生態(tài)公益林建設(shè)的保護與管理探索

施四清

（福建省南平市浦城縣林業(yè)局，福建 浦城353400）

1 引言

就生態(tài)林的本質(zhì)而言，是指實現(xiàn)生態(tài)及經(jīng)濟效益相互協(xié)調(diào)發(fā)展的林業(yè)。生態(tài)林的本質(zhì)特征在于能夠?qū)崿F(xiàn)自然、人工森林兩者生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)平衡，同時實現(xiàn)對資源的合理利用及對生態(tài)環(huán)境的保護。生態(tài)公益林建設(shè)是以建立生態(tài)公益林保護和管理為支撐體系的系統(tǒng)工程，其目標是通過強化保護管理，提高森林質(zhì)量，充分發(fā)揮生態(tài)公益林的生態(tài)功能，進一步改善生態(tài)環(huán)境，來增強生態(tài)效益，促進社會和諧發(fā)展。因此要深入研究林改后生態(tài)公益林保護管理面臨的新問題、新情況，按照生態(tài)優(yōu)先、確保重點、兼顧林農(nóng)經(jīng)濟效益的原則來處理好保護和利用的矛盾。

2 生態(tài)公益林保護資金投入和管理機制的探索

生態(tài)建設(shè)的根本經(jīng)營目的在于實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護。生態(tài)公益林在一定程度來說是屬于公共物品，也就決定了其具有顯著的外部經(jīng)濟性。由于市場機制很難對公共物品的有效供給方面的問題加以解決，也就直接決定了生態(tài)建設(shè)無法有效獲得經(jīng)濟效益，但其對下游區(qū)域的人身、財產(chǎn)安全方面卻有著重要作用。隨著南方集體林區(qū)森林集體林權(quán)制度的深化改革，權(quán)屬大部分都歸屬于農(nóng)民所有，實現(xiàn)了農(nóng)民的分散經(jīng)營。針對于此，為確?？梢詫崿F(xiàn)生態(tài)公益林建設(shè)事業(yè)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)加以干預，通過財政資金加以扶持，對林權(quán)所有者也必須要按照自愿、互利的基本原則采取轉(zhuǎn)讓或者是轉(zhuǎn)包的方式，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)，逐漸的轉(zhuǎn)讓給集體或者是國家，最終由集體或者國家所有經(jīng)營。換句話說，也就是產(chǎn)權(quán)歸屬于國家的由國家投入產(chǎn)權(quán)歸屬于社會的由社會進行管理補償，產(chǎn)權(quán)歸屬于集體的，則可以通過租賃或者是拍賣的方式給國家，實現(xiàn)由國家予以管理及投入，或者由國家投入及補償。

在生態(tài)林業(yè)的建設(shè)過程中，應(yīng)注意對多方建設(shè)資金的籌措，除了必要的國家投入之外，還應(yīng)該依據(jù)“誰受益、誰補償”的基本原則籌措資金，構(gòu)建并完善森林生產(chǎn)的補償機制。依托于森林而獲取受益的例如風景區(qū)、水電站、煤礦以及自來水公司等這些單位來說，應(yīng)逐漸進行綠化費的征收，作為資源補償費加以利用。就下游尤其是經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)來說，則亟需對其上游生態(tài)環(huán)境加以保護。在鑒于1998年特大洪災(zāi)的慘痛教訓下，也使我們徹底認識到保護生態(tài)環(huán)境的重要性，若無法實現(xiàn)上游生態(tài)環(huán)境的良好，則無法保證下游地區(qū)的安全，導致其經(jīng)濟方面也會隨時受到重創(chuàng)。由此，應(yīng)實現(xiàn)對生態(tài)補償費（稅）的征收，用在生態(tài)管護與建設(shè)上?，F(xiàn)如今，南平市生態(tài)公益林建設(shè)的投入機制堅持以政府公共財政為主、全社會共同參與的原則；本著縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“齊抓共管”的要求，將生態(tài)公益林建設(shè)納入政府經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，補償基金納入財政預算，實行?？顚Ｓ?，不得擠占、挪用。使補償資金及時、足額發(fā)放到林農(nóng)手中。

3 建立健全生態(tài)公益林保護和管理模式

生態(tài)公益林的建設(shè)旨在實現(xiàn)以政府作為主導、突出重點、加強統(tǒng)一規(guī)劃、依法保護、權(quán)責分明以及分級管理的基礎(chǔ)方針指導下，同時堅持政府與社會的雙重投入，生態(tài)保護與合理利用相結(jié)合的基本原則。在堅持遵循森林自然交替規(guī)律的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)封、造、補、撫、管等諸多方面的有效結(jié)合，以天然更新為主、以人工促進天然更新為輔，落實保護與發(fā)展的齊頭并進，逐漸將生態(tài)公益林建設(shè)成為結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、穩(wěn)定且可持續(xù)發(fā)展的森林生態(tài)系統(tǒng)，并最終實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的統(tǒng)一、和諧。

就生態(tài)公益林的保護、經(jīng)營管理方面來說，各級人民政府進行總體負責，各級林業(yè)主管部門則負責組織實施工作，縣級林業(yè)主管部門、國有林場、自然保護區(qū)則負責本轄區(qū)之內(nèi)的生態(tài)公益林建設(shè)、保護的管理活動。就轄區(qū)內(nèi)實施生態(tài)公益林保護、管理的主體來說，則為各級林業(yè)主管部門的森林資源管理機構(gòu)以及派駐鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)的林業(yè)工作站。就生態(tài)公益林的保護、管理、監(jiān)督以及相關(guān)違法案件的查處工作來說，則由各級林業(yè)主管部門的林政資源管理機構(gòu)、森林公安全權(quán)負責。就生態(tài)公益林的資金使用管理與監(jiān)督方面來說，則由各級林業(yè)主管部門的計劃財務(wù)、林業(yè)基金管理機構(gòu)、內(nèi)部審計機構(gòu)予以負責。各地通過近年來生態(tài)公益林管護形式的試點探索，已形成了多種多樣的管護模式。

3.1 條嶺模式

即把全村生態(tài)林共劃分為3大片，實行聯(lián)戶承包、簽訂合同、按經(jīng)營股權(quán)分益。股份按人口總數(shù)設(shè)置，自愿參加，每人交20元入股（以押金代股金），并與上級撥給的公益林管護費捆在一起使用，實行專職護林員和農(nóng)戶監(jiān)督相結(jié)合的聯(lián)防聯(lián)保管護制度。生態(tài)林達防護成熟年齡時進行的限制性利用收益，按6∶4分成，即參股管護人員股份分利占60%，村集體占40%。

3.2 漁梁模式

浦城縣仙陽鎮(zhèn)漁梁村在村民大會上征求村民意見的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一思想制定了《封山育林禁約》，規(guī)定：一是全村統(tǒng)一劃出一塊林地作為村民日常生活用柴，其余山場統(tǒng)一實行封山育林；二是不準干柴運出村外；三是不準在封山育林區(qū)域亂砍濫伐；四是違反《封山禁約》的，處罰給全村每戶村民發(fā)放0.5kg大米；五是全村統(tǒng)一設(shè)置7個集體蒸飯點，節(jié)約能源，方便生活；六是成立專業(yè)護林小組，由8人組成，加入村干部配套工作，進行巡山巡夜，加強防盜防竊工作。

3.3 鄭坊模式

順昌縣鄭坊鄉(xiāng)成立鄉(xiāng)生態(tài)公益林聯(lián)防隊，由鄉(xiāng)分管領(lǐng)導任隊長，林業(yè)站站長任副隊長，各村護林員由鄉(xiāng)聯(lián)防隊統(tǒng)一管理，實行聯(lián)動集體管護，增加管護功效。

4 加強地方森林生態(tài)補償機制的構(gòu)建

在逐步實現(xiàn)森林生態(tài)效益補償機制的構(gòu)建與完善過程中，資金是不可或缺的重要保證。由于森林生態(tài)效益具有的公益性質(zhì)也就在很大程度上決定了其補償資金具有的公益性質(zhì)，由此對其構(gòu)成方面來看，則應(yīng)重點由政府承擔。在進行森林生態(tài)效益補償機制的構(gòu)建時，必須要確保其具有多層次性。由于公益林建設(shè)投資及森林生態(tài)效益補償機制依據(jù)財權(quán)、事權(quán)的劃分原則，由中央政府及地方各級政府承擔，因此將公益林的建設(shè)與管理均納入到了各級政府的財政預算中，并實現(xiàn)對其的優(yōu)先安排。對于關(guān)系到國計民生的重大生態(tài)工程建設(shè)內(nèi)容，國家財政首當其中的需要予以重點保證。就地方規(guī)劃的區(qū)域性生態(tài)工程建設(shè)投資來說，則應(yīng)納入到地方的財政預算中，部門規(guī)劃的相應(yīng)生態(tài)工程建設(shè)投資，則要納入到相關(guān)工程的整體預算中去。在上述基礎(chǔ)上，實現(xiàn)中央、省、市、縣四級森林生態(tài)效益補償制度的逐步構(gòu)建與完善。

5 允許限制性采伐利用，減少林農(nóng)的生活壓力

根據(jù)不同類型的生態(tài)公益林，采用不同的建設(shè)方式，以期在充分發(fā)揮其生態(tài)效益的同時，林農(nóng)能獲取適當?shù)慕?jīng)濟效益。對宜林地和林中空地，按照公益林的建設(shè)標準，采取有效措施，宜封則封，宜造則造，盡快恢復森林植被；對生態(tài)功能低下的疏林地，做好合理補植及嚴格封育的工作，有效改善林分結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上逐漸促進生態(tài)功能的提升。在以各不相同的生態(tài)區(qū)位的生態(tài)公益林發(fā)揮功能各異的基礎(chǔ)上，劃分為3個等級進行保護管理和限制性采伐利用。

（1）Ⅰ級保護即特殊保護。自然保護區(qū)、保護區(qū)、保護小區(qū)、革命紀念地、名勝古跡以及生態(tài)區(qū)位極其重要和生態(tài)環(huán)境相當脆弱地區(qū)的森林。予以嚴格的禁封管護，禁止任何采伐工作。

（2）Ⅱ級保護即重點保護。重點區(qū)位里的特種用途林以及處于防護林中的天然林。其經(jīng)營措施以封育、改造為重點，嚴禁帶有商業(yè)性的采伐發(fā)生，只允許撫育或者是帶有更新性質(zhì)的采伐，施行限制采伐。

（3）Ⅲ級保護即一般保護。位于防護林中的人工林、竹林，重點區(qū)位中的商品林。在確保生態(tài)功能正常的基礎(chǔ)上，予以合理采伐利用，允許的方式包括漸伐或者是擇伐，套種綠化樹種或者珍貴樹種，套種闊葉樹；在借助人工促進的基礎(chǔ)上，逐漸形成混交林或者是復層林，以此來確保生態(tài)公益林將其景觀效益、生態(tài)功能發(fā)揮到最大。對于這些生態(tài)區(qū)位中的人工林，采取的方式為限額采伐或者是限制采伐。

6 林改后生態(tài)公益林保護管理模式的探索

林改后，權(quán)屬的多樣性決定了管護形式的多樣性，應(yīng)大幅度吸取資金投入到林業(yè)中，對諸多不同種類參與到生態(tài)建設(shè)中的投資主體加以鼓勵，同時引導大眾借助社會資金辦立股份制林業(yè)。這是因為股份制林業(yè)具有利益直接、產(chǎn)權(quán)明確等諸多優(yōu)點，同時還能使已經(jīng)分散的生產(chǎn)要素得到優(yōu)化組合、合理配置。無論是對于哪一種產(chǎn)權(quán)的公益林，應(yīng)實行一視同仁、同等對待的補償政策。

（1）對生態(tài)公益林實施林場化管理，以林業(yè)局或林業(yè)站的名義與村民簽定租賃合同，組建公益林場，將還是屬于個人經(jīng)營的生態(tài)公益林轉(zhuǎn)交給公益林場。除了在租賃期內(nèi)林地的權(quán)屬不變之外，其它的林木及土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)以及使用權(quán)均歸林場，林場實現(xiàn)自主經(jīng)營與使用，其租金（承包款）則按小班現(xiàn)有林的功能等級確定。實現(xiàn)生態(tài)公益林的林場化管理，不僅可以確保在長時間內(nèi)經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，而且又能實現(xiàn)以林業(yè)站、林業(yè)局作為根本，并進一步提高生態(tài)公益林生態(tài)功能奠定了組織、管理及技術(shù)等諸多方面的堅實基礎(chǔ)，是對公益林管護的一種有益探索。

（2）鼓勵企事業(yè)單位認領(lǐng)生態(tài)公益林。對于有能力且有志于從事公益事業(yè)的企事業(yè)單位，應(yīng)鼓勵和積極引導他們認領(lǐng)生態(tài)公益林。

（3）對于生態(tài)公益林或者是森林公園范圍內(nèi)生態(tài)地位相對重要的生態(tài)公益林來說，應(yīng)實際依據(jù)生態(tài)建設(shè)、管理的基本要求，在獲得所有者、經(jīng)營者同意的基礎(chǔ)上，確保不會影響到林地用途，一次性或者分次對其所有經(jīng)營的林地、林木及林果進行適當補償，轉(zhuǎn)交給林業(yè)行政主管部門實現(xiàn)統(tǒng)一管理，以此來促進生態(tài)公益林整體建設(shè)管理水平的提高。對居住在上述生態(tài)公益林范圍內(nèi)的人家，也將在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)中的中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，有計劃有步驟地實施生態(tài)移民，從根本上解決生態(tài)公益林的保護管理問題。

（4）進一步加強生態(tài)公益林建設(shè)資金來源的拓展，引導并鼓勵社會團體、經(jīng)濟組織或者是各界人士捐資建設(shè)生態(tài)公益林。對積極保護生態(tài)公益林的單位和個人，應(yīng)給予表彰、獎勵。為提高單位或個人捐建生態(tài)公益林的積極性，可以實行生態(tài)公益林命名權(quán)辦法，凡是企業(yè)捐建的生態(tài)公益林可以由企業(yè)對其進行命名。

［1］丘偉巧，謝水朋.九連山林場生態(tài)公益林示范區(qū)建設(shè)技術(shù)與效益分析［J］.綠色科技，2014（6）.

［2］馬書林.師宗縣公益林建設(shè)現(xiàn)狀及管理對策［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013（9）.