關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的思考

李 燕，陳秋伶

（1.江西省煤田地質(zhì)局 二二六地質(zhì)隊，江西 萍鄉(xiāng)337000；2.江西省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局 九一五地質(zhì)大隊 ，江西 南昌330002）

1 概述

礦產(chǎn)資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。由于歷史原因，在礦產(chǎn)資源開采過程中，人們重效益輕環(huán)境，再加上技術(shù)上的限制、認(rèn)識上的不足和粗放式的管理，導(dǎo)致礦山常年無序過度開采，礦山地質(zhì)環(huán)境破壞比較嚴(yán)重，成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素〔1－2〕。

我國在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方面起步較晚。20世紀(jì)60年代初，一些廠礦及科研單位開始考慮礦山復(fù)墾問題，一些科研單位還專門從事這項工作的調(diào)研。80年代初，我國開始進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境綜合治理工作。進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國加大了對礦山地質(zhì)環(huán)境的保護(hù)治理力度，強(qiáng)化了礦山保護(hù)與恢復(fù)治理的立法工作。法律法規(guī)的制定和完善，總體上對保護(hù)和改善全國生態(tài)地質(zhì)環(huán)境具有積極的促進(jìn)作用。但由于礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問題嚴(yán)重，地域間發(fā)展不平衡，規(guī)范化、科學(xué)化不夠，法制和組織結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善，資金渠道不夠暢通，這些都影響到了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作的發(fā)展。

自中華人民共和國國土資源部頒發(fā)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》于2009年5月1日實施以來，全國各地針對各類礦山展開了“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案”的編制工作，并對廢棄或閉坑礦山著手進(jìn)行治理。截至2013年底，江西省礦業(yè)開采累計占用、毀損土地面積6.4萬公頃，而累計治理恢復(fù)的面積僅1890公頃〔3〕，可見江西省礦山環(huán)境治理工作亦有很長一段路要走。

本文以江西省萍鄉(xiāng)市為例，對礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理過程中可能會遇到的一些問題進(jìn)行討論。

2 萍鄉(xiāng)市礦山地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀

萍鄉(xiāng)市有“江南煤都”之稱，煤炭開采歷史悠久，在2008年3月17日已被列為國家首批資源枯竭城市之一。目前，市區(qū)管轄范圍內(nèi)的各類有證礦山近300座，主要為小型煤礦、采石場等，多為私人合伙企業(yè)。

私有小型礦山“重開發(fā)、輕保護(hù)”的觀念普遍存在，在礦產(chǎn)資源開采過程中基本未進(jìn)行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理，工程量主要表現(xiàn)為大量廢（矸）石的堆積、原有地形地貌的破壞、土地資源的占用、生態(tài)環(huán)境的改變（包括土壤性質(zhì)和水質(zhì)污染）等等，并存在地面塌陷、崩滑流等地質(zhì)災(zāi)害隱患，威脅礦區(qū)生產(chǎn)生活設(shè)施及附近居民生產(chǎn)生活安全。萍鄉(xiāng)市目前存在5個較大范圍采煤沉陷區(qū)，即安源—高坑塌陷區(qū)、青山塌陷區(qū)、白源塌陷區(qū)、巨源塌陷區(qū)、黃沖—焦源塌陷區(qū)，塌陷區(qū)內(nèi)房屋、道路、市政設(shè)施、農(nóng)田、水利等設(shè)施遭受了較嚴(yán)重的破壞。在小型煤礦比較集中的湘東區(qū)荷堯鎮(zhèn)、蓮花縣坊樓鎮(zhèn)、上栗縣桐木鎮(zhèn)等地也存在較大面積的地面塌陷隱患。

另外，由于受利益驅(qū)動，當(dāng)?shù)胤欠短扉_采淺層煤現(xiàn)象屢禁不止，這些非法開采點有些位于有證礦山內(nèi)，有些位于居民點附近，對礦山正常生產(chǎn)和居民生產(chǎn)生活安全造成一定影響。非法亂采濫挖破壞山體結(jié)構(gòu)，改變原有地貌景觀，形成大量人工邊坡及采掘坑，容易誘發(fā)崩滑流地質(zhì)災(zāi)害。

3 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理中存在的問題

目前萍鄉(xiāng)市各類有證礦山的“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案”基本編制完成，但礦山恢復(fù)治理工程還未完全展開。在恢復(fù)治理方案編制過程中，筆者發(fā)現(xiàn)還存在一些問題。

3.1 “礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案”的可操作性

“礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案”（以下簡稱“方案”）是根據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案編制規(guī)范》（DZ／T0223－2011）進(jìn)行編制的，主要包括礦山基本情況、礦山地質(zhì)環(huán)境背景、礦山地質(zhì)環(huán)境影響評估、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理分區(qū)、礦山地質(zhì)環(huán)境防治工程、經(jīng)費(fèi)估算與進(jìn)度安排等等。

方案中提出的治理措施主要為：① 地質(zhì)災(zāi)害治理工程；② 植被景觀恢復(fù)工程；③ 硐口封堵和生產(chǎn)生活區(qū)治理工程；④ 監(jiān)測工程。根據(jù)相應(yīng)治理措施工程量進(jìn)行經(jīng)費(fèi)估算。

礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理是一項綜合性比較強(qiáng)的工程，涉及到地質(zhì)、環(huán)境、生態(tài)、測量、工程造價等多個學(xué)科，而一般方案的編制是由水工環(huán)工作人員完成的，有些由地質(zhì)人員編制，受到知識儲備的限制，方案中的治理工程量可能會與實際治理工程量出入較大，尤其是地質(zhì)災(zāi)害治理工程量是在地災(zāi)預(yù)測評估的基礎(chǔ)上進(jìn)行布置的，最終地質(zhì)災(zāi)害危害程度與預(yù)測結(jié)果的吻合程度很難確定，因此地質(zhì)災(zāi)害治理工程量實際上只有參考意義，這樣導(dǎo)致最終治理費(fèi)用與方案中的經(jīng)費(fèi)估算存在較大差值的可能性較大。

報告的評審認(rèn)定在廳級發(fā)證礦山還較統(tǒng)一，但在工作的不同階段還是存在一些差別，方案編制工作前期，不管是編制人員還是評審人員，都存在一個學(xué)習(xí)摸索的階段，之后隨著方案編制越來越成熟，越來越程序化，評審認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)才越來越清晰。市級以下發(fā)證礦山的評審認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)礙于評審專家個人對規(guī)范章程的理解不同，不同城市對方案的評審認(rèn)定也存在一定差別。

總之，方案僅能作為礦山恢復(fù)治理的指導(dǎo)依據(jù)，實際可操作性不強(qiáng)，具體施工時，還要由有資質(zhì)的單位進(jìn)行相關(guān)項目的施工圖勘查設(shè)計。

另外，礦山除了編制方案之外，也編制了土地復(fù)墾方案、水土保持方案，此中部分工程設(shè)計是有重復(fù)的，這無疑給礦山增加了負(fù)擔(dān)和疑惑，到底按哪個方案進(jìn)行治理也是個問題。

3.2 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金的管理

江西省于2010年開始實施礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度，保證金的核定是根據(jù)礦山面積、礦種、開采方式等，由江西省國土資源廳保證金管理平臺系統(tǒng)自動計算礦山保證金的年均存儲額和總存儲額。礦山企業(yè)根據(jù)保證金核定額度到指定銀行開戶并存儲保證金，恢復(fù)治理工程完工后提交相應(yīng)驗收材料，并通過由江西省財政廳、國土資源廳和環(huán)境保護(hù)廳組織專家的驗收，根據(jù)驗收結(jié)果（結(jié)論），收回相應(yīng)額度的返還保證金〔4〕。但目前，保證金制度的實施也存在一些問題。

（1）保證金的核定方式有待商榷，對于同類型的礦山，如萍鄉(xiāng)市諸多小型煤礦，大部分產(chǎn)能相似，保證金金額基本上由礦區(qū)面積和剩余服務(wù)年限確定，各個礦山的保證金金額差別較大，而礦山恢復(fù)治理費(fèi)用最終是根據(jù)礦山環(huán)境受破壞程度，完成設(shè)計相應(yīng)工程量消耗的費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)估算額與保證金金額基本上不存在對應(yīng)的關(guān)系。而在市級或縣級發(fā)證礦山的方案評審認(rèn)定中，部分評審專家要求恢復(fù)治理費(fèi)用必須占到保證金的相應(yīng)比例，對于礦區(qū)面積較大而開采面積較小的礦山，顯然是不合理的。

（2）保證金的應(yīng)用和返還。礦山企業(yè)存儲到指定銀行的保證金只有在恢復(fù)治理工程完工并通過驗收之后，才能申請返還一定額度的保證金。也就是說礦山企業(yè)仍需要額外墊付恢復(fù)治理工程費(fèi)用，保證金在恢復(fù)治理工程中是不能動用的。這樣保證金的實際作用僅成了礦山企業(yè)進(jìn)行恢復(fù)治理工程的一種信譽(yù)保證，這無疑給目前大都不景氣的礦山企業(yè)增加了負(fù)擔(dān)，也增加了對保證金順利返還的擔(dān)憂，導(dǎo)致礦山企業(yè)對履行礦山治理恢復(fù)的義務(wù)缺乏積極性。

3.3 礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程施工應(yīng)注意的問題

（1）方案不能代替施工設(shè)計，僅對礦山恢復(fù)治理工程起指導(dǎo)作用，礦山企業(yè)在進(jìn)行具體施工之前，還要委托相應(yīng)技術(shù)單位進(jìn)行相關(guān)項目的施工圖設(shè)計。

（2）除了方案之外，礦山企業(yè)還編制了土地復(fù)墾方案、水土保持方案、環(huán)境保護(hù)方案等等，這些方案都是以礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)為目的，雖然側(cè)重點各有不同，但在工程設(shè)計上還是存在部分重疊，具體到工程實施時，礦山企業(yè)就會疑惑到底該用哪個方案來實施，驗收的時候會以哪個方案為標(biāo)準(zhǔn)來驗收。

（3）方案中部分工程量是為了保障礦山正常安全生產(chǎn)設(shè)計的，除了考慮到閉坑后礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)，還要保證礦山在服務(wù)期限內(nèi)能夠正常安全生產(chǎn)，礦區(qū)生產(chǎn)設(shè)施和工作人員不受地質(zhì)災(zāi)害、環(huán)境破壞的影響，在礦山閉坑后，鑒于這些工程對地質(zhì)環(huán)境的影響，拆除與否是個需要考慮的問題，那么這些工程的驗收也存在疑問。

（4）在小型煤礦較集中的區(qū)域，雖然各礦山開采煤層、范圍和深度不同，但它們對地面塌陷、水體、植被、土壤等地質(zhì)環(huán)境的破壞具有累加影響。對于那些處于共同影響區(qū)域內(nèi)的地面塌陷、崩滑流等地質(zhì)災(zāi)害治理責(zé)任的劃分與處理也是一個復(fù)雜問題。

3.4 “非法開采”造成環(huán)境破壞的治理問題

萍鄉(xiāng)市非法露天盜采淺部低熱值煤現(xiàn)象屢禁不止，對地表造成較嚴(yán)重破壞。根據(jù)“誰破壞，誰治理”的原則，這些區(qū)域本應(yīng)由非法盜采人員負(fù)責(zé)恢復(fù)治理，但這幾乎是不可能實現(xiàn)的。對于這些區(qū)域的恢復(fù)治理工作應(yīng)如何處理也是一大難題。若完全由地方政府負(fù)責(zé)，也存在諸多困難。目前，萍鄉(xiāng)市各地方政府也在摸索嘗試通過“誰投資、誰受益”的方式，招募投資治理單位，并取得了一定成果。

4 結(jié)語

礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工程是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要多部門合作，多學(xué)科交叉滲透，既是一個社會性問題，又是一個經(jīng)濟(jì)性問題。由于涉及面較廣，具體實施起來會不斷遇到各種各樣的問題。根據(jù)目前工作進(jìn)展，試提出以下建議：

1）各級政府管理部門加強(qiáng)合作，明確責(zé)任，完善監(jiān)督管理體制。

2）進(jìn)一步完善保證金制度，突出針對性和可操作性。

3）明確礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理工程驗收標(biāo)準(zhǔn)〔5〕。

4）加強(qiáng)對“非法亂采濫挖”現(xiàn)象的監(jiān)督管理調(diào)查，并對其恢復(fù)治理工作提出相應(yīng)辦法。

〔1〕萬亞輝，沈 越 .我國礦山地質(zhì)環(huán)境問題〔J〕.北方環(huán)境，2011，23（7）：38－39.

〔2〕關(guān) 偉，張明波 .我國礦山地質(zhì)環(huán)境問題現(xiàn)狀與管理情況〔J〕.黑龍江科技信息，2011：49－50.

〔3〕江西省國土資源廳 .《江西省地質(zhì)環(huán)境年報（2013）》，2013.

〔4〕劉 云 .簡論江西省礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度及展望〔J〕.江西理工大學(xué)學(xué)報，2015，36（2）：29－32.

〔5〕江西省國土資源廳，江西省財政廳，江西省環(huán)境保護(hù)廳.《江西省礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)工程竣工驗收辦法（試行）》（贛國土資發(fā)〔2013〕181號），2013.