村級森林經(jīng)營方案的編制與實施探討

舒相才，余加存

（1.云南省騰沖縣林業(yè)局農(nóng)村能源工作站，云南 騰沖679100；2.云南省騰沖縣林業(yè)局村級森林經(jīng)營方案編撰與實施試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，云南 騰沖679100）

1 引言

黨的“十八大”提出了社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總體布局［1］，把生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的高度。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體［2，3］和林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，科學(xué)經(jīng)營管理森林，使森林持續(xù)發(fā)揮生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。根據(jù)國家林業(yè)局公布的森林資源連續(xù)清查數(shù)據(jù)，我國集體林地面積18630萬hm2，占全國林地總面積的60.01%，有林地面積11740萬hm2，占全國有林地面積的61.41%，森林蓄積量54.25億m3，占全國森林蓄積量36.71%，這些林地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民小組、林業(yè)專業(yè)合作社、企業(yè)、承包大戶以及個體農(nóng)戶等不同經(jīng)營主體經(jīng)營著。由于這些經(jīng)營主缺乏森林經(jīng)營專業(yè)知識，森林經(jīng)營水平普遍較低，導(dǎo)致集體林區(qū)結(jié)構(gòu)單一的人工林較多，生產(chǎn)效益低下，單位面積蓄積量低，林業(yè)森林經(jīng)營收益不高。

因此，科學(xué)編制森林經(jīng)營方案并嚴(yán)格按照森林經(jīng)營方案經(jīng)營管理森林是實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的根本措施。但我國目前集體林的經(jīng)營方案一般以縣為單位編制，屬于指導(dǎo)性質(zhì)的森林經(jīng)營方案，不能滿足指導(dǎo)林農(nóng)實施具體經(jīng)營措施的需要。廣大山區(qū)群眾依靠森林提供的木材、果實、菌類、蔬菜等林副產(chǎn)品獲得生產(chǎn)生活資料、經(jīng)濟收入，科學(xué)編制適合農(nóng)村森林經(jīng)營需要。易于理解和操作的村級森林經(jīng)營方案，對指導(dǎo)林農(nóng)提科學(xué)管理森林，持續(xù)發(fā)揮集體林的多重效益，增加林農(nóng)收入，提升森林的生態(tài)服務(wù)功能，促進生態(tài)文明建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。

2 森林經(jīng)營方案概述

2.1 定義

森林經(jīng)營方案是經(jīng)營主體為了可持續(xù)的經(jīng)營和利用森林［4，5］，發(fā)揮森林的多重效益，在國家法律、法規(guī)、政策和林業(yè)發(fā)展方針的框架下，根據(jù)森林資源現(xiàn)狀、立地條件、經(jīng)營目標(biāo)組織森林經(jīng)營類型，并把經(jīng)營管理措施和施工順序落實到小班和山頭地塊的中長期森林經(jīng)營規(guī)劃。

村級森林經(jīng)營方案是指集體林區(qū)不同的森林經(jīng)營主體在縣級森林經(jīng)營方案或林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策和森林資源現(xiàn)狀把各項經(jīng)營措施和生產(chǎn)順序落實到山頭地塊，指導(dǎo)經(jīng)營主體或林農(nóng)開展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，以充分發(fā)揮森林生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的中長期規(guī)劃。

2.2 編案單位

根據(jù)林資發(fā)《森林經(jīng)營方案編制與實施綱要（試行）》〔2006〕227號和《森林經(jīng)營方案編制與實施規(guī)范》［6］（LY/T 2007－2012），我國森林經(jīng)營方案的編案單位包括三類：一類編案單位為國有森林經(jīng)營單位；二類編案單位為達到一定規(guī)模的集體林組織、非公有制經(jīng)營主體；三類編案單位為其他集體林組織或非公有制經(jīng)營主體。林資發(fā)〔2006〕227號和LY/T 2007的主要區(qū)別是：LY/T 2007進一步把二類編案單位的“一定規(guī)?！苯缍椤敖?jīng)營面積大于500hm2”；LY/T 2007對三類編案單位的界定中包含了“個體”；林資發(fā)〔2006〕227號規(guī)定三類編案單位以縣為單位編制經(jīng)營方案，而LY/T 2007規(guī)定三類編案單位編制簡明森林經(jīng)營方案。

隨著集體林權(quán)制度改革的深入和完善，集體林區(qū)林地經(jīng)營權(quán)的多樣性導(dǎo)致了森林經(jīng)營主體的多樣性，現(xiàn)階段的森林經(jīng)營主體包括（但不限于）以下幾種：①鄉(xiāng)、村、村民小組等集體經(jīng)濟組織；②林業(yè)專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟組織；③承包和通過流轉(zhuǎn)取得林地經(jīng)營權(quán)的企業(yè)、大戶；④多個村、村民小組或多個林農(nóng)組成的聯(lián)合體?？梢姡幹拼寮壣纸?jīng)營方案的經(jīng)營主體是多種多樣的，根據(jù)林資發(fā)〔2006〕227號和LY/T 2007的規(guī)定，有的屬于二類編案單位，有的屬于三類編案單位。

2.3 目標(biāo)

村級森林經(jīng)營方案編制與實施最重要的目標(biāo)，就是科學(xué)指導(dǎo)非國有森林經(jīng)營主體特別是林農(nóng)科學(xué)經(jīng)營管理森林，達到提高科學(xué)文化素質(zhì)、優(yōu)化森林資源、維護生態(tài)平衡、保護生物多樣性、提高經(jīng)營主體和林農(nóng)經(jīng)濟收入，推進生態(tài)文明建設(shè)。

3 村級森林經(jīng)營方案的編制

3.1 編制的深度

村級森林經(jīng)營方案編制的目標(biāo)是指導(dǎo)經(jīng)營主體和林農(nóng)組織具體的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，要根據(jù)經(jīng)營主體的需求確定編案的深度，由于集體林區(qū)的經(jīng)營主體除部分林業(yè)企業(yè)外，大部分經(jīng)營主體缺乏森林經(jīng)營專業(yè)知識，因此村級森林經(jīng)營方案編制深度除符合林資發(fā)〔2006〕227號和LY/T 2007的規(guī)定外，至少還應(yīng)該解決兩個問題：一是要使編案范圍內(nèi)的每個經(jīng)營者明確每個地塊在經(jīng)理期每個年度應(yīng)開展哪些經(jīng)營活動；二是要使經(jīng)營者明確每個經(jīng)營活動如何開展。

3.2 編案的原則

3.2.1 堅持業(yè)主自愿原則

村級森林經(jīng)營方案的編制與實施應(yīng)尊重業(yè)主的意愿：①是否編制和實施森林經(jīng)營方案由業(yè)主自行決定；②高保護價值森林判定、公益林區(qū)劃和森林功能區(qū)劃要征求業(yè)主意見；③制定森林經(jīng)營目標(biāo)，組織森林經(jīng)營類型、森林經(jīng)營措施類型，安排森林經(jīng)營計劃要征求業(yè)主意見；④是否修訂森林經(jīng)營方案要征求業(yè)主的意見。

3.2.2 堅持公眾參與的原則

編制村級森林經(jīng)營方案要堅持公眾參與的原則，特別是以鄉(xiāng)、村、村民小組等集體經(jīng)濟組織為經(jīng)營主體的，以專業(yè)合作社等合作經(jīng)濟組織為經(jīng)營主體的，以及以聯(lián)戶等聯(lián)合體為經(jīng)營主體的村級森林經(jīng)營方案，要通過問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪談、公告公示、參與式GIS等多種方法吸引公眾參與，充分聽取群眾和利益相關(guān)者的意見和建議，做到編案全過程公眾參與。

3.2.3 堅持生態(tài)優(yōu)先原則

編制村級森林經(jīng)營方案應(yīng)堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，組織經(jīng)營類型和經(jīng)營措施類型應(yīng)以不破壞生態(tài)環(huán)境為基本要求。由于我國現(xiàn)行的分類經(jīng)營政策、天然林保護政策還不完善，公益林、天然林和商品林、人工林的經(jīng)營方式、政策限制差別較大，導(dǎo)致公益林、天然林的經(jīng)營主體收益較低，對這些經(jīng)營主體要通過項目支持、發(fā)展林下經(jīng)濟等多種方式提高其經(jīng)濟效益。

3.3 村級森林經(jīng)營方案編制的程序

3.3.1 成立編案工作組

成立以專業(yè)技術(shù)人員為主的編案工作組，編案工作組除專業(yè)技術(shù)人員外，還應(yīng)有編案單位、當(dāng)?shù)卮逦瘯?、林業(yè)工作站相關(guān)人員參與。

3.3.2 制定工作方案和技術(shù)方案

編案工作組成立后，應(yīng)在初步收集編案單位基本情況的基礎(chǔ)上制定工作方案或技術(shù)方案，明確工作程序、內(nèi)容、方法、時限以及工作組相關(guān)成員的職責(zé)。

3.3.3 收集整理資料

編案工作組成立后，立即收集編案單位相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，包括森林資源狀況、森林經(jīng)營情況、經(jīng)營措施和成效、編案單位和利益相關(guān)者對森林經(jīng)營的需求、社會經(jīng)濟發(fā)展等資料，沒有數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)缺乏時效性時應(yīng)進行調(diào)查。

3.3.4 森林經(jīng)營綜合評價

通過收集的資料和調(diào)查數(shù)據(jù)，在廣泛征求業(yè)主和利益相關(guān)者意見的基礎(chǔ)上，對前期森林經(jīng)營效果、森林資源結(jié)構(gòu)和質(zhì)量、立地條件等進行詳細(xì)分析評價。

3.3.5 確定森林經(jīng)營目標(biāo)

在森林經(jīng)營綜合評價的基礎(chǔ)上，廣泛征求業(yè)主和利益相關(guān)者的意見，分析業(yè)主和利益相關(guān)者對生態(tài)環(huán)境和森林經(jīng)營的需求，確定經(jīng)營主體森林經(jīng)營的長期目標(biāo)。

3.3.6 森林功能區(qū)劃

對經(jīng)營面積較大的經(jīng)營主體，要根據(jù)《全國森林資源經(jīng)營管理分區(qū)施策導(dǎo)則》（林資發(fā)〔2004〕227號）進行森林功能區(qū)劃，以便根據(jù)森林主導(dǎo)利用功能組織森林經(jīng)營類型和經(jīng)營措施類型。

3.3.7 組織森林經(jīng)營類型和經(jīng)營措施類型

根據(jù)森林經(jīng)營目標(biāo)、森林主導(dǎo)利用功能、森林結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀、立地條件、業(yè)主意見組織森林經(jīng)營類型和經(jīng)營措施類型，并把森林經(jīng)營類型落實到小班或地塊，把經(jīng)營措施類型落實到小班或地塊、實施年度。

3.3.8 村級森林經(jīng)營方案編制與優(yōu)化

編制森林經(jīng)營方案文本、附表和附圖，通過公告公示、召開座談會等多種方式充分征求編案單位、利益相關(guān)者和專家的意見，優(yōu)化森林經(jīng)營方案。

3.3.9 村級森林經(jīng)營方案審批

村級森林經(jīng)營方案編制完成后報縣級林業(yè)主管部門審批?？h級林業(yè)主管部門組織專家評審，編案工作組根據(jù)評審意見修改完善后，由縣級林業(yè)主管部門批準(zhǔn)后實施。

4 村級森林經(jīng)營方案的實施與監(jiān)測

縣鄉(xiāng)林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站要對森林經(jīng)營方案的實施進行監(jiān)測：一是對實施情況進行監(jiān)測，監(jiān)測內(nèi)容主要是經(jīng)營主體是否按經(jīng)營方案開發(fā)經(jīng)營活動，以及經(jīng)營活動的實施情況是否符合要求；二是對實施效果進行監(jiān)測，分析評價村級森林經(jīng)營方案的實施是否提高了森林質(zhì)量、優(yōu)化了森林結(jié)構(gòu)，提升了森林生態(tài)效益。

5 村級森林經(jīng)營方案的修訂

經(jīng)理期結(jié)束前一年，森林經(jīng)營主體應(yīng)組織對上一期村級森林經(jīng)營方案的實施效果進行綜合評價，并編制下一經(jīng)理期的村級森林經(jīng)營方案。在村級森林經(jīng)營方案實施過程中要加強監(jiān)測和分析，發(fā)現(xiàn)問題及時進行調(diào)整和修訂：①經(jīng)營主體發(fā)現(xiàn)村級森林經(jīng)營方案實施后效果不佳，沒有達到預(yù)期目標(biāo)，可以申請修訂森林經(jīng)營方案；②經(jīng)營主體發(fā)現(xiàn)村級森林經(jīng)營方案實施后對生態(tài)環(huán)境、森林資源造成較大破壞，應(yīng)該申請修訂森林經(jīng)營方案；③林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站發(fā)現(xiàn)村級森林經(jīng)營方案實施后對生態(tài)環(huán)境、森林資源造成較大破壞，應(yīng)當(dāng)責(zé)令經(jīng)營主體組織修訂森林經(jīng)營方案。

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