宜昌市天保工程二期建設(shè)存在的問題與對(duì)策

隗權(quán)

（湖北省宜昌市林業(yè)局，湖北 宜昌443005）

1 引言

宜昌市位于長江三峽、葛洲壩工程所在地，生態(tài)區(qū)位十分重要，是生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。天然林資源保護(hù)工程二期自2011年實(shí)施以來，該市全面停止天然林商品性采伐，大力開展森林管護(hù)和公益林建設(shè)，落實(shí)社會(huì)保障全力改善林區(qū)面貌，生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步，但在肯定成效的同時(shí)也要正確認(rèn)識(shí)工程建設(shè)中存在的問題，在改革中科學(xué)推進(jìn)天然林保護(hù)工作，以加快推進(jìn)宜昌國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)。

2 天保工程二期建設(shè)情況

宜昌市天保工程二期于2011年開始實(shí)施，規(guī)劃到2020年結(jié)束，除當(dāng)陽市、枝江市外，共有11個(gè)縣（市、區(qū)）納入天保工程二期建設(shè)范圍。二期實(shí)施以來，該市以天保工程“政策落實(shí)年、管理創(chuàng)新年、轉(zhuǎn)型發(fā)展年”建設(shè)為契機(jī)，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)政策，大力推動(dòng)管理創(chuàng)新，積極探索轉(zhuǎn)型發(fā)展。截至2014年，該市已落實(shí)森林管護(hù)面積1166萬畝，完成公益林建設(shè)任務(wù)52.5萬畝和中幼林撫育26.8萬畝，兌現(xiàn)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，落實(shí)了職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)和政社性人員補(bǔ)助政策，完成中央、省工程建設(shè)投資5.8億元，工程建設(shè)取得了階段性成效。

3 天保工程二期建設(shè)的主要成效

3.1 生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略得到了全面確立

天保工程實(shí)施后，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大群眾通過接受宣傳，享受工程實(shí)施后生態(tài)好轉(zhuǎn)的成效，生態(tài)保護(hù)的意識(shí)已顯著增加，特別是在創(chuàng)建國家森林城市中，全市2000多名天保工程管護(hù)員充分發(fā)揮了宣傳員的角色，進(jìn)一步宣傳保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗宜昌，打造生態(tài)宜居城市的理念，生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略得到了全面確立。

3.2 森林資源的生態(tài)效益得到了穩(wěn)步提高

天保工程二期全市對(duì)1166萬畝國有林和集體公益林實(shí)施重點(diǎn)管護(hù)，累計(jì)已完成天保公益林建設(shè)52.5萬畝，已完成森林撫育任務(wù)26.8萬畝。與天保啟動(dòng)之初相比，全市森林資源的總量和質(zhì)量大幅度提高，森林生態(tài)環(huán)境明顯改善，森林資源的結(jié)構(gòu)進(jìn)一步合理，森林覆蓋率增加到現(xiàn)在的65.7%，天保工程的成效初步顯露，長江三峽和葛洲壩工程的生態(tài)安全得到基本保障。

3.3 林業(yè)管理的能力建設(shè)得到了全面提升

林業(yè)部門抓住天保實(shí)施機(jī)遇，以建設(shè)促管理，實(shí)現(xiàn)了自身建設(shè)的一次質(zhì)的飛躍。目前全市林業(yè)基層單位機(jī)構(gòu)健全，人員和經(jīng)費(fèi)落實(shí)，天保管護(hù)站的達(dá)標(biāo)創(chuàng)建，極大改善了林業(yè)基層單位的辦公環(huán)境和辦公條件。隨著各級(jí)政府對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視，國家加大對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金投入，林業(yè)系統(tǒng)的地位和形象得到了極大的提升，林業(yè)隊(duì)伍的良好精神面貌得到了全社會(huì)的普遍認(rèn)可。

3.4 民生林業(yè)的快速發(fā)展得到了政策支持

天保工程實(shí)施以來，全市借助工程扶持大力發(fā)展木本油料、種苗花卉、林產(chǎn)加工、森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)等替代產(chǎn)業(yè)，林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面提速的發(fā)展態(tài)勢(shì)。到2014年共有涉林加工企業(yè)900多家，已建成湖北現(xiàn)代林業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園4個(gè)，組建各類林業(yè)專業(yè)合作社760家，2014年全市林業(yè)社會(huì)總產(chǎn)值達(dá)到148億元。后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了天保工程區(qū)興林富民，林農(nóng)家庭收入比天保工程實(shí)施前大幅度提高，林區(qū)職工安居樂業(yè)、和諧穩(wěn)定，林區(qū)生活秩序和社會(huì)治安呈現(xiàn)良好局面。

4 存在的問題

4.1 個(gè)別縣、市重視不夠，組織管理不到位

突出表現(xiàn)在管理松散、機(jī)構(gòu)薄弱、基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。有的縣、市林業(yè)部門向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)不夠，爭取支持力度不足。非天保區(qū)的縣、市無專門的生態(tài)公益林管理機(jī)構(gòu)，掛靠在其它機(jī)構(gòu)，有的縣、市天保辦僅安排一名工作人員，工程管理力量不足。

4.2 林區(qū)林場改革進(jìn)展遲緩，體制轉(zhuǎn)型不到位

當(dāng)前自收自支的單位性質(zhì)沒有改變，地方財(cái)政保障機(jī)制并不完善。有的縣、市林業(yè)站和林場雖納入全額撥款事業(yè)單位，但人員經(jīng)費(fèi)未實(shí)際納入預(yù)算，財(cái)政未撥付人員工資，依靠天保工程管護(hù)費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，與林區(qū)林場承擔(dān)的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)職能極不適應(yīng)。

4.3 管護(hù)考核機(jī)制不夠完善，管護(hù)成效不明顯

當(dāng)前管護(hù)工作流于形式，巡護(hù)無法監(jiān)督，考核沒有建立獎(jiǎng)懲制度。有的縣、市對(duì)管護(hù)員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度不夠，全年不開一次管護(hù)工作會(huì)。有的縣、市缺乏對(duì)管護(hù)員的監(jiān)督手段，僅僅是檢查管護(hù)日志的填寫。有的縣、市沒有建立考核獎(jiǎng)懲辦法或辦法沒有執(zhí)行，缺乏激勵(lì)機(jī)制。

4.4 公益林建設(shè)質(zhì)量不高，植被恢復(fù)不迅速

突出表現(xiàn)在地塊選擇不合理，育林措施不扎實(shí)，封而不禁現(xiàn)象普遍，造林后續(xù)管護(hù)跟不上，撫育方式設(shè)計(jì)不科學(xué)。有的縣、市將郁閉度很高的地塊劃入封山育林區(qū)，缺乏有效的育林封禁措施。有的縣、市人工造林樹種選擇不適合，成活率偏低，后期管護(hù)力度不夠。有的縣、市森林撫育方式選擇不合理，目標(biāo)樹種更新困難，中幼齡樹生長受阻，林木生長緩慢。

4.5 資源有償使用問題未解決，補(bǔ)償政策機(jī)制不完善

突出表現(xiàn)在政策界限不清晰，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償資金未兌現(xiàn)，公共管護(hù)資金不足。有的縣、市對(duì)集體所有公益林補(bǔ)償基金管理政策界限模糊，沒有采取行之有效的監(jiān)管。有的縣、市因林權(quán)不清、面積不實(shí)等原因沒有全部兌現(xiàn)補(bǔ)償資金，造成補(bǔ)償資金滯留財(cái)政。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然過低，與公益林實(shí)際發(fā)揮的生態(tài)服務(wù)功能和采伐經(jīng)營可產(chǎn)生的收益相比反差巨大。公共管護(hù)支出不足，可安排用于森林防火、森林病蟲害防治等公共管護(hù)支出資金嚴(yán)重不足，對(duì)公益林公共管護(hù)造成了很大的影響。

4.6 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力不足，技術(shù)支撐能力不強(qiáng)

突出表現(xiàn)為扶持力度不夠，技術(shù)服務(wù)不到位，深加工鏈條沒有形成。有的縣、市對(duì)天保后續(xù)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展重視不夠，扶持力度不大，沒有建立獎(jiǎng)勵(lì)政策。有的縣、市林業(yè)部門注重面積的最大化，而忽視后期技術(shù)服務(wù)，經(jīng)濟(jì)效益低下影響林農(nóng)積極性。有的縣、市對(duì)非資源消耗型的深加工企業(yè)缺乏大力度的扶持。

5 對(duì)策與建議

5.1 開展能力建設(shè)，提升管理水平

一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，爭取各縣市批復(fù)設(shè)立或加掛生態(tài)辦、天保辦或生態(tài)辦充實(shí)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的工作人員。二是開展業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，各縣、市每年開展一到二次工程管理人員或管護(hù)人員培訓(xùn)。三是積極開展生態(tài)公益林效益監(jiān)測(cè)，及時(shí)更新生態(tài)公益林資源檔案和基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。

5.2 堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，規(guī)范集中管護(hù)

一是開展森林管護(hù)人員裝備建設(shè)，管護(hù)員配備必要的管護(hù)標(biāo)志、服裝、器械等。二是建立森林巡護(hù)監(jiān)督機(jī)制，各地森林管護(hù)總站要組織人員不定期深入林區(qū)開展巡護(hù)督查，監(jiān)督管護(hù)員護(hù)林情況。三是加強(qiáng)集中管護(hù)的規(guī)范化，完善管護(hù)員考核制度，要按照管護(hù)合同和管護(hù)考核辦法嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)懲分明，充分發(fā)揮管護(hù)工作保護(hù)天然林的重要作用。四是組織實(shí)施森林管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，分批分期支持管護(hù)站、所和村級(jí)管護(hù)示范點(diǎn)開展辦公用房維修、制度上墻、防火和林業(yè)有害生物防治設(shè)施設(shè)備、信息系統(tǒng)建設(shè)等。

5.3 創(chuàng)新營造方式，加快林地升級(jí)

一是科學(xué)合理選擇封育區(qū)，按照天保工程封育有關(guān)規(guī)定，優(yōu)先選擇無林地、疏林地、灌木林地、低質(zhì)低效林地封育。二是抓好人工造林后期管護(hù)和撫育，提高造林成活率和保存率。三是森林撫育遵循現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場設(shè)計(jì)的原則，重點(diǎn)針對(duì)急需撫育的林分，按照培育目標(biāo)合理確定撫育作業(yè)內(nèi)容和措施。

5.4 落實(shí)惠農(nóng)政策，完善補(bǔ)償制度

一是在檢查驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，及時(shí)兌現(xiàn)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金，規(guī)范村集體所有公益林補(bǔ)償資金的使用。二是積極向上爭取提高國家級(jí)、省級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是爭取盡早啟動(dòng)市、縣級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償。

5.5 推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)展民生林業(yè)

一是扶持國有林場、森林公園，加快發(fā)展森林生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)林區(qū)農(nóng)家樂開展規(guī)范化建設(shè)。二是推進(jìn)林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開展基地建設(shè)，做好技術(shù)服務(wù)，積極增加林農(nóng)收入，扶持龍頭加工企業(yè)做大做強(qiáng)。三是利用好林區(qū)棚戶區(qū)改造政策，提高社會(huì)保險(xiǎn)參保率，通過中幼林撫育、森林管護(hù)等給職工增收提供平臺(tái)，積極籌措職工發(fā)展資金，爭取小額貼息貸款，扶持職工發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖業(yè)，努力改善職工生活。

［1］劉清香.天保工程可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)分析［J］.綠色科技，2014（8）.

［2］沈丹丹，龍 勤.天保工程實(shí)施后云南省林業(yè)產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成及發(fā)展探討［J］.中國林業(yè)科技，2013（6）.