推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃研究

張敬

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院　貴州　貴陽　550001）

推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃研究

張敬

（貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院貴州貴陽550001）

從本質(zhì)上來講，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，建設新型城鎮(zhèn)化，是用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領城鎮(zhèn)化建設整個進程的；從要求上來說新型城鎮(zhèn)化是要以不斷提升城鎮(zhèn)化建設的質(zhì)量內(nèi)涵要目標的；從特征上來講新型城鎮(zhèn)化是要從整體上來統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化的，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)與和諧，從而實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，進而實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢?；谝陨戏治觯疚闹攸c就推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃進行了研究。

城鎮(zhèn)化；城市規(guī)劃；健康發(fā)展

引言

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，同時，我國的城鎮(zhèn)化建設也在加快步伐，取得了巨大的成就。但是在城鎮(zhèn)化的進程中也暴露出諸多的矛盾和問題，像盡管城市發(fā)展很快，但發(fā)展方式比較粗獷，環(huán)境惡化問題日益嚴重，資源短缺問題也日益嚴峻，進城務工人員不能真正的融入城市生活，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題日益凸出。所以，變革傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設模式，實行新型城鎮(zhèn)化建設勢在必行。

1　深刻理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化顧名思義是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，其基本內(nèi)涵是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生產(chǎn)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民、涵蓋農(nóng)村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施的一體化和公共服務均等化，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕，用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領的堅持以人為本、以新型工業(yè)化為動力、以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是以提升文化、公共服務等內(nèi)涵為中心的城鎮(zhèn)化建設。

2　新型城鎮(zhèn)化建設的重點任務

2.1提高城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量

城鎮(zhèn)化水平是一個國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志。從工業(yè)革命以來的世界發(fā)展史看，一國要成功實現(xiàn)現(xiàn)代化，在推進工業(yè)化的同時，必須同步推進城市化。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展。但總的來看，我國城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化水平相比，仍明顯滯后，不僅遠低于發(fā)達國家，而且也低于世界平均水平。城鎮(zhèn)化發(fā)展水平偏低，制約著我國國內(nèi)需求的擴大，影響著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因。因此，加快城鎮(zhèn)化進程是現(xiàn)代化建設的首要內(nèi)容。當前，我國正處在城鎮(zhèn)化的中點上，能否跨越中等收入階段邁向高收入社會，實現(xiàn)中國夢，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量是關鍵，城鎮(zhèn)化從速度型增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量型增長，是新階段我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。只有全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，才能實現(xiàn)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，這是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件。李克強總理在《政府工作報告》中提出，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，明確了今后一個時期提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的主攻方向和重點任務。

2.2以人為本

新型的城鎮(zhèn)化不是強調(diào)土地的城鎮(zhèn)化，而是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，更加重視人自身的發(fā)展和需求，新型城鎮(zhèn)化即“以人為本”為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化要有效解決兩個“二元結(jié)構(gòu)”：即城市內(nèi)部“二元結(jié)構(gòu)”和城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”。不但要解決好農(nóng)民完全離開土地以后的居住、工作和生存問題，更要解決他們的戶籍問題，讓他們能夠真正的融入城市的現(xiàn)代文明，讓他們永遠變?yōu)槌鞘腥耍幸环N發(fā)自內(nèi)心的歸屬感和安全感，沒有后顧之憂。

2.3建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)

在新型城鎮(zhèn)化的過程中，也要注重環(huán)境問題。隨著經(jīng)濟社會的高度發(fā)展，人民對自己的居住環(huán)境也提出了更高的要求，比如從大的方面來講，要求天更藍、山更青、水更綠，呼吸的空氣質(zhì)量要優(yōu)良，對自己的生活的城市也有更高要求，像社會治安問題、小區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生問題等。所有這些要求都是合理的和正當?shù)?，都能不斷的把城?zhèn)化建設推向更高的層次和水平，有利于實現(xiàn)綠色發(fā)展，讓人民過上真正的低碳、環(huán)保、優(yōu)雅、舒適的和諧美好生活。

2.4提高城市可持續(xù)發(fā)展能力

我們一些城區(qū)攤大餅式的擴張，空間開發(fā)無序，重經(jīng)濟建設、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務，導致城鎮(zhèn)建設粗獷低效，交通擁堵問題嚴重，水、空氣、土壤等環(huán)境污染加重，管理運行效率不高、公共服務供給能力不足，這既不利于提高居民的生活水平，也不符合我國的基本國情，必須加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，提高城市規(guī)劃、建設、管理水平。要增強城市經(jīng)濟、基礎設施、公共服務和資源環(huán)境對人口的承載能力，強化城市產(chǎn)業(yè)、就業(yè)支撐，完善基礎設施和公共服務設施，有效預防和治理城市病。要推進創(chuàng)新城市、綠色城市、智能城市和人文城市的建設，全面提高城市內(nèi)在品質(zhì)。要完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市管理方式，提升城市社會的治理水平。

3　推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的城市規(guī)劃

3.1協(xié)調(diào)發(fā)展，就近城鎮(zhèn)化，提升農(nóng)民市民化程度

要以統(tǒng)籌為重要基點，以文化為根基，以城鄉(xiāng)一體化為目標，構(gòu)建“五化”協(xié)調(diào)發(fā)展、有序競爭與協(xié)同合作的長效機制，為城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升提供有力保障。城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)路徑各種各樣，但是基于國情考慮，今后要以縣城為基礎，大力推進就近城鎮(zhèn)化。作為連接城鄉(xiāng)重要節(jié)點以及縣域社會中心的縣城具有較強的社會認同度和文化認同度，生產(chǎn)力諸要素的聚集度較高，經(jīng)濟成本相對較低，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中擁有得天獨厚的優(yōu)勢。大力推進縣域經(jīng)濟發(fā)展，努力培育縣域社會生產(chǎn)力，化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)困難。做好分類指導，大力推進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，提升縣級城市綜合承載能力，為推動人口城鎮(zhèn)化提供強大動力。此外，促進農(nóng)民工和諧融入城市，“要以制度構(gòu)建為核心、以社會參與為重點。”只有如此才能又好又快地提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度。

3.2科學規(guī)劃，還權(quán)于民，提高制度安排的科學性

現(xiàn)代城市是社會文明和發(fā)展進步的標志，追求合理的城鎮(zhèn)規(guī)模和適宜居住的城鎮(zhèn)環(huán)境是現(xiàn)代人的普遍要求。通過科學規(guī)劃、還權(quán)于民等舉措消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制障礙，推進城鎮(zhèn)良性運行。在宏觀層面上，要優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，精心培育城鎮(zhèn)基因的成長壯大，完善城鎮(zhèn)化有序健康發(fā)展的體制機制。賦予城鄉(xiāng)居民更大的自由選擇權(quán)，增強制度安排的完備性。在中微觀層次，著力提升包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、政策執(zhí)行在內(nèi)城鎮(zhèn)制度設計水平，加強規(guī)劃之間、政策之間的銜接與協(xié)調(diào)。鼓勵和支持因地制宜的制度創(chuàng)新，如進一步深化戶籍制度、社保制度等改革，保護和傳承文化以突出城鎮(zhèn)特色。推進土地制度改革深化，賦予農(nóng)民更多土地權(quán)能。調(diào)動民眾的主動性和積極性，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制創(chuàng)新。此外，要完善公共政策評估機制，高效處理和完善政策執(zhí)行中的問題，提升制度安排的針對性和有效性。

3.3政府引導，市場驅(qū)動，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐力度

世界發(fā)展經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化需要激發(fā)活力，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為基本動力，走政府與市場雙輪驅(qū)動的城鎮(zhèn)化道路?！凹葓猿质故袌鲈谫Y源配置中起決定性作用，又要發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。”城鎮(zhèn)化發(fā)展要以產(chǎn)業(yè)為支撐，促進生產(chǎn)要素的有效聚集。改善資本市場，多元主體投入和多渠道融資，解決籌資難問題。就區(qū)域發(fā)展而言，我國東西部城市的發(fā)展有較大鴻溝，可有針對性地引導和推動勞動密集性產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，并扶持和強化知識密集型產(chǎn)業(yè)在東部地區(qū)的完善。從產(chǎn)業(yè)類型來看，發(fā)展資金密集型、技術密集型產(chǎn)業(yè)，不斷提高城鎮(zhèn)競爭力；注重發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，兼顧城鎮(zhèn)勞動就業(yè)和社會穩(wěn)定；注意保持城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間的協(xié)調(diào)性，以此帶動城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

3.4社會協(xié)同，公民參與，促進城鎮(zhèn)社會治理現(xiàn)代化

產(chǎn)業(yè)支撐、農(nóng)民市民化是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的“硬件”，加強社會治理、構(gòu)建“活力社會”則是不可或缺的“軟件”。促進城鎮(zhèn)社會治理現(xiàn)代化：①需要構(gòu)建多中心治理結(jié)構(gòu)，探索實現(xiàn)政府管理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動方式，并積極鼓勵和支持社會組織的參與，激發(fā)社會活力。隨著中國經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，城市社會階層和利益群體的分化日趨加劇，社會的“碎片化”增加了城市治理的難度，建立一套公正合理的利益表達機制成為現(xiàn)階段的當務之急。要創(chuàng)造新條件激發(fā)公眾參與城鎮(zhèn)治理的積極性、主動性和創(chuàng)造力。②通過“源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理和依法治理”，促進社會安定有序。要更多運用法制化、市場化手段，促進人口有序流動。④創(chuàng)新社會組織成長發(fā)展的激勵機制，加強政府對社會組織公共服務的購買力。為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更優(yōu)質(zhì)的政府補貼職業(yè)技能培訓服務。改善貧困家庭、殘障家庭、獨孤家庭的生存現(xiàn)狀，增強城鎮(zhèn)化人文關懷。⑤完善公民權(quán)利保障體系，健全城鄉(xiāng)居民政治參與制度，探索不同情況下城鄉(xiāng)居民自治的有效實現(xiàn)形式。“社會治理的重心必須落地城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了?！?/p>

3.5深化改革，改善民生，提高公共服務均等化水平

以推進基本公共服務均等化為著力點的改革是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關鍵路徑。①通過科學合理的制度設計，避免和消除城鎮(zhèn)化過程中公共政策“碎片化”的消極影響，強化城鎮(zhèn)化制度的合理性和民主性，提高政府公信力和為民服務的形象。②對勞動就業(yè)、戶籍管理、土地制度、社會保障、科教文衛(wèi)等城鎮(zhèn)化制度進行全方位的變革與創(chuàng)新。例如，高效利用包括土地在內(nèi)的各類資源，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展方式；通過綠色低碳發(fā)展、整治環(huán)境污染等途徑，讓環(huán)境保護和城鎮(zhèn)發(fā)展同步推進。④把政府主要精力和工作重心轉(zhuǎn)移到社會建設與社會治理上來。如減少公共部門用地面積，降低城鎮(zhèn)居住區(qū)的人口密度，增加公共綠地面積，增強城鎮(zhèn)宜居水平；完善就業(yè)失業(yè)的登記管理制度。⑤加強基本公共服務財力保障，推動公共資源更多地向基層和社區(qū)延伸。構(gòu)建更具包容性的流動人口管理體制，增強制度化和民眾福祉。加快中小城市，特別是縣城的提質(zhì)擴容，不斷提高城鎮(zhèn)綜合承載能力。優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務體系，提升優(yōu)質(zhì)公共服務水平和供給方式，推進城鄉(xiāng)公共服務的有機銜接與良性互動。

4　結(jié)束語

總之，新型城鎮(zhèn)化建設是我們目前最為重大的課題之一，是一項系統(tǒng)的工程，不是可以一蹴而就的，需要我們長遠規(guī)劃，系統(tǒng)部署。新型城鎮(zhèn)化建設能否實現(xiàn)，關系到我們?nèi)娼ㄔO小康社會目標的實現(xiàn)，關系到中華民族的偉大復興，關系到中國夢——每個人的夢的實現(xiàn)。所以，中華人民共和國的每一個公民都有義務為新型城鎮(zhèn)化建設獻計獻策。

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1673-0038（2015）19-0007-02

2015-4-26