對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作實(shí)踐的思考

梁龍生

（福建省武平縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局十方鎮(zhèn)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站 龍巖武平　364300）

對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作實(shí)踐的思考

梁龍生

（福建省武平縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局十方鎮(zhèn)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理站 龍巖武平364300）

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶動著人們生活水平的不斷提高，人們對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)提出了更高的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，需要考慮更多方方面面的問題，調(diào)查研究表明，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作都是由若干個小的局部建設(shè)按國家城市和鄉(xiāng)村要求進(jìn)行合理規(guī)劃而成的，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作中的人員素質(zhì)技能低下、資金制約、建設(shè)方式不符合實(shí)際需求等，均會影響城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的有效進(jìn)行。本文主要通過筆者從事工作，對現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作現(xiàn)狀進(jìn)行初步概述，分析城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)建設(shè)中存在的突出問題，提出城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作的一些看法及初步解決措施。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)合理，順利完成建設(shè)目標(biāo)打下一定的基礎(chǔ)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃；建設(shè)；管理；控制；策略

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)也踏上了高速發(fā)展的鐵軌，人們也對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作有了更高的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種在某些因素條件下，對城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況進(jìn)行綜合分析考慮，針對城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展過程中的每個環(huán)節(jié)需要投資的項目進(jìn)行觀察、調(diào)查、估計、規(guī)劃與設(shè)計，建設(shè)工程具有的特點(diǎn)需要我們要在規(guī)定的范圍內(nèi)解決不可控因素影響，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人們的生活習(xí)慣與價值觀都存在較大的區(qū)別，無論哪一個環(huán)節(jié)沒有考慮充分，都會影響到整個城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作。最終達(dá)到降低建設(shè)成本，提高城鄉(xiāng)投資效益的目的，對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、提高當(dāng)?shù)厝藗兩a(chǎn)生活水平有一定現(xiàn)實(shí)意義[1]。

1　城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作現(xiàn)狀

1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的意義

城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是促使國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一重大決策，因其在地理位置上有較大區(qū)別，城鄉(xiāng)承載著人類生活、工作、學(xué)習(xí)等一系列社會活動，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)是將城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點(diǎn)與優(yōu)勢進(jìn)行整合處理，優(yōu)化其生活方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活環(huán)境為創(chuàng)建具有可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)發(fā)展計劃而提供堅實(shí)的基礎(chǔ)，調(diào)查研究表明，國外先進(jìn)的國家均采用城鄉(xiāng)共同規(guī)劃與建設(shè)的方式來進(jìn)行管理，我國通過向國外學(xué)習(xí)，根據(jù)本國的具體情況采用合理、規(guī)范的規(guī)劃方式與建設(shè)技術(shù)來實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃這項重要工作，大量的文獻(xiàn)資料表明，將不同地域的優(yōu)勢結(jié)合起來可以改變?nèi)藗兊纳罘绞?，提高人們的生活質(zhì)量，也能在一定程度上提高社會的經(jīng)濟(jì)效益，工作人員進(jìn)行日常工作的過程中需要充分的考慮兩地的不同點(diǎn)和相同之處，全面的收集信息制定具有戰(zhàn)略性意義的規(guī)劃方案。[2]體現(xiàn)為：城鄉(xiāng)規(guī)劃要因地制宜的原則。

1.2城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的現(xiàn)狀

我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作已經(jīng)在全國各地如火如荼的展開，盡管其發(fā)展的時期比較短，但相關(guān)工作人員通過不懈的努力與研究，總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)建立了較為全面的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)知識系統(tǒng)，擁有了一定的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為工作中的指導(dǎo)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)在具體實(shí)行時需要先對兩地的具體情況充分了解，了解其具有一定的區(qū)域性，規(guī)劃設(shè)計人員針對城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理環(huán)境、人文歷史、生活習(xí)慣、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行綜合分析考慮，設(shè)計出兩地人們可以和諧共處的生存發(fā)展空間，設(shè)計人員必須明確城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自各方面有一定的差異性，城市的生活習(xí)慣明顯較為文明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的則較為原始，設(shè)計師進(jìn)行需要考慮到這一點(diǎn)，建立一套完整的可實(shí)施的價值觀體系，對當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行價值觀統(tǒng)一的教育，提高整體素質(zhì)，調(diào)查研究表明，國際各大組織均認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合發(fā)展有助于全球經(jīng)濟(jì)、文化的融合與發(fā)展，有助于促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建，因此，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作實(shí)踐進(jìn)行持續(xù)研究具有極大的現(xiàn)實(shí)意義[3]。

2　城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作中存在的問題

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的決策存在盲目性

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理體系還停留在以前的層面，與現(xiàn)實(shí)情況存在一定的脫節(jié)，致使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作缺乏有效指導(dǎo)，城鎮(zhèn)體系的層次分明有利于城鎮(zhèn)的發(fā)展，明確城鎮(zhèn)之間存在的差異性可以在統(tǒng)一規(guī)劃的過程中進(jìn)行區(qū)域性的劃分，針對城鄉(xiāng)共同發(fā)展后的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，由于城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)主體并不相同，產(chǎn)業(yè)布局的過程中會遭遇許多問題，如沒有足夠的資金進(jìn)行支持，會給產(chǎn)業(yè)整合工作帶來障礙。城鄉(xiāng)共同發(fā)展畢竟時日尚短，重城市輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)等問題依然存在，許多相關(guān)的決策制度存在漏洞，城鎮(zhèn)規(guī)劃很多時候是套用大中城市的管理方式，并不能有效地指導(dǎo)城鎮(zhèn)的規(guī)劃問題，很多規(guī)范決策都未經(jīng)科學(xué)論證決策，而由領(lǐng)導(dǎo)直接拍板，權(quán)利過于集中，領(lǐng)導(dǎo)并不處于建設(shè)工作的第一線，因此，在具體的建設(shè)過程中會出現(xiàn)選址不當(dāng)、設(shè)計不科學(xué)、審批不依法等情況。本人工作中曾遇到某領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為一條幾十年土木騎樓式建筑小街，就可以編制出古街保護(hù)開發(fā)規(guī)劃，忽略了當(dāng)?shù)匚幕瘹v史底蘊(yùn)，當(dāng)?shù)刎斦杖胨降纫蛩刂萍s，最終無法實(shí)施的事例。雖然我國陸續(xù)頒布一些法律法規(guī)加強(qiáng)了管理，但仍然存在很大的漏洞[4]。

2.2城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的隨意性

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要具體的行政工作作為支撐，可以通過政府的干預(yù)進(jìn)行執(zhí)行，在一定程度上體現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣囊庵?。城?zhèn)的資源與大中城市的資源相比較起來，存在一定的匱乏，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的艱巨性，更是造成了具體的規(guī)劃過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)規(guī)劃儲備不足，建設(shè)工作難以展開。由于我國的一貫做法，許多政府官員在任時都想方設(shè)法挖空心思做一些政績工程出來，喜歡在新區(qū)大展手腳，而對舊區(qū)的各項建設(shè)避重就輕，能推則推，能拖則拖，最好干脆回避拆遷問題，造成舊區(qū)建設(shè)發(fā)展不平衡的嚴(yán)重問題，而且領(lǐng)導(dǎo)的更換經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃方案的重新洗牌，造成巨大的資金浪費(fèi)及財政壓力，項目爛尾現(xiàn)象隨處可見。

2.3“多規(guī)合一”尚未啟動

“多規(guī)”主要影響城鄉(xiāng)范圍城鄉(xiāng)布局的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和各部門的專項規(guī)劃，包括綜合交通發(fā)展規(guī)劃、市政設(shè)施規(guī)劃、水資源利用與保護(hù)規(guī)劃、綜合通訊發(fā)展規(guī)劃、綜合防災(zāi)規(guī)劃、綠化規(guī)劃及環(huán)衛(wèi)規(guī)劃等推進(jìn)“多規(guī)融合”，關(guān)鍵要統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃期限、規(guī)劃底圖、統(tǒng)計口徑、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)規(guī)劃融合后的統(tǒng)一性、權(quán)威性和長效性。實(shí)現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，并以此為基礎(chǔ)，把一張藍(lán)圖干到底。而該項工作很多地方還未啟動，各項規(guī)劃“打架”現(xiàn)象依然存在，“多規(guī)分立”還難以有效破除。

2.4城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理執(zhí)法的復(fù)雜性

城鎮(zhèn)由于地處偏遠(yuǎn)，經(jīng)常出現(xiàn)許多違法建設(shè)，管理難度很大，特別是近年來隨著房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，部分群眾受利益驅(qū)動，公然違反各種規(guī)劃、隨意侵占各種紅線現(xiàn)象普遍，小產(chǎn)權(quán)房成為一種社會現(xiàn)象存在。由于違法建筑利潤空間龐大，規(guī)劃管理過程中會出現(xiàn)許多制約問題，一些政府官員也因自身的利益牽扯其中，濫用權(quán)力為己謀私。拆除“兩違”工作成本極高，社會穩(wěn)定風(fēng)險難以評估等，造成規(guī)劃建設(shè)管理工作滯后且難以正常展開。

2.5城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理人才與技術(shù)的稀缺性

在日常工作中，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理需要具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)技能的管理人才才能勝任，涉及測繪、規(guī)劃、房屋建筑設(shè)計、施工、工程監(jiān)理乃至工程造價等項目管理工作，這就要求管理者本身具備專業(yè)學(xué)科的基礎(chǔ)上，通過經(jīng)驗(yàn)積累及平時加強(qiáng)學(xué)習(xí)，充實(shí)提高自身素質(zhì)。專業(yè)人員日常接受的繼續(xù)教育內(nèi)容又非常有限。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理又涉及到政府行為，代表政府部門行使建設(shè)行政管理，因?yàn)槁毮茉O(shè)置崗位設(shè)置，造成正式編制人員極少；基層工作的復(fù)雜艱巨性煩瑣性，令管理人員望而生畏?；鶎庸ぷ魅藛T的待遇對于外界的的差距過大，時刻困擾著干部隊伍的穩(wěn)定性，一些具有較強(qiáng)專業(yè)技術(shù)的人才一般都會去大中城市，造成人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃形成了管理人才與技術(shù)人才缺乏的情況，雖然國家在某一方面鼓勵扶持進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)工作的人員，但仍然無法滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要。

3　城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作的解決措施

3.1完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的決策過程

通過對城鄉(xiāng)體系規(guī)劃理念的問題深入研究，根據(jù)城鄉(xiāng)地域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的特點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測一定時期內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，因地制宜編制確實(shí)可行的規(guī)劃，并使規(guī)劃具有宏觀的協(xié)調(diào)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，又具有短期內(nèi)實(shí)施的重要節(jié)點(diǎn)部位的可操作的強(qiáng)的內(nèi)容，明確城鄉(xiāng)體系的層次與產(chǎn)業(yè)情況，針對城鄉(xiāng)中的基礎(chǔ)建筑給予精細(xì)化建設(shè)，根據(jù)客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對城鄉(xiāng)發(fā)展基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整，提高城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)效益，為城鄉(xiāng)的建設(shè)提供有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和保障，建立完善的決策制度，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須根據(jù)自身的特色進(jìn)行研究，適當(dāng)借鑒其它地方的管理方式，建立具有自身特色的管理形式。建立一定的理論知識體系，為城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施提供有力的依據(jù)。充分尊重專業(yè)技術(shù)人員的意見建議，貫徹執(zhí)行建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)，遵循民主決策制度，防止領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”現(xiàn)象[5～6]。

3.2明確城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方案

明確城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是一種行政行為，政府的意志對城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作具有很大的影響。針對城鄉(xiāng)規(guī)劃的資源配置問題，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該積極調(diào)整主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益，合理配置資源，維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作的正常運(yùn)行。針對官員更換，建設(shè)方案更換的問題，可以建立一套終身責(zé)任機(jī)制，并依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的責(zé)任，做為年度考核及提拔職務(wù)任免的依據(jù)。根據(jù)建設(shè)成效與投入資金的大小決定是否繼續(xù)建設(shè)或者更改建設(shè)方案，降低更改建設(shè)方案造成的損失，最大化地使用有限資源，全面均衡實(shí)施各項建設(shè)。

3.3加快實(shí)施“多規(guī)合一”進(jìn)程

按照城鄉(xiāng)一體、全域管控、部門協(xié)作的要求，編制城鄉(xiāng)布局的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間規(guī)劃和各部門的專項規(guī)劃，包括綜合交通發(fā)展規(guī)劃、市政設(shè)施規(guī)劃、水資源利用與保護(hù)規(guī)劃、綜合通訊發(fā)展規(guī)劃、綜合防災(zāi)規(guī)劃、綠化規(guī)劃及環(huán)衛(wèi)規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系，嚴(yán)格遵循下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃原則。

3.4加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理執(zhí)法力度

城鄉(xiāng)的建設(shè)管理過程中，要注重加強(qiáng)法制宣傳教育，嚴(yán)格依法作出行政許可，制定責(zé)任倒查制度，加強(qiáng)規(guī)劃檢查力度，執(zhí)行項目竣工規(guī)劃驗(yàn)收制度，引入外部監(jiān)督形式，保證各項建設(shè)指標(biāo)符合設(shè)計要求。杜絕權(quán)力過大的領(lǐng)導(dǎo)為某種利益而進(jìn)行權(quán)力干預(yù)，建立嚴(yán)格的審查制度，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入條件，制止違法轉(zhuǎn)包分包等行為。對侵占各種紅線、超規(guī)劃指標(biāo)的各種行為，給予嚴(yán)厲的行政處罰，對涉及違法犯罪行為的，及時移送司法機(jī)關(guān)查辦。[7～8]筆者身邊曾經(jīng)發(fā)生過因領(lǐng)導(dǎo)某種指示，規(guī)劃許可部門違反規(guī)劃條件作出許可，導(dǎo)致相關(guān)人員違法違紀(jì)的案例，應(yīng)引以為戒。

3.5提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理人才待遇

提高專業(yè)技術(shù)人員的福利待遇，針對基層工作人員給予一定的政策扶持，包括住房、子女入學(xué)、戶籍、家屬就業(yè)等給予照顧；經(jīng)常組織到取得較好管理經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)交流學(xué)習(xí)，增強(qiáng)繼續(xù)教育，充實(shí)更新專業(yè)知識結(jié)構(gòu)水平，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和新型材料加以推廣；推行建設(shè)執(zhí)業(yè)資格理念，對持證人員在職稱評定、職務(wù)晉升方面優(yōu)先考慮，增加管理人員下鄉(xiāng)工作的積極性[9]。

4　結(jié)束語

綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作有著優(yōu)化居民生活方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活環(huán)境為創(chuàng)建具有可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)發(fā)展計劃而提供堅實(shí)的基礎(chǔ)等優(yōu)點(diǎn)，目前我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作中存在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的決策存在盲目性、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的隨意性、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理執(zhí)法的復(fù)雜性、“多規(guī)合一”未能全面啟動、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理人才與技術(shù)的稀缺性等突出問題。筆者根據(jù)分析發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理可以通過明確城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的決策目的、明確城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方案、加快實(shí)施“多規(guī)合一”進(jìn)程、加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理執(zhí)法力度、提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理人才待遇來進(jìn)行上述問題的解決，希望本文對相關(guān)研究人員有一定的啟發(fā)作用。

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TU984

A

1673-0038（2015）20-0007-03

2015-4-29

梁龍生（1976-），男，村鎮(zhèn)建設(shè)工程師，本科，主要從事城鄉(xiāng)、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理、工程建設(shè)管理等工作。