爭議山”。二是部分村社干部制觀念不強，本位主義思想嚴重，導(dǎo)致了一些本沒有山林糾紛的山場有了糾紛，小糾紛變成了大糾紛，給山林糾紛起到了推波助瀾的作用。

3.2.2 法制觀念淡薄

一是部分群眾的封建宗族思想根深蒂固，致使一些山林糾紛參雜了封建色彩及宗族勢力，以大壓小，以強壓弱，強奪蠻要，給一些山林糾紛埋下了隱患。二是在集體林地中隨意葬墳，以墳認山，認根子的現(xiàn)象較為嚴重。三是地處陸良老區(qū)的人們文化層次低，思想不開放，我行我素，矛盾發(fā)生后靠家族勢力吃飯。

3.2.3 工作不細致，山林界線含糊、不清楚

自1982年農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，村集體將山林劃分到戶，農(nóng)民雖名義上擁有了山林的使用權(quán)，但實際上仍由集體統(tǒng)管，導(dǎo)致農(nóng)戶的使用權(quán)、收益權(quán)不明確，相應(yīng)的法律法規(guī)不配套，加之農(nóng)村剛開始實行承包責任制，缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗，又因當時很多的山地沒有經(jīng)濟價值，農(nóng)戶抱著一種無所謂的態(tài)度，分山劃界很隨意，造成農(nóng)戶的山林中“你中有我，我中有他”的格局。

4 龍海鄉(xiāng)山林糾紛山林權(quán)屬糾紛調(diào)處存在的主要問題

4.1 時間較長，成因復(fù)雜，取證較為困難

農(nóng)村山林權(quán)屬糾紛既有歷史造成的，也有行政區(qū)劃幾經(jīng)變化引起的，加之有的知情人早已不在世，健在的同志也是年歲很高失去記憶，無法證實當時詳細情況，有的當事人員也不愿出據(jù)真實證據(jù)，甚至舉證時舉出違背事實的勢力證據(jù)、利益證據(jù)、權(quán)利證據(jù)，缺乏相應(yīng)的事實證據(jù)，村民持有的各類證據(jù)所確定的界線模糊不清，模棱兩可，爭議雙方各執(zhí)已見，事實難以查清，增大了糾紛的調(diào)解難度。

4.2 對山林證的認定較難

一是由于時間較長，檔案移交混亂，很多山林權(quán)屬存根找不到或者遺失，部分村組干部自己保存的歷史資料或銷毀、或涂改、或私藏。加之證件管理不規(guī)范，領(lǐng)退手續(xù)不全。甚至還有空白證件流落民間（或原村組干部手中），一旦發(fā)生權(quán)屬糾紛無法查證原始證件真?zhèn)?。二是原山林證沒有具體的圖紙只有表述，且山林證表述的界標（“十字界”、或明顯的地物、地貌）由于生產(chǎn)造成自然毀壞或人為蓄意破壞，與實地難于吻合，爭執(zhí)較大。三是存在利用原有山林證的缺陷找茬，以種種借口推翻原有的協(xié)議，故意侵占他人林地。

4.3 山林糾紛的訴訟難、司法監(jiān)督難

一宗林地權(quán)屬一旦產(chǎn)生爭議，就要進行馬拉松式訴訟過程，如不服就有權(quán)依法向法院提出訴訟，以保護自身的合法權(quán)益。如1990年龍海鄉(xiāng)小新村與下古都依村的山林糾紛，歷經(jīng)了兩級政府、兩級法院，多次處理，依然未能解決。沉重的費用開支，任何村民都是難以承擔的。就算把糾紛山場賣了也不夠各種費用的支出。同時法院在審理山林糾紛案件中無權(quán)直接將爭議林地權(quán)屬確權(quán)判決給當事人，只是維持或撤銷兩種結(jié)果，撤銷案件最終還要由政府裁決，按兩審終審的原則，到中級法院應(yīng)實現(xiàn)案件終結(jié)，但是在山林糾紛案件的實際操作中，只是案件程序上的終審，而案件的實體并未結(jié)束，這樣的山林糾紛案件我鄉(xiāng)就有4起。

4.4 資源增值，經(jīng)濟效益明顯，雙方寸土不讓

隨著林權(quán)制度改革的不斷深入和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加之森林資源不斷增值，過去的荒山荒地價值越來越高，村民為了獲得更大利益，逐步形成了“寸土必爭”的局面。同時主體群眾性，林權(quán)糾紛調(diào)處困難。

4.5 山林糾紛調(diào)處隊伍不穩(wěn)定，經(jīng)費保障難

一是由于山林糾紛調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組是從各單位抽調(diào)的相關(guān)人員組成調(diào)處工作隊，導(dǎo)致機構(gòu)不穩(wěn)定，人員良莠不齊。大多調(diào)處人員缺乏相應(yīng)的法律知識和調(diào)解專業(yè)知識，沒能辦成“鐵證”，致使人民政府和人民法院的生效法律文書難于執(zhí)行，并引發(fā)新的次生糾紛，導(dǎo)致群眾對尋求政府部門的調(diào)處信心不足。二是由于林業(yè)糾紛調(diào)處工作隊是抽人組成的臨時機構(gòu)，工作人員接案后，責任心不強，為了尋求一段時間的穩(wěn)定，避免群眾上訪，將大部分時間放在做群眾思想工作上，不敢接觸糾紛的實質(zhì)，致使不少糾紛久調(diào)不結(jié)。三是山林糾紛調(diào)處工作量大，無經(jīng)費來源，運轉(zhuǎn)困難。

4.6 生效“決定”或“判決”執(zhí)行難

由于農(nóng)村山林土地糾紛主體是群眾，村民不按規(guī)定的法律程序解決爭端，對處理決定不履行、不申請復(fù)議、不提起訴訟；對判決不履行、不上訴，文書生效后，當事人仍拒絕履行，有的組織群眾上訪，有的則組織群眾對抗，導(dǎo)致政府的“處理決定”或人民法院的“判決”文書執(zhí)行困難。

5 應(yīng)對山林權(quán)屬糾紛的措施

5.1 設(shè)立機構(gòu)，穩(wěn)定人員，建立健全鄉(xiāng)、村調(diào)處網(wǎng)絡(luò)

參與糾紛調(diào)處的辦公室人員配備，應(yīng)選擇那些有基層工作經(jīng)驗、思想素質(zhì)好、受得氣、吃得苦，既有專業(yè)知識又懂法，且有一定文筆功底和熟練運用CAD或Arc－GIS10.0的中青年干部。通過培訓(xùn)，使其明白山林糾紛涉及范圍廣，原因錯綜復(fù)雜，是一項復(fù)雜而艱巨的社會系統(tǒng)工程，容不得半點馬虎。并在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，建立健全、鄉(xiāng)、村三級調(diào)處網(wǎng)絡(luò)。

5.2 落實責任，高位推動

山林糾紛調(diào)處實行“鄉(xiāng)黨委書記為山林糾紛調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長為爭議調(diào)處第一責任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責任人，各村委會的黨總書記為第一責任人，村委會主任為直接責任人”的領(lǐng)導(dǎo)機制，高位推動。并明確規(guī)定邊界山林權(quán)屬糾紛實行分級負責制，力爭做到”村內(nèi)糾紛村級解決，鄉(xiāng)內(nèi)糾紛鄉(xiāng)級解決，縣內(nèi)糾紛協(xié)調(diào)解決”，將矛盾化解在基層。同時要加強林業(yè)、土地、司法、民政、公安等部門的協(xié)調(diào)配合，確保山林糾紛調(diào)處工作順利進行。

5.3 堅持嚴格審查，規(guī)范調(diào)處的原則

山林糾紛調(diào)處時要深入調(diào)查研究，全面掌握糾紛發(fā)生的原因，嚴格審查分析雙方的證據(jù)，準確界定糾紛的性質(zhì)。一是對事實清楚，權(quán)屬清楚的案件要強化調(diào)解，多做教育疏導(dǎo)工作，促進當事人以協(xié)議的方式達成共識。對所有成功調(diào)解的糾紛均應(yīng)制作協(xié)議書，明確山林的“四至”，由當事人雙方實地設(shè)置固定界線，并附“四至”地形圖協(xié)議書一式4份，分別由當事人雙方及其所在地的鄉(xiāng)人民政府，或林業(yè)行政主管部門保存。二是對多次調(diào)處無效、雙方不愿調(diào)處的糾紛案件，應(yīng)在全面細致調(diào)查的基礎(chǔ)上及時向政府報告，由政府依法作出行政處理決定。

5.4 加大強制執(zhí)行的工作力度

對人民政府、人民法院的生效處理決定或判決，糾紛當事人拒不執(zhí)行的，按照法定程序，向人民法院提出申請，予以強制執(zhí)行；對無故阻礙執(zhí)行的，嚴肅給予處罰，觸犯法律的，由司法機關(guān)依法追究刑事責任，確保生效處理決定或判決得以全面履行，同時維護了法律的尊嚴，產(chǎn)生一定震懾作用。

5.5 在調(diào)處過程中，堅持“法、理、情、利”相結(jié)合的原則

必須遵行七原則、按照程序認真調(diào)處。一是上調(diào)一級的原則；二是必須堅持黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依靠群眾的原則。三是必須堅持保護資源，發(fā)展林業(yè)的原則。四是必須堅持安定團結(jié)，維護群眾合法利益的原則。五是必須堅持以人為本，自愿平等的原則。六是必須堅持尊重事實，依法調(diào)解的原則。七是尊重歷史，照顧現(xiàn)實的原則。既維護了社會穩(wěn)定，又保護了人民群眾的合法權(quán)益。

5.6 加強宣傳，深化林業(yè)法制教育和生態(tài)道德教育

一是要把法律法規(guī)和政策作為宣傳教育重點，堅持法制宣傳教育與法制實踐相結(jié)合，經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)發(fā)展實際相結(jié)合，采取有力措施，逐步實現(xiàn)法律宣傳教育工作的規(guī)范化、制度化，在全社會形成自覺學法守法用法的良好氛圍。二是糾紛雙方要顧大局，講團結(jié)，嚴律紀，互諒互讓，妥善協(xié)商調(diào)處。三是要堅持“穩(wěn)定壓倒一切”和“誰主管誰負責”的原則，爭取主動及時發(fā)現(xiàn)糾紛苗頭，及時處理，把問題解決在基層和萌芽階段，決不能放任不管，造成更大的被動。四是對那些偽造、涂改證據(jù)，毀壞標志，蓄意制造擴大糾紛或阻撓糾紛調(diào)處的人，要嚴肅處理。對那些引起群眾械斗，破壞森林，造成人民生命財產(chǎn)嚴重損失的直接責任人，要依法懲處。

5.7 加強邊界聯(lián)防聯(lián)調(diào)組織的溝通，積極做好林權(quán)糾紛預(yù)防工作

一是有糾紛的山林暫不確權(quán)，要等糾紛調(diào)處好了才能進行確權(quán)發(fā)證。二是確定權(quán)屬時要隨著上山勘界、張榜公示等林改環(huán)節(jié)的推進，將矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。三是積極推廣“重證據(jù)、擺事實、互調(diào)換、講感情”的調(diào)處山林糾紛的好經(jīng)驗。四是在調(diào)處山林糾紛的過程中，要發(fā)揮村黨支部、村委會和各村民小組理事會的重要作用。著力發(fā)動群眾，采取促膝談心的辦法，及時、妥善化解山林糾紛。五是要教育林農(nóng)愛林護林，把山林當田種，把樹木當菜侍，借林生財，植樹富家。六是要注意防火，引發(fā)山林火災(zāi)不但造成他人損失，而且也易造成糾紛。七是黨員干部在林改工作中要起帶頭作用，要做到還權(quán)于民，讓利于民，不貪不占，公正無私，爭當化解林改矛盾糾紛的排頭兵。

［1］全國人大常委會.森林法 ［M］.北京：法律出版社，1984.

［2］云南省人大常委會.云南省林地管理條例［R］.昆明：云南省人大常委會，2010.

［3］徐傳富，程松林，潘湯水，等.景寧縣山林糾紛的現(xiàn)狀及對策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010（1）：228～229，233.