西部農村地區(qū)構建環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展制度的思考

陳潤羊

(蘭州財經大學甘肅經濟發(fā)展數(shù)量分析研究中心;蘭州財經大學農林經濟管理學院，甘肅蘭州730020)

2015年中央一號文件《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》中指出:如何在資源環(huán)境硬約束下提升農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，是必須應對的一個重大挑戰(zhàn)，并提出了加強農業(yè)生態(tài)治理、開展美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建示范的戰(zhàn)略任務。2015年3月在中共中央政治局審議通過的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中，首次提出了“綠色化”的概念。西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、西藏、新疆、內蒙古等12個省市區(qū)，作為我國主要的生態(tài)安全屏障區(qū)和重要的生態(tài)服務功能供給區(qū)，西部地區(qū)在全國的生態(tài)地位極其重要。但與此同時，西部地區(qū)也是我國生態(tài)系統(tǒng)極其脆弱、生態(tài)環(huán)境問題較為突出的地區(qū)。新農村建設為西部農村提供了難得的政策機遇，然而也面臨著環(huán)境問題突出和經濟發(fā)展滯后的雙重挑戰(zhàn)，實施環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展，是西部在全國的特殊生態(tài)地位決定的。同時，環(huán)境經濟的協(xié)同發(fā)展，是綠色化在西部農村的具體實踐和主要表現(xiàn)，有利于提升西部新農村建設的水平，以促進我國的生態(tài)文明建設，保障國家的生態(tài)安全。

一、環(huán)境與經濟協(xié)同發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

目前，西部地區(qū)的新農村建設取得了積極進展，如農業(yè)產業(yè)結構不斷優(yōu)化，基礎設施和社會事業(yè)不斷夯實，農民收入有所提高，農村發(fā)展路徑更加多樣等，但是西部地區(qū)新農村建設也面臨著經濟發(fā)展動力不足、環(huán)境問題日益突出、環(huán)境保護與經濟發(fā)展脫節(jié)等一系列挑戰(zhàn)。

(一)區(qū)域環(huán)境保護面臨的挑戰(zhàn)

西部地區(qū)的新農村建設在有序推進的同時，也面臨著日益嚴峻的環(huán)境挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為:(1)以水土流失和土地荒漠化、沙化為代表的生態(tài)環(huán)境問題嚴重。西部水土流失最為嚴重，流失面積為296.65萬 km2，占全國的 83.1%[1];西部的新、藏、甘、青、內蒙等5省區(qū)荒漠化面積、沙化土地面積分別占全國總面積的 95.48% 和 93.69%[2－3]。(2)農田面源污染問題突出。主要體現(xiàn)為化肥、農藥、農膜的施用總量和強度都居高不下，且使用效率低、土地殘留大。如2013年西部地區(qū)的化肥施用總量為1717.9萬 t，施用強度為每公頃313.55 kg，而國家環(huán)境保護部制定的生態(tài)縣化肥施用強度標準為小于每公頃250 kg，由此可見，西部整體的平均水平已超過了此標準[4]。(3)畜禽養(yǎng)殖污染不斷加大。內蒙古、四川等地的畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；潭容^高，致使化學需氧量和氨氮等污染物的排放量也較大。如西部地區(qū)畜禽養(yǎng)殖排放化學需氧量達243.5萬t、氨氮10.6萬t，其中內蒙古的化學需氧量排放占西部的26.41%，氨氮占8.49%，四川化學需氧量的排放占西部的 22.67%，氨氮占45.94%[5]。(4)嚴重缺乏對生活垃圾和生活污水的處理，環(huán)境基礎設施建設比較滯后。據(jù)實際調研，受經濟發(fā)展水平的限制，目前西部大部分農村地區(qū)的環(huán)境治理工作整體不足，“垃圾靠風刮、污水靠蒸發(fā)”的現(xiàn)象普遍存在。(5)缺水問題比較普遍，農村飲水安全不能完全保證。西部特別是西北地區(qū)可利用的水資源比較匱乏，在一些山區(qū)連基本的人畜飲水也難以保證，經濟發(fā)展的水資源約束明顯。(6)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)引起的農村工業(yè)污染問題突出，城市向農村的污染轉移呈現(xiàn)加劇趨勢。部分城郊區(qū)也已成為工業(yè)和城市垃圾的堆放地。同時，也有出現(xiàn)一些資源消耗大、環(huán)境壓力大的企業(yè)從發(fā)達地區(qū)向西部農村轉移的現(xiàn)象。(7)垃圾收集、污水處理等環(huán)?；A設施沒能跟上農村集聚化的發(fā)展步伐所引發(fā)的環(huán)境問題也較為普遍。由于農村聚居點的集中，農民生產生活產生的各類污染物由原來的分散狀態(tài)轉向相對集中的趨勢，使污染物集中排放強度超出集中區(qū)域的環(huán)境自凈能力[6]。

(二)區(qū)域經濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

西部地區(qū)新農村建設中經濟發(fā)展也存在許多困難，面臨的主要挑戰(zhàn)有:(1)農業(yè)和農村生產力長期處于低水平狀態(tài)，從主要農產品單位面積產量、三次產業(yè)勞動生產率、農業(yè)產值等指標反映來看，西部在我國四大經濟區(qū)域中都是最低的。如2013年全國人均糧食產量為443 kg，而西部的廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海等9個省市區(qū)均低于全國平均水平[4]。(2)農村與城市之間的結構關系不合理，農民收入水平低，城鄉(xiāng)收入差距大。西部地區(qū)的農民收入在我國經濟的“四大板塊”中是最低的，如2013年西部農村居民家庭人均純收入為6833.6元，只占同期全國農村居民家庭人均純收入的76.82%，僅為東部地區(qū)農村居民家庭人均純收入的56.7%。2013年西部城市居民家庭人均可支配收入是農村居民人均純收入的3.32倍，同期全國城市居民家庭人均可支配收入是農村居民人均純收入的2.06倍，東部城市居民家庭人均可支配收入是農村居民人均純收入的2.69倍[4]。(3)農村貧困人口比例大，反貧困難度高。目前在國家扶貧開發(fā)工作重點縣名單中，全國有592個貧困縣，其中，西部地區(qū)375個縣、中部地區(qū)217 個縣，西部占63.34%[7]。(4)生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，農業(yè)生產的基礎條件薄弱。我國八大生態(tài)脆弱區(qū)中，有5個涵蓋西部。生態(tài)脆弱區(qū)行政區(qū)域涉及21個省市區(qū)，西部12省市區(qū)全部涉及，西部12省市區(qū)是我國生態(tài)脆弱區(qū)的集中分布區(qū)。(5)農村基礎設施建設落后，發(fā)展后勁不足。如我國的1200個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、12萬個建制村不通瀝青(水泥)路，其中90%就分布在西部和邊遠貧困地區(qū)[8]。(6)農村社會事業(yè)發(fā)展比較滯后，西部農村的文化、教育、衛(wèi)生以及社會保障事業(yè)等都不同程度地低于全國平均水平，西部農村普遍存在中小學辦學條件差、醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施落后、公共文化設施不足等問題[9]。

(三)環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的挑戰(zhàn)

目前，西部地區(qū)新農村建設中的環(huán)境問題與經濟發(fā)展的滯后問題等相互交織、互相影響，呈現(xiàn)交錯的綜合效應，環(huán)境經濟協(xié)同同樣也面臨諸多挑戰(zhàn):(1)生態(tài)農業(yè)發(fā)展緩慢，在新農村建設中對產業(yè)的支撐作用不突出。受自然條件、技術水平等多方面因素的影響，西部傳統(tǒng)的依靠化肥、農藥促進農業(yè)生產的方式在短期內不可能完全改變。盡管各地結合實際，探索出了一些生態(tài)型循環(huán)農業(yè)的模式，如將沼氣池、豬禽舍、廁所和日光溫室集合的“四位一體”模式，將沼氣池、果園、暖圈、蓄水窖和看營房結合的“五配套”摸式。“豬－沼－果”模式等，但這些都是在農戶層面的小循環(huán)經濟模式，其規(guī)模效益較小。(2)生態(tài)工業(yè)比重偏低，農村生態(tài)園區(qū)建設受限。目前，大多數(shù)的西部農村，以簡單的農副產品加工為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于產業(yè)鏈條短、企業(yè)關聯(lián)度低、地域限制等原因，無法在區(qū)域層面發(fā)展生態(tài)工業(yè)園區(qū)，對新農村建設的提升效應不能完全顯現(xiàn)。(3)生態(tài)型服務業(yè)尚未形成氣候，生態(tài)循環(huán)型社會建設任務艱巨。西部的金融、物流、高新科技等產業(yè)比重偏低，打通生產、消費、流通等環(huán)節(jié)的循環(huán)型社會體系尚未建立，新農村建設中低碳、循環(huán)和綠色發(fā)展的理念未能完全落實，資源節(jié)約、生態(tài)文明的社會風尚還沒形成。鑒于西部地區(qū)在國家生態(tài)安全、社會經濟方面的特殊性，應以新農村建設為契機，可以在西部新農村建設中率先實施環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略，以建設環(huán)境友好型的西部新農村，為全國的新農村建設提供有益的探索。

二、制約環(huán)境與經濟協(xié)同發(fā)展的原因分析

目前西部地區(qū)新農村建設中經濟發(fā)展與環(huán)境保護脫節(jié)的現(xiàn)象較為突出，既有歷史原因，又有現(xiàn)實原因;既有經濟發(fā)展的階段性緣由，又有環(huán)境公共品供應不足的限制;既有產業(yè)水平低下的制約，又有環(huán)境保護意識不高的影響。但歸根到底的根本原因則在于制度層面還沒有形成環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的體系。因此，應分析環(huán)境與經濟協(xié)同發(fā)展的制約因素及其原因，以促進環(huán)境保護與經濟協(xié)同發(fā)展，為政府決策提供依據(jù)。

(一)政績考核制度不科學，目標導向性不強

政績考核的主要目的是真實反映各級政府和官員的工作實績，全面衡量政府和官員的決策體制、工作方向、綜合素質?？茖W的政績考核體系，事關發(fā)展的價值導向，是各級政府和官員工作成效的真實呈現(xiàn)，也是作為官員升遷、使用和評價的重要依據(jù)。然而，目前的政績考核更多偏重經濟指標而忽視環(huán)境目標，也沒有體現(xiàn)區(qū)域差異化的考核原則，未能充分體現(xiàn)西部一些地區(qū)特殊而又重要的生態(tài)地位，致使以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展路徑在西部地區(qū)依然比較普遍。如當前西部各地的新農村建設評價指標體系中，盡管設置了環(huán)境整治的指標，但其權重占比低、約束力不強，評估指標更多還是以經濟發(fā)展為主要導向。同時，有的生態(tài)脆弱區(qū)，仍然把GDP納入政府和官員的績效考核中，這與其脆弱而又重要的生態(tài)主體功能不相符合。

(二)生態(tài)補償制度不健全，利益驅動性不強

在新農村建設中，對于我國重點生態(tài)功能區(qū)的西部地區(qū)來說，經濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)同本身是一個兩難的選擇。一些地區(qū)只能以提供生態(tài)產品和農產品為主要功能，但因環(huán)境保護而放棄的發(fā)展機會、受損的利益等就需要一定的生態(tài)補償機制予以彌補。但現(xiàn)有的生態(tài)補償機制不健全，造成生態(tài)補償方式單一、效果有限，相關群體生態(tài)保護的積極性不高。只有通過建立持久、穩(wěn)定的生態(tài)補償機制，對重點生態(tài)功能區(qū)因環(huán)境保護喪失發(fā)展機會或增加的發(fā)展成本給予合理的經濟補償，才能解決西部地區(qū)面臨的環(huán)境保護與經濟發(fā)展的矛盾，進而促進環(huán)境經濟的協(xié)同發(fā)展。如在三江源、青藏高原牧區(qū)等地，目前的生態(tài)補償方式單一、規(guī)模低、數(shù)量少，還不能足以調動所有農牧民參與生態(tài)建設、退耕還林、退牧還草的積極性。

(三)環(huán)境影響評價制度不完善，決策綜合性不強

環(huán)境影響評價制度有助于通過審批前置，為政策制定、規(guī)劃編制到項目論證提供科學依據(jù)。在新農村建設中，通過政策、規(guī)劃、項目的事前環(huán)境影響評價和實施后的環(huán)境影響后評估，科學預測其環(huán)境影響，并提前采取預防措施，有助于科學地綜合決策。但是，目前西部農村環(huán)境管理工作薄弱，新農村建設的決策和項目建設更多考慮經濟利益，環(huán)境影響還不是決策的主要因素。據(jù)調研，一些地方存在為招商引資而降低環(huán)保門檻的現(xiàn)象，特別是結合新農村建設的項目，一些地方作出了在環(huán)保審批上開綠燈的承諾，項目的建設更多地考慮經濟效益，而忽視了對環(huán)境承載力的評估和資源支撐力的分析。這就需要進一步完善以環(huán)境影響評價、“三同時”和環(huán)境目標責任制為重點的環(huán)境管理制度，增強決策的綜合性。

(四)監(jiān)測評估制度不齊全，管理約束性不強

確立環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的基本戰(zhàn)略，建立西部地區(qū)新農村建設中的經濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展的機制，才能有效實施環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的模式。在實施環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略過程中，有效的監(jiān)測、評價和跟蹤協(xié)同發(fā)展的進程必不可少。但目前西部地區(qū)尚未建立一套環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的監(jiān)測和評估制度，這就不能為適時地調整區(qū)域和產業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提供科學依據(jù)，也無法從整體的格局上有效推進環(huán)境經濟的協(xié)同發(fā)展。同時，環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略還未能充分納入西部社會經濟發(fā)展規(guī)劃，造成了環(huán)境經濟不能齊頭并進。因此，建立新農村環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的監(jiān)測評估制度，從戰(zhàn)略高度驅動政府、企業(yè)、社會組織和農民等各類主體沿著環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的軌道推進新農村建設，這已經顯得刻不容緩。

三、鄉(xiāng)村環(huán)境與經濟協(xié)同發(fā)展的制度構建

只有實施環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略，才能迎接新農村建設中的環(huán)境保護和經濟發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)。須構建環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的制度體系，使環(huán)境經濟的協(xié)同發(fā)展步入制度化的軌道。通過構建完整的制度體系，來引導、規(guī)范新農村建設的各類經濟行為，使環(huán)境保護與經濟發(fā)展能夠協(xié)同推進。這就要求在政策上進行創(chuàng)新，通過實施一系列改革措施，革除不符合協(xié)同發(fā)展需要的制度、體制，創(chuàng)新、完善新的制度、體制，并通過有關的法律來進行強制性維護和執(zhí)行。

(一)以科學的政績考核為導向，完善綜合決策的體制和機制

1.根據(jù)不同地區(qū)的主體功能要求實施分類考核。西部地區(qū)在國家層面沒有優(yōu)化開發(fā)區(qū)，重點開發(fā)區(qū)有成渝經濟開發(fā)區(qū)和北部灣經濟開發(fā)區(qū)等，而限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)所占全國的比例較大，截至2012年底，作為禁止開發(fā)區(qū)的自然保護區(qū)，西部地區(qū)占全國的比例達81.78%[10]。以科學發(fā)展為導向的政績考核，要根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，對不同層級的領導班子和領導成員，構建基于不同導向、各有側重的考核指標體系，引導各級政府和官員樹立科學的政績觀，突出各地區(qū)的特點，加大環(huán)境保護、節(jié)能減排等指標的權重。嚴格落實《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》精神，限制開發(fā)的農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)以及禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行以農業(yè)優(yōu)先、生態(tài)保護優(yōu)先、注重自然文化資源原真性和完整性保護的績效評價，生產總值、工業(yè)增長等不作為考核指標。

2.落實生態(tài)環(huán)境保護責任，分步實施環(huán)境績效考核。在具體考核上，分步推行由自然資源資產到全面環(huán)境質量的環(huán)境績效考核，對所轄區(qū)的領導干部進行由自然資源資產到全面環(huán)境質量的離任審計，進而建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。由試點示范開始，探索編制一個地區(qū)的自然資源資產負債表，從自然資源資產和其所提供的生態(tài)效益兩個層面展開核算。核算自然資源資產的存量及其增量情況，評估當期生態(tài)資產實物量和價值量的變化，以反映各級政府和官員任期內對生態(tài)文明建設貢獻與否、大小的“生態(tài)政績”[11]。在自然資源資產績效探索成熟的基礎上，逐步納入如大氣環(huán)境質量、水環(huán)境質量、土壤環(huán)境質量等全面環(huán)境質量的離任審計，引導政府和官員決策時全面綜合地考慮環(huán)境影響。

3.完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策的體制和機制。從根本上講，決策對環(huán)境的影響更為廣泛和深遠。要全面落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和環(huán)境保護的基本國策，就需要完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策的體制和機制。環(huán)境與發(fā)展綜合決策主要是指在決策中，綜合考慮環(huán)境的影響和區(qū)域環(huán)境容量，統(tǒng)籌安排經濟活動和環(huán)境保護，實現(xiàn)經濟效益、環(huán)境效益和社會效益的有機統(tǒng)一。對于西部各級人民政府而言，應該進一步完善六大綜合決策制度:決策的環(huán)境影響評價制度、決策的科學咨詢制度、決策的部門會審制度、決策的公眾參與制度、決策的信息公開與保密制度、決策的監(jiān)督與責任追究制度等[12]。通過修訂相關法律法規(guī)，進一步完善綜合決策的有關程序，在決策上把環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的原則得以制度化、法制化和具體化，使新農村建設涉及的不同層次的政策、規(guī)劃以及項目建設等與當?shù)氐淖匀毁Y源的支撐力、環(huán)境容量的承載力相匹配，促進決策的科學化和民主化。

(二)以合理的利益協(xié)同為核心，建立并完善生態(tài)補償制度

1.在國家層面，建立綜合和橫向相結合的生態(tài)補償政策體系。在2014年修訂并與2015年施行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中，已明確了生態(tài)保護補償?shù)姆傻匚?。目前的重點是在科學論證的基礎上，盡快出臺《生態(tài)補償條例》，確定生態(tài)補償?shù)恼叩匚唬⑸鷳B(tài)補償?shù)脑瓌t、范圍、領域和基本方法等予以規(guī)范化和程序化。國家進一步加大對生態(tài)地位突出的西部地區(qū)的財政轉移支付力度，對重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域進行縱向的生態(tài)補償;探索實施東部發(fā)達生態(tài)受益地區(qū)對西部欠發(fā)達生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)補償模式，并鼓勵和引導下游地區(qū)與上游地區(qū)，通過協(xié)商或者市場交易，建立環(huán)境經濟政策體系，通過項目合作，產業(yè)承接與轉移，共建生態(tài)工業(yè)園和生態(tài)農業(yè)園，管理和技術人才的相互交流，高新生態(tài)技術培訓等不同方式，積極推動橫向補償;生態(tài)受益地區(qū)的地方政府應落實生態(tài)保護補償資金，用于生態(tài)保護地區(qū)的生態(tài)保護補償。

2.在西部內部擴大生態(tài)補償?shù)脑圏c范圍和領域，并豐富補償?shù)姆绞?。如采取政府主導的財政轉移支付與吸引社會資本投資的市場型補償相結合;實施退耕還林、退牧還草和生態(tài)移民安置等生態(tài)保護補償，以扶持生態(tài)農牧業(yè)發(fā)展;鼓勵農村清潔能源利用;創(chuàng)造農牧民就業(yè)、技術培訓的機會，改善農牧民生活條件等多樣化的補償方式。進一步建立健全包含針對森林生態(tài)系統(tǒng)、草原生態(tài)系統(tǒng)和濕地生態(tài)系統(tǒng)以及水土流失、荒漠化治理等領域在內的生態(tài)補償制度，建立三江源等江河源頭區(qū)、水源保護區(qū)和生態(tài)環(huán)境修復治理區(qū)等重點生態(tài)區(qū)的生態(tài)補償機制。

3.生態(tài)補償要與生態(tài)環(huán)境的績效考核相聯(lián)系。在西部各級地方政府的政績考核中，完善相關指標體系，并根據(jù)指標重要性程度賦予不同權重。生態(tài)保護地區(qū)的地方政府生態(tài)補償政策的支持額度、投向等要與生態(tài)環(huán)境的績效考核掛鉤。與此同時，要進一步加大專項環(huán)境審計的力度，規(guī)范和引導生態(tài)補償資金的使用方向，使地方政府擔當起生態(tài)保護的責任，將生態(tài)補償資金真正用于生態(tài)保護。

(三)以審批前置為基本的環(huán)節(jié)，健全完善環(huán)境影響評價制度

1.把環(huán)境影響作為新農村建設決策的首要考慮因素。開展有關西部開發(fā)和新農村建設的重大政策、規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，推動環(huán)境保護參與綜合決策。戰(zhàn)略環(huán)境評價將環(huán)境因素置于經濟決策和規(guī)劃實施的前端，是促進環(huán)境與發(fā)展綜合決策的主要方式，也是經濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)同推進的重要保證。開展西部開發(fā)有關重大政策以及新農村建設涉及的土地利用、園區(qū)拓展、農業(yè)、能源和資源開發(fā)等重大規(guī)劃的環(huán)境影響評價，分析、預測和評估這些政策和規(guī)劃實施可能對環(huán)境系統(tǒng)、人體健康的重大和長遠影響，并提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，以及對相關政策和規(guī)劃草案修改或者調整的意見和建議。這些政策和規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)評要納入環(huán)境與發(fā)展綜合決策過程中，落實在綜合決策實施的不同層面，并有效指導新農村建設的項目環(huán)評工作。

2.以環(huán)境評估優(yōu)化新農村建設的各類項目。在農村建設中，對新建設的各類投資項目，將環(huán)境評價置于審批前端，不做環(huán)評或環(huán)評沒有通過的項目不得實施。積極開展畜禽養(yǎng)殖、農產品加工、各類招商引資項目、農業(yè)園區(qū)、新農村的住宅區(qū)等重點產業(yè)和重點區(qū)域的建設項目的環(huán)評，綜合分析產業(yè)結構、空間布局、產業(yè)規(guī)模等項目特性與當?shù)丨h(huán)境資源承載能力的協(xié)調性、匹配性，并采取預防或者減輕這些環(huán)境影響的綜合措施，以環(huán)境評價優(yōu)化農村經濟發(fā)展方式。

3.把環(huán)境容量作為產業(yè)規(guī)劃、空間布局和項目準入的前提條件。結合西部各地新農村建設的環(huán)境區(qū)域、資源約束、產業(yè)特點以及發(fā)展的戰(zhàn)略方向，設置基本的環(huán)境門檻，嚴把空間、總量、項目等在內的準入關，從源頭上引導和規(guī)劃各地新農村形成與本地環(huán)境系統(tǒng)相容，并利于循環(huán)經濟的產業(yè)鏈條、產業(yè)類型和空間布局發(fā)展。新農村建設在發(fā)展經濟中關于產業(yè)項目的人口數(shù)量、產業(yè)方向和產業(yè)規(guī)模以及項目的安排選擇、空間布局、工藝路線、園區(qū)建設等，都要在充分考慮區(qū)域環(huán)境承載力之后來確定。

4.在西部地區(qū)的新農村建設中，一方面，需要充分利用環(huán)境系統(tǒng)本身的自凈原理，有效消納各類經濟建設項目產生的環(huán)境壓力，為經濟發(fā)展提供良好的環(huán)境支撐和發(fā)展空間;另一方面，通過采取調整產業(yè)結構、建設生態(tài)工程、加大投入環(huán)境基礎設施等綜合性措施，不斷深入挖掘環(huán)境潛力，提升區(qū)域環(huán)境承載力，為未來農村經濟的轉型發(fā)展騰出必要的環(huán)境容量，以預留經濟進一步發(fā)展的空間。在農村著重落實和創(chuàng)新“三同時”和環(huán)境目標責任制。除了嚴格新農村各類發(fā)展規(guī)劃和建設項目的環(huán)境評價，從源頭上防治新農村建設引發(fā)的環(huán)境問題外，要嚴格“三同時”管理制度，也就是新建、改建、擴建項目和技術改造項目以及區(qū)域性開發(fā)建設項目的污染治理設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。嚴把新農村建設的產業(yè)規(guī)劃和項目建設的“入口關”和“過程關”。強化和明確地方政府和官員的環(huán)境責任，層層分解和落實環(huán)境目標，并納入政績考核體系。

(四)以協(xié)同性發(fā)展為基本戰(zhàn)略，建立嚴格的監(jiān)測和評估制度

1.建立監(jiān)測和評估環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的信息數(shù)據(jù)庫。系統(tǒng)收集西部新農村建設所涉及的經濟、社會、環(huán)境、資源、人口等方面的動態(tài)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主要源自地方政府和省級的統(tǒng)計年鑒、調研獲得的資料、遙感獲取的信息數(shù)據(jù)、計算機和專用軟件模擬計算獲得的數(shù)據(jù)、評估推演等獲得的數(shù)據(jù)，并不斷更新，以監(jiān)測各個地區(qū)或不同產業(yè)中環(huán)境經濟協(xié)同發(fā)展的動態(tài)變化過程。據(jù)此分析各個地區(qū)、不同產業(yè)在環(huán)境經濟的動態(tài)發(fā)展情況、存在的薄弱環(huán)節(jié)、發(fā)展態(tài)勢，在此基礎上不斷調整相應的政策導向，使環(huán)境經濟的協(xié)同發(fā)展走向持續(xù)化的軌道。

2.應用好協(xié)同發(fā)展的監(jiān)測評估體系。西部地區(qū)經濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展的監(jiān)測評估體系，主要作用在于系統(tǒng)收集協(xié)同發(fā)展的相關數(shù)據(jù)，并為協(xié)同戰(zhàn)略的制定和調整提供決策依據(jù)。除此之外，監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)庫還有其他用途，如跟蹤協(xié)同發(fā)展所涉及的目標、區(qū)域、產業(yè)等方面的進展情況;掌握一定時期內協(xié)同發(fā)展進程中的主要不足、限制因子;監(jiān)測并評估采取的各類協(xié)同發(fā)展措施的單獨手段和綜合手段的實施效果及影響因素;不定期地公布重點區(qū)域和重點領域關于協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢的指標數(shù)據(jù);把各地協(xié)同發(fā)展的監(jiān)測和評估結果納入各級政府和官員的政績考核中去。

總之，依據(jù)協(xié)同論的基本原理，要在新農村這個復雜開放系統(tǒng)中使經濟子系統(tǒng)和環(huán)境子系統(tǒng)相互作用而產生的整體效應或集體效應，就要發(fā)揮各個主體的協(xié)同作用，并使其多種力量集聚成合力，形成大大超越原各自功能總和的新功能，即產生協(xié)同效應[13]。在西部地區(qū)新農村建設中經濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)同中，應發(fā)揮政府、企業(yè)、農戶、社會組織等各協(xié)同主體的作用，達到產生協(xié)同效應的目的。在生態(tài)文明已經成為時代趨勢的背景下，西部地區(qū)新農村建設中的環(huán)境經濟的協(xié)同發(fā)展，應放在更為寬闊的視域加以思考。將經濟、環(huán)境、人口、資源等要素的協(xié)同發(fā)展置于國家長期戰(zhàn)略規(guī)劃中，主要落實在國家目前已實施的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略上，將經濟、環(huán)境和社會協(xié)同發(fā)展的思想貫徹在西部大開發(fā)規(guī)劃、各省市“十三五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中去。只有這樣，西部地區(qū)的新農村建設才會把美麗鄉(xiāng)村變?yōu)楝F(xiàn)實，使西部的廣大農村能夠緊跟全國全面建成小康社會的步伐。

[1]孫鴻烈.我國水土流失問題及防治對策[EB/OL].(2010-11-08)[2015-01-03].http://npc.people.com.cn/GB/15097/13154691.html.

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